Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummers BK-21/00232
Uitspraak van 28 april 2022
in het geding tussen:
[X] te [Z] , belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de Werkorganisatie Duivenvoorde, de Heffingsambtenaar,
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag (de Rechtbank) van 5 maart 2021, nummer SGR 20/856.
Procesverloop
1.1.
Bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening 4 november 2019 heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende leges gevorderd tot een bedrag van € 2.252,17 (
het eerste gevorderde bedrag). Het feit waarvoor de leges zijn gevorderd is in de kennisgeving omschreven als “Leges Z19/033833 [adres] Betreft omgevingsvergunning voor
het eerste gevorderde bedrag). Het feit waarvoor de leges zijn gevorderd is in de kennisgeving omschreven als “Leges Z19/033833 [adres] Betreft omgevingsvergunning voor
[adres] ”.
1.2.
Bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening 2 maart 2020 heeft de Heffingsambtenaar van belanghebbende leges gevorderd tot een bedrag van € 432,48 (
het tweede gevorderde bedrag). De omschrijving van het feit waarvoor de leges zijn gevorderd is identiek aan omschrijving in de schriftelijke kennisgeving van het eerste gevorderde bedrag
het tweede gevorderde bedrag). De omschrijving van het feit waarvoor de leges zijn gevorderd is identiek aan omschrijving in de schriftelijke kennisgeving van het eerste gevorderde bedrag
1.3.
Belanghebbende heeft bij brief van 15 november 2019, ontvangen door de Heffingsambtenaar op 18 november 2020, bezwaar gemaakt tegen eerste gevorderde bedrag.
1.4.
Belanghebbende heeft bij op 2 maart 2020 langs elektronische weg bij de Rechtbank ingediende brief (mede) bezwaar gemaakt tegen het tweede gevorderde bedrag.
1.5.
De Heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar, gedagtekend 20 december 2019, het bezwaar tegen het eerste gevorderde bedrag ongegrond verklaard (
de uitspraak op bezwaar).
de uitspraak op bezwaar).
1.6.
De Heffingsambtenaar heeft nog niet beslist op het bezwaar tegen het tweede gevorderde bedrag.
1.7.
Belanghebbende heeft op 29 januari 2020 langs elektronische weg beroep ingesteld tegen de uitspraak op bezwaar. Van belanghebbende is hiervoor een griffierecht van € 48 geheven.
1.8.
De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
1.9.
Belanghebbende heeft op 20 april 2012 langs elektronische weg hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Rechtbank. Van belanghebbende is hiervoor een griffierecht van € 134 geheven.
1.10.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 september 2021 te Den Haag. Daar is belanghebbende verschenen en namens de Heffingsambtenaar [A] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
1.11.
Bij brief van 17 november 2021 heeft het Hof het onderzoek heropend. In deze brief heeft het Hof de Heffingsambtenaar verzocht om schriftelijk inlichtingen te verstrekken. De Heffingsambtenaar heeft dat gedaan en belanghebbende heeft schriftelijk op de door de Heffingsambtenaar verstrekte inlichtingen gereageerd. Naar aanleiding van de reactie van belanghebbende heeft de Heffingsambtenaar een nader stuk ingediend.
1.12.
De tweede mondelinge behandeling van het hoger beroep heeft plaatsgevonden op 1 februari 2022. Daar is belanghebbende verschenen en namens de Heffingsambtenaar [A] . Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Feiten
2.1.
Belanghebbende heeft op 15 juli 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een dakopbouw op het achterdakvlak en een dakkapel op het voordakvlak van de woning op het adres [adres] , [postcode] in [woonplaats] met de volgende activiteiten:
• Het bouwen van een bouwwerk (artikel 2.1, lid 1, onder a, Wabo) voor het realiseren van een dakopbouw op het achterdakvlak en een dakkapel op het voordakvlak van de woning op het adres [adres] in [woonplaats] ;
• Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening (artikel 2.1, lid 1, onder c, Wabo), voor het realiseren van een dakopbouw op het achterdakvlak en een dakkapel op het voordakvlak van de woning op het adres [adres] in [woonplaats] , in strijd met het bestemmingsplan [naam] .
2.2.
Bij besluit van 28 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voorschoten (het College) de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Belanghebbende heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft ertoe geleid dat het College het besluit van 28 oktober 2019 heeft ingetrokken. Bij besluit van 21 februari 2020 heeft het College de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
2.3.
De door de Heffingsambtenaar in de uitspraak op bezwaar gegeven specificatie van het eerste gevorderde bedrag is hieronder samengevat.
Voor de activiteit bouwen van een bouwwerk
Omschrijving
bedrag
wettelijke bepaling
bouwkosten > € 10.000 en < € 50.000
€ 787,40
Tarieventabel 2.3.1.3
vermeerderd met 7,25% van de bouwkosten
(€ 13.000)
€ 942,50
Tarieventabel 2.3.3.2
minus 25% omdat de gevraagde vergunning
niet is verleend
-/- € 432,48
Tarieventabel 2.5.3.1
Verschuldigd
€ 1.297,42
Voor de activiteit handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening (afwijking bestemmingsplan)
Omschrijving
bedrag
wettelijke bepaling
handelen i.s.m. regels ruimtelijke ordening
€ 954,75
Tarieventabel 2.5.3.1
Verschuldigd
€ 954,75
Totaal verschuldigd
€ 2.252,17
2.4.
De Heffingsambtenaar heeft in een ongedateerde brief aan belanghebbende de onderstaande specificatie van het tweede gevorderde bedrag gegeven:
Activiteit
O.b.v. Legesverordening
Bedrag
Bouwactiviteiten bouwkosten (al in rekening gebracht)
art. 2.3.1.
€ 1.729,90
Buitenplanse kleine afwijking met bouwactiviteit
(al in rekening gebracht)
art. 2.3.3.2
€ 954,75
Teruggaaf Bouwactiviteiten (al in rekening gebracht)
art. 2.5.1/2.5.2/2.5.3/ 2.5.6
-/- € 432,48
“teruggaaf weigering”alnog in rekening gebracht ivm vergunning
art. SBA
€ 432,48
verrekening reeds in rekening gebrachte leges
art. SBA
-/- € 2.252,17
Totaal
€ 432,48
2.5.
In de op 8 november 2018 door de Raad van de gemeente Voorschoten vastgestelde Programmabegroting 2019-2022 is een berekening van de kostendekkendheid van de leges vallend onder fysieke leefomgeving (omgevingsvergunning) voor het jaar 2019 (Tabel 36) opgenomen. Deze tabel luidt:
kosten
baten
kostendekking
Omgevingsvergunning
679
575
85%
2.6. § 2.2.1
van het Rapport onderzoek leges omgevingsvergunning Voorschoten van de Werkorganisatie Duivenvoorde luidt:
“2.2.1. Wijze van kostentoerekening
De kosten voor de omgevingsvergunningen bestaan(..) uit directe en indirecte kosten. De directe kosten zijn kosten die direct aan het taakveld/product kunnen worden toegerekend. Dit zijn de direct aan het taakveld/product toe te rekenen personeelskosten en overige kosten die een direct verband hebben met het taakveld/product. Deze kosten worden in de programmabegroting direct aan het programma en taakveld toegerekend. De directe personeelskosten worden doorbelast vanuit de Werkorganisatie Duivenvoorde op basis van een urenbegroting. Hierin is per gemeente geraamd hoeveel uren er aan specifieke taakvelden/producten worden besteed.
De indirecte overheadkosten zoals huisvesting, ICT, bedrijfsvoering etc worden in de begroting niet aan de programma's en taakvelden toegerekend. Deze worden in hun totaliteit apart in de begroting verantwoord. Deze overheadkosten bestaan voor 90% aan kosten welke worden doorberekend vanuit de WODV. De overheadkosten worden niet toegerekend aan de afzonderlijke taakvelden, maar wel doorberekend in de legestarieven. De kosten zoals deze zijn opgenomen in de paragraaf lokale heffingen zijn inclusief overheadkosten.”
2.7.
Als bijlage bij de uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar de volgende “uitwerking van de mate van kostendekkendheid van leges met betrekking tot omgevingsvergunningen voor 2019” gevoegd:
Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning
omschrijving
omschrijving
lasten/baten
Begroting 2019
Ondersteuning welstandscommissie
presentiegelden
lasten
3.421
Ondersteuning welstandscommissie
Lidmaatschap/contri-
butie/bijdrage
lasten
821
Ondersteuning welstandscommissie
Overige leveringen en
diensten
lasten
7.178
Bouw/omgevingsvergunningen (lasten)
Controlekosten
lasten
26.102
Bouw/omgevingsvergunningen (lasten)
Overige leveringen en
diensten
lasten
10.85
Bouwvergunningen (baten)
Overige leges
baten
574.926
Uren RO (aantal)
503
Uren PU (aantal)
5.848
Uren (bedrag)
357.13
Overhead (bedrag)
273.379
lasten
678.881
baten
574.926
kostendekking
84,69%
Kosten/uren
FTE
Productieve uren
Uurtarief incl.
overhead
Kosten incl.
overhead
Medewerkers Publiekszaken
4,33
5.848
97,43
569.758
Medewerkers Ruimtelijke Ordening
0,45
603
100,75
60.751
Totalen uren/bedragen
6.451
630.509
2.8.
De jaarrekening van de gemeente Voorschoten voor het jaar 2019 bevat de hierna opgenomen tabellen 39, 40 en 41.
Tabel 39
Kostendekkendheid Titel 1:
Leges Algemene dienstverlening
raming
realisatie
Kosten taakvelden
477
473
Toe te rekenen overhead
215
210
Totale kosten
692
683
Totale opbrengsten
439
427
Kostendekkendheid
63%
63%
Tabel 40
Kostendekkendheid Titel 2:
Leges Omgevingsvergunning
raming
realisatie
Kosten taakvelden
406
379
Toe te rekenen overhead
273
266
Totale kosten
679
645
Totale opbrengsten
575
1.591.000
Kostendekkendheid
85%
247%
Tabel 41
Kostendekkendheid Titel 3:
Leges Europese Dienstenrichtlijn
raming
realisatie
Kosten taakvelden
15
16
Toe te rekenen overhead
11
11
Totale kosten
26
27
Totale opbrengsten
5
5
Kostendekkendheid
19 %
18 %
2.9.
In het Jaarverslag 2019 van de gemeente Voorschoten wordt op bladzijde 22 onder meer het volgende opgemerkt:
“Instellen egalisatiereserve omgevingsvergunningen (ad. € 945.600)
Als gevolg van een aantal incidentele grote projecten is in 2019 ruim meer ontvangen dan begroot. De opbrengst van omgevingsvergunningen is lastig te ramen, omdat het moment van aanvragen lastig is in te schatten met uitschieters als gevolg van grote bouwprojecten. De volledige baat valt in enig jaar, maar de toerekening van meerkosten kan over meerdere jaren verspreid zijn.
Om stabiliteit van tarieven en opbrengsten te borgen stellen wij voor een egalisatiereserve Omgevingsvergunningen in te stellen om begrotingseffecten op te kunnen vangen. Wij stellen voor de meeropbrengst van € 945.600 op basis van de uiteindelijke kostendekkendheid te doteren aan de in te stellen egalisatiereserve Omgevingsvergunningen. Op de gevolgen van de omgevingswet op de legesinkomsten komen wij apart nog terug.
Leges worden geheven voor het door de gemeente verlenen van diensten zoals opgenomen in de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening. Deze Tarieventabel bestaat uit drie titels: Algemene dienstverlening, Dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving (omgevingsvergunningen) en Dienstverlening vallend onder de Europese dienstenrichtlijn (specifiek voor ondernemers).
Binnen de drie titels zijn de leges onderverdeeld in hoofdstukken waarbinnen de samenhangende tarieven zijn geclusterd. De uiteindelijke kostendekkendheid komt over 2019 voor de drie titels uit op respectievelijk 63%, 247% en 18%.”
2.10.
In de onder 1.11 genoemde brief van 17 november 2021 heeft het Hof de Heffingsambtenaar de volgende vragen gesteld:
“Zijn er in 2019 aanvragen van een omgevingsvergunning voor grote projecten in behandeling genomen?
- Zo ja, voor welke grote projecten?
- Welke bedragen aan leges zijn voor het in behandeling nemen van deze aanvragen geheven?
Onder “grote projecten” verstaat het Hof projecten waarvan de bouwsom € 2.500.000 of meer bedraagt”
In een voetnoot bij deze vragen merkt het Hof op:
“In diverse door partijen overgelegde stukken worden projecten met een bouwsom vanaf € 2.500.000 als “grote projecten” aangeduid. Belanghebbende noch de Heffingsambtenaar heeft een andere ondergrens van de bouwsom van een groot project genoemd. Het Hof sluit zich hier omwille van de eenvoud bij aan”
2.11.
De door de Heffingsambtenaar in antwoord op de brief van het Hof van 17 november 2021 verstrekte inlichtingen houden het volgende in:
“1. In het jaar 2019 is één aanvraag voor grote projecten in behandeling genomen;
2. Het betreft het project [project 1] , het bouwen van een appartementen complex met 14 appartementen. Deze aanvraag is ontvangen op 28 maart 2019 en de bouwsom bedraagt (na bezwaar) € 4.934.210;
3. Het totaalbedrag aan leges is € 205.471,74, dit bedrag bestaat uit bouwactiviteiten
(€ 205.016,59) en binnenplanse afwijking (€ 455,15).”
2.12.
In haar reactie op de door de Heffingsambtenaar aan het Hof verstrekte inlichtingen merkt belanghebbende onder meer op:
“(...) [In] het (…) rapport ‘Rapport onderzoek leges omgevingsvergunningen Voorschoten’ [dat] is opgemaakt door de Werkorganisatie Duivenvoorde (het samenwerkingsverband tussen de gemeente Voorschoten en Wassenaar (…)) is [op pagina 17] het volgende aangegeven:
In 2019 zijn er echter inmiddels drie vergunningaanvragen ingediend voor projecten met een bouwsom van € 7.000.000 en meer ( [project 2] , [project 1] en [project 3] ). Als gevolg hiervan wordt voor 2019 een meeropbrengst aan leges van € 900.000 verwacht.
(…)
In januari 2017 was bij de gemeente Voorschoten het bouwplan [project 2] al bekend (…):
(…)
In de programmabegroting 2018-2021 gepubliceerd op 5 oktober 2017 staan de drie grote projecten benoemd (..):
Pagina 110: ‘De bestemmingsplanprocedures of vergunningprocedures voor nog lopende ontwikkelingen worden in 2018 afgerond. Concrete voorbeelden zijn de […] , [project 3] , […] en […] . Voor het project [project 3] is de bestemmingsplanprocedure gestart in 2017 en zal worden vastgesteld in 2018. Er is ingestemd niet de coördinatieregeling, dus bij vaststelling van het bestemmingsplan is direct ook de vergunning verleend en kan gestart worden met de bouw’
Pagina 111: De ontwikkellocatie [project 2] is, na een uitgebreid aanbestedingsprocedure, gegund aan een ontwikkelaar. De vergunningprocedure zal in 2018 gaan lopen.”
2.13.
In het nadere stuk dat de Heffingsambtenaar heeft ingediend naar aanleiding van de onder 2.12 aangehaalde reactie van belanghebbende, merkt hij onder meer op:
“In het [ Rapport onderzoek leges omgevingsvergunningen Voorschoten ] op pagina 17 is vermeld dat in 2019 drie vergunningaanvragen ingediend zijn voor projecten die eiser noemt. De verwachte meeropbrengst leges voor 2019 is naar verwachting € 900.000. Voor het laatst was er in 2015 een meeropbrengst en de jaren 2016 t/m 2018 jaarlijkse tekorten, kostendekkendheid respectievelijk 78%, 43% en 69%. Bij uitblijven van grote projecten zal dit in 2020-2022 eveneens het geval zijn. Hierdoor is het verstandig een egalisatiereserve te vormen waarmee tekorten in andere jaren gedekt kunnen worden.
Het is echter niet zo dat in 2019 voor de genoemde drie projecten een vergunningaanvraag is ingediend zoals is gesteld. Er is slechts één aanvraag ingediend voor een project in 2019 dat is aangegeven in de brief van 30 november 2021 [1] ,met bijbehorende bouwsom en legesbedrag.
Hierbij verwijs ik eveneens naar pagina 4 van het ingediende verweerschrift hoger beroep waarin [is] aangegeven dat project [project 2] (Z/18/027489) én [project 3] (Z/18/018901) niet zijn ingediend in het jaar 2019 maar [in] 2018 zoals ook blijkt uit het registratienummer. De vergunning is echter afgegeven in 2019 en is de opbrengst 2019 opgenomen in de jaarrekening 2019.
(…)
Zoals in verweerschrift hoger beroep [is] aangegeven zijn twee grote opbrengsten [uit 2018] in de jaarrekening 2019 verantwoord (…) Het betreft een totaalbedrag van € 916.602,80. Hiermee rekening houdend is [de] opbrengst, titel 1 tot en met 3 [2] , € 1.106.397 in plaats van € 2.023.000.
Dit afgezet tegen de totale kosten van € 1.354.000 zou dit een kostendekkendheid zijn van 81,7%.
€ 674.398 (€ 1.591.000 minus € 916.602,80). De kosten bedragen € 645.000 (raming begroting was € 679.000) en dit geeft een kostendekkendheid van l04,5% en niet de meer dan 10% overschrijding zoals eiser aangeeft.”
2.14.
Op de nadere zitting van 1 februari 2022 heeft het Hof de Heffingsambtenaar gevraagd of er in 2019 aanvragen van een omgevingsvergunning zijn ingediend voor relatief grote projecten met een aanneemsom van minder dan € 2.500.000. Daarop heeft de Heffingsambtenaar geantwoord:
“In 2019 is een vergunningaanvraag ingediend voor het project [project 2] fase 2, met een aanneemsom van iets minder dan € 2.500.000. De daarvoor verschuldigde leges bedroegen € 111.922”
Geschil in hoger beroep en conclusies van partijen
3.1.
In hoger beroep is in geschil:
1. of de tarieven in de Verordening op de heffing en invordering van leges Voorschoten 2019 (de Legesverordening) en de daarbij behorende tarieventabel (de Tarieventabel) zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten van de leges uitgaan boven de geraamde lasten ter zake;
2. of de voor het in behandeling nemen van de door belanghebbende ingediende aanvraag van een omgevingsvergunning geheven leges onevenredig hoog zijn in vergelijking met het genot van de door of vanwege de gemeente verleende diensten ter zake waarvan de leges mogen worden geheven;
3. of de Rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het nadere stuk van 2 maart 2020 waarin belanghebbende het tweede gevorderde bedrag aan de orde heeft gesteld.
3.2.
Belanghebbende beantwoordt de in geschil zijnde vragen bevestigend, de Heffingsambtenaar daarentegen ontkennend.
3.3.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de van haar gevorderde bedragen tot nihil.
3.4.
De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
Uitspraak van de Rechtbank
4. De Rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep van belang, geoordeeld, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de Heffingsambtenaar als verweerder:
“
Onevenredigheid leges
Onevenredigheid leges
6. De rechtbank stelt voorop dat, anders dan eiseres stelt, geen rechtstreeks verband is vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de door de gemeente verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds. [4]
7. Gemeenten kunnen op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de verordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat gemeenten in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel. [5]
8. Vast staat dat de leges zijn berekend conform de Legesverordening en de bijbehorende Tarieventabel. De belastingrechter is in beginsel niet bevoegd om over het in de Legesverordening vastgelegde tarief te oordelen, tenzij deze tariefstelling in strijd is met een hogere wettelijke regeling, leidt tot een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de wetgever bij het toekennen van deze bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad, dan wel in strijd is met enig rechtsbeginsel. [6] Het ligt op de weg van eiseres om feiten te stellen en aannemelijk te maken op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat van een dergelijke schending sprake is. Gesteld noch gebleken is dat verweerder met het vaststellen van de bij de Verordening behorende Tarieventabel de hem toekomende bevoegdheid heeft overschreden. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding de Legesverordening wegens de tariefstelling geheel of gedeeltelijk onverbindend te verklaren.
(…)
Opbrengstlimiet
10. Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet moeten legestarieven in verordeningen zodanig worden vastgesteld dat het totaal van de geraamde baten het totaal van de geraamde kosten niet te boven gaat. De rechtbank stelt voorop dat het bij toetsing aan de opbrengstlimiet (waarbij de geraamde opbrengsten niet mogen uitgaan boven de geraamde kosten) niet gaat om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de legesverordening opgenomen diensten. [7]
11. De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Voorts kan, indien de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van hem worden verlangd voor zover de belastingplichtige voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor bedoelde stelling(en) van de belastingplichtige betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belastingplichtige opgeworpen twijfel ongegrond is. De heffingsambtenaar hoeft niet te bewijzen dat die twijfel ongegrond is. De bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding rust op de belastingplichtige. [8]
12. Eiseres stelt dat de (daadwerkelijke) legesopbrengsten de kosten in 2019 met meer dan 10% hebben overschreden. De heffingsambtenaar heeft hier tegenover informatie over de begroting voor het belastingjaar 2019 overgelegd, waarin de verwachte legesopbrengsten en de begrote lasten zijn opgenomen. De legestarieven voor 2019 zijn op basis van deze begroting vastgesteld. De heffingsambtenaar voert voorts aan dat bij het opstellen van de begroting is uitgegaan van aanvragen en ontvangen leges in voorgaande jaren. Daarnaast heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat bij het opstellen van de begroting de (beoogde) kostendekkendheid is verhoogd van 50% (2018) naar 85% (2019). Uit de (toelichting op de) begroting voor het jaar 2019 blijkt dat de geraamde baten de geraamde lasten niet overschrijden. De heffingsambtenaar heeft hiermee voldoende inzicht verschaft in de gehanteerde ramingen. Eiseres heeft overigens niet gesteld waarom naar haar mening ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’, zodat de heffingsambtenaar niet gehouden is daarover nadere inlichtingen te geven. Dat de daadwerkelijke opbrengsten van de leges in 2019 de kosten hebben overschreden, doet aan het voorgaande niet af. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet.
13. Gelet op wat hiervoor is overwogen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.”
Beoordeling van het hoger beroep
Met betrekking tot het eerste geschilpunt
5.1.
Bij de vraag of de tarieven van de leges in de Tarieventabel zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten van de leges uitgaan boven de geraamde lasten ter zake dient voorop te worden gesteld dat niet belanghebbende, maar de Heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die voor de beantwoording van deze vraag noodzakelijk zijn. Dit leidt tot (verzwaarde) eisen aan de motivering die de Heffingsambtenaar geeft voor zijn ontkennende beantwoording van deze vraag [9] .
5.2.
De eerste (verzwaarde) eis is dat, als de belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet genoemde “geraamde baten van de rechten” (
de opbrengst(en)) en de eveneens in dat artikel genoemde “geraamde lasten ter zake" (
de kosten) hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht dient te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
de opbrengst(en)) en de eveneens in dat artikel genoemde “geraamde lasten ter zake" (
de kosten) hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht dient te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
5.3.
De eerste (verzwaarde) eis houdt niet in dat de Heffingsambtenaar moet bewijzen dat de opbrengsten en de kosten op de juiste bedragen zijn geraamd. De eis gaat niet verder dan dat de Heffingsambtenaar inzichtelijk maakt op welke wijze de opbrengsten en de kosten zijn geraamd. Het Hof sluit zich op dit punt aan bij wat de Rechtbank daarover in r.o. 11 van haar uitspraak heeft overwogen en voegt daaraan nog het volgende toe.
5.4.
De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet voor een bepaald jaar (in dit geval 2019) moet berusten op een raming van de opbrengsten en de kosten in de gemeentebegroting voor dat jaar dan wel op gegevens die op de geraamde opbrengsten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren [10] . De geraamde opbrengsten voor het begrotingsjaar 2019 betreffen de leges die in de loop van 2019 verschuldigd worden voor het in dat jaar in behandeling nemen van aanvragen van omgevingsvergunningen. Voor de toetsing aan artikel 229b van de Gemeentewet is dus niet van belang of een in 2019 aangevraagde omgevingsvergunning pas na afloop van 2019 is verleend (of geweigerd) en evenmin of de ter zake van het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag in 2019 verschuldigde leges in 2019 zijn betaald.
5.5.
De kosten, opbrengsten en kostendekking in de onder 2.4 opgenomen “uitwerking van de mate van kostendekkendheid van leges met betrekking tot omgevingsvergunningen voor 2019” stemmen overeen met kosten, opbrengsten en kostendekking in de onder 2.5 opgenomen Tabel 36 in de Programmabegroting 2019-2022.
5.6.
Op grond van het voorgaande komt het Hof tot de conclusie dat de onder 2.4 opgenomen “uitwerking van de mate van kostendekkendheid van leges met betrekking tot omgevingsvergunningen voor 2019” is terug te voeren op de geraamde opbrengsten en kosten in de gemeentebegroting voor 2019.
5.7.
Gelet op wat onder 5.3. tot en met 5.6. is overwogen, is het Hof van oordeel dat de Heffingsambtenaar inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze opbrengsten en kosten zijn geraamd. Hij heeft dus aan de eerste (verzwaarde) eis voldaan.
5.8.
De tweede (verzwaarde) eis is dat, indien de belanghebbende ten aanzien van een of meer posten in de raming van de kosten in twijfel trekt dat de post(en) kan (kunnen) worden aangemerkt als (een) “last(en) terzake” en/of in twijfel trekt dat bij de raming van de opbrengsten alle opbrengsten volledig in aanmerking zijn genomen, de heffingsambtenaar daarover nadere inlichtingen moet verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen.
5.9.
Wat betreft de raming van de kosten trekt belanghebbende in twijfel of de gemeente Voorschoten de indirecte overheadkosten tot de kosten mag rekenen. Dit klemt volgens belanghebbende temeer omdat de indirecte overheadkosten alleen worden doorberekend aan de met leges belaste diensten terwijl de kosten ook voor andere diensten worden gemaakt. Belanghebbende verwijst in dit verband naar § 2.2.1. van de het Rapport onderzoek leges omgevingsvergunning Voorschoten, opgenomen onder 2.6.
5.10.
De Heffingsambtenaar moet nadere inlichtingen verstrekken, teneinde –naar vermogen – de onder 5.9 beschreven bij belanghebbende levende twijfels weg te nemen. Hij heeft daartoe in het verweerschrift–samengevat– het volgende aangevoerd.
De leges zijn een vergoeding voor het in behandeling nemen van de aanvraag. Bij de heffing is geen rechtstreeks verband tussen het bedrag van de verschuldigde leges en de omvang van de verleende dienst of de kosten die met de dienstverlening zijn gemoeid. De indirecte overheadkosten worden, zoals ook in de door belanghebbende aangehaalde passage staat, in totaliteit verantwoord. Ze worden niet afzonderlijk toegerekend aan taakvelden maar wel doorberekend. Dat gebeurt niet (meer) binnen de begroting maar voor de heffingen extracomptabel.
De Heffingsambtenaar verwijst voor de manier waarop deze toerekening plaatsvindt naar de paragraaf lokale heffingen die onderdeel uitmaakt van het in beroep overlegde Jaarverslag 2019, blz. 115 tot en met blz. 118.
5.11.
Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met de onder 5.10 samengevatte nadere inlichtingen – indien de daarin begrepen feitelijke gegevens juist zijn –voldaan aan zijn verplichting om – naar vermogen – de onder 5.9 beschreven bij belanghebbende levende twijfel weg te nemen. Belanghebbende heeft niet gesteld dat de in de nadere inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn [11] . Dan heeft het Hof slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een “last ter zake” in de zin van artikel 229b Gemeentewet. Het Hof beantwoordt die vraag bevestigend. Naar zijn oordeel volgt uit (onder meer) de onder 2.7 opgenomen “Uitwerking van de mate van kostendekkendheid van leges met betrekking tot omgevingsvergunningen voor 2019” en de blz. 115 tot en met 118 van het jaarverslag 2019, waarnaar de Heffingsambtenaar verwijst, dat de indirecte overheadkosten meer dan zijdelings verband houden met diensten ter zake waarvan de leges worden geheven. [12]
Deze hogerberoepsgrond faalt derhalve.
5.12.
Wat betreft de raming van de opbrengsten trekt belanghebbende in twijfel dat de gemeente Voorschoten bij de raming voor het jaar 2019 alle opbrengsten volledig in aanmerking heeft genomen. Belanghebbende heeft daartoe gewezen op Tabel 40 in de jaarrekening van de gemeente Voorschoten voor het jaar 2019, hiervoor opgenomen onder 2.6. Daaruit blijkt volgens belanghebbende dat de in 2019 ontvangen leges voor het in behandeling nemen van aanvragen van een omgevingsvergunning (hierna: leges omgevingsvergunning) van € 1.591.000 maar liefst € 1.016.000 hoger zijn dan de geraamde opbrengsten van € 575.000. Op grond van de door haar in de loop van de procedure overgelegde stukken kan er volgens belanghebbende geen twijfel over bestaan dat binnen de gemeente ten tijde van de indiening van de voorstellen van de gemeentebegroting en de legestarieven van 2019 bekend was of behoorde te zijn dat in 2019 een meeropbrengst van deze omvang zou worden gerealiseerd. Daarmee had de gemeente bij de raming van de leges omgevingsvergunning voor 2019 rekening moeten houden. Dat heeft zij ten onrechte niet gedaan.
5.13.
De Heffingsambtenaar moet nadere inlichtingen verstrekken, teneinde - naar vermogen – de onder 5.12 beschreven bij belanghebbende levende twijfels weg te nemen. Hij heeft daartoe in het verweerschrift -samengevat- het volgende aangevoerd.
Er was, toen de voorstellen voor de gemeentebegroting en de legestarieven voor 2019 werden voorbereid en vervolgens aan de gemeenteraad werden voorgelegd, geen reden om te veronderstellen dat de opbrengsten van leges ter zake van het in behandeling nemen van in 2019 ingediende aanvragen van omgevingsvergunningen door de in de loop van 2019 ingediende aanvragen van omgevingsvergunningen voor grote projecten, de kosten die de gemeente in verband met de verlening van de met leges omgevingsvergunning belaste diensten zou maken, ver te boven zouden gaan. De in 2019 ontvangen leges omgevingsvergunningen zijn hoger dan de in de begroting geraamde legesopbrengst, omdat leges die in 2018 verschuldigd zijn geworden voor het in dat jaar in behandeling nemen van de aanvragen van omgevingsvergunningen voor twee grote bouwprojecten (Project [project 2] , verschuldigde leges € 423.764,10 en project [project 3] , verschuldigde leges € 492.838,70), in 2019 zijn ontvangen. Indien de in 2019 gerealiseerde totale legesopbrengst [13] van € 2.023.000 wordt verminderd met deze twee aan het jaar 2018 toe te rekenen posten, bedraagt de totale legesopbrengst in 2019 € 1.106.397. Deze opbrengst, afgezet tegen de totale kosten [14] in 2019 van € 1.354.000, leidt tot een kostendekkendheid van 81,7%. Indien enkel de in 2019 ontvangen leges omgevingsvergunning, verminderd met het hiervoor vermelde, aan 2018 toe te rekenen bedrag, worden vergeleken met de kosten die de gemeente in 2019 in verband met de verlening van met leges omgevingsrecht belaste diensten heeft gemaakt, leidt dit tot een kostendekkendheid van 104,5%. De vorming van de onder 2.12 genoemde voorziening is voor de toetsing van de geraamde baten van de leges aan de lasten ter zake niet relevant omdat deze dotatie geheel bestaat uit in het jaar 2018 verschuldigd geworden leges.
5.14.
Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met deze nadere inlichtingen indien de daarin begrepen feitelijke gegevens juist zijn, voldaan aan zijn verplichting om – naar vermogen – de onder 5.12 beschreven bij belanghebbende levende twijfel weg te nemen. Belanghebbende heeft echter gesteld dat de door de Heffingsambtenaar verstrekte feitelijke gegevens onjuist zijn. De Heffingsambtenaar heeft deze stelling van belanghebbende betwist. Dit brengt mee dat belanghebbende de bewijslast van haar stelling heeft [15] .
5.15.
Belanghebbende heeft geen feiten gesteld die – indien aannemelijk bevonden – haar stelling kunnen dragen dat de door de Heffingsambtenaar verstrekte feitelijke gegevens onjuist zijn. Dat uit het Rapport onderzoek leges omgevingsvergunningen Voorschoten en de jaarrekening van de gemeente Voorschoten voor het jaar 2019 het onderscheid tussen de in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b Gemeentewet aan het jaar 2019 toe te rekenen leges en de in dat jaar ontvangen leges niet helder naar voren komt, heeft belanghebbende mogelijk op het verkeerde been gezet, maar dat neemt niet weg dat – naar niet in geschil is – de aanvragen van een omgevingsvergunning voor het Project [project 2] en het project [project 3] in 2018 in behandeling zijn genomen. De ter zake verschuldigd geworden leges van € 423.764,10 (Project [project 2] ) en € 492.838,70 (Project [project 3] ) behoren voor de toepassing van de opbrengstlimiet van artikel 229b Gemeentewet, ook al zijn ze in 2019 betaald, dus niet dus tot de legesopbrengsten van dat jaar.
5.16.
Vervolgens dient het Hof de vraag te beantwoorden of, uitgaande van de feiten die het Hof bewezen acht, de opbrengstlimiet is overschreden [16] . Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.
Vaststaat dat de geraamde kosten van de diensten waarvoor op basis van de Legesverordening gemeente Voorschoten 2019 leges worden geheven, € 1.397.000 bedragen (Titel 1 Algemene dienstverlening: € 692.000, Titel 2: Dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning: € 679.000 en Titel 3: Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn en niet vallend onder titel 2: € 26:000). Naar volgt uit hetgeen onder 5.9 tot en met 5.11 is overwogen, is de omstandigheid dat tot de geraamde kosten indirecte overheadkosten behoren, geen reden om het bedrag van de geraamde kosten te corrigeren.
Eveneens staat vast dat de geraamde opbrengsten van de op grond van de Legesverordening gemeente Voorschoten 2019 verschuldigde leges € 1.019.000 bedragen (Titel 1: € 439.000; Titel 2: € 575.000; Titel 3: 5.000). Naar volgt uit hetgeen onder 5,12 tot en met 5.15 is overwogen, is er geen reden om deze raming te corrigeren in verband met de in 2019 betaalde leges ter zake van het in 2018 in behandeling nemen van de vergunningaanvragen voor de Projecten [project 2] en [project 3] .
Voor een aanpassing van de raming van de legesopbrengsten voor 2019 op grond van de onder 2.11 en 2.14 genoemde, ter zake van het in behandeling nemen van in 2019 ingediende aanvragen van een omgevingsvergunning verschuldigde leges van respectievelijk € 205.471,74 en € 111.922, ziet het Hof evenmin aanleiding. Omstandigheden die deze aanpassing zouden kunnen rechtvaardigen, zijn niet gesteld en evenmin anderszins gebleken. Daarbij komt nog dat, ook al zou de geraamde legesopbrengst met € 205.471,74 en € 111.922 worden verhoogd, deze nog steeds lager zou zijn dan de geraamde kosten van de diensten waarvoor op basis van de Legesverordening gemeente Voorschoten 2019 leges worden geheven.
Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
Met betrekking tot het tweede geschilpunt
6.1.
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de van haar gevorderde leges onevenredig hoog zijn. Zij staan, aldus belanghebbende, op geen enkele wijze in verhouding tot de werkzaamheden. Belanghebbende wijst erop dat in de informatiebrief behorende bij het rapport ‘Onderzoek leges omgevingsvergunningen Voorschoten’ van de Werkorganisatie Duivenvoorde specifiek wordt vermeld dat de legestarieven voor kleine projecten met ingang van 2018 onevenredig hoog zijn geworden. Het was aan de gemeente bekend dat zij na de verhoging met ingang van 2018 de hoogste leges van Nederland zou krijgen.
6.2.
Belanghebbende heeft dit standpunt ook bij de Rechtbank ingenomen. De Rechtbank is belanghebbende daarin niet gevolgd. Naar het oordeel van het Hof is deze beslissing van de Rechtbank juist. Zij berust ook op goede gronden (zie overwegingen 6, 7 en 8 van de uitspraak van de Rechtbank).
Deze hogerberoepsgrond slaagt evenmin.
Met betrekking tot het derde geschilpunt
7.1.
Belanghebbende betwist in haar op 2 maart 2020 langs elektronische weg bij de Rechtbank ingediende nadere stuk (
het nadere stuk) de oplegging van het tweede gevorderde bedrag. Naar het oordeel van het Hof is het nadere stuk in zoverre (mede) een bezwaarschrift tegen het tweede gevorderde bedrag. De Rechtbank heeft het nadere stuk echter niet (mede) opgevat als een bezwaarschrift; zij heeft het dan ook niet op de voet van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan de Heffingsambtenaar. Er is als gevolg hiervan nog geen uitspraak op bezwaar gedaan.
het nadere stuk) de oplegging van het tweede gevorderde bedrag. Naar het oordeel van het Hof is het nadere stuk in zoverre (mede) een bezwaarschrift tegen het tweede gevorderde bedrag. De Rechtbank heeft het nadere stuk echter niet (mede) opgevat als een bezwaarschrift; zij heeft het dan ook niet op de voet van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan de Heffingsambtenaar. Er is als gevolg hiervan nog geen uitspraak op bezwaar gedaan.
7.2.
Tijdens de eerste zitting heeft het Hof aan partijen het volgende voorgehouden. De formeel juiste manier om het een en ander te herstellen is dat het Hof de Heffingsambtenaar opdraagt om alsnog uitspraak te doen op het bezwaar tegen het tweede gevorderde bedrag. Nadat de Heffingsambtenaar die uitspraak zal hebben gedaan, kan belanghebbende daartegen bezwaar maken en vervolgens beroep en hoger beroep instellen. Dat betekent een volledig nieuwe rechtsgang. Die tweede rechtsgang zou uitsluitend gaan om de vraag of de Heffingsambtenaar na het opleggen van het eerste gevorderde bedrag voor hetzelfde feit nog een tweede gevorderd bedrag kan opleggen. Een andere manier om daarover duidelijkheid te verkrijgen, is dat partijen zich ter beëindiging van het tussen hen bestaande geschil omtrent hetgeen tussen hen rechtens geldt met betrekking tot het tweede gevorderde bedrag, jegens elkaar te verbinden aan een vaststelling daarvan, bestemd om ook te gelden voor zover zij van de tevoren bestaande rechtstoestand mocht afwijken (
vaststellingsovereenkomst [17] ). Verder kunnen partijen met elkaar afspreken dat zij de beslissing over de vaststelling opdragen aan het Hof [18] . Het Hof zal, als partijen voor deze oplossing kiezen, die beslissing gelijktijdig met de beslissing over het eerste gevorderde bedrag nemen. Partijen moeten zich er wel van bewust zijn dat het om een definitieve beslissing van het Hof gaat; partijen kunnen daartegen geen bezwaar of beroep instellen.
vaststellingsovereenkomst [17] ). Verder kunnen partijen met elkaar afspreken dat zij de beslissing over de vaststelling opdragen aan het Hof [18] . Het Hof zal, als partijen voor deze oplossing kiezen, die beslissing gelijktijdig met de beslissing over het eerste gevorderde bedrag nemen. Partijen moeten zich er wel van bewust zijn dat het om een definitieve beslissing van het Hof gaat; partijen kunnen daartegen geen bezwaar of beroep instellen.
7.3.
Belanghebbende en de Heffingsambtenaar hebben hierop beiden verklaard te kiezen voor de door het Hof geschetste oplossing.
7.4.
Het Hof is op de hierna ververmelde gronden tot de volgende beslissing gekomen:
Beslissing
De Heffingsambtenaar dient het tweede gevorderde bedrag te vernietigen. Voor zover belanghebbende het tweede gevorderde bedrag al heeft betaald, dient het aan belanghebbende te worden gerestitueerd.
Gronden van de beslissing
De Heffingsambtenaar heeft met het eerste gevorderde bedrag zijn bevoegdheid tot het heffen van leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakopbouw en een dakkapel op de woning [adres] te [woonplaats] uitgeput. Derhalve dient het tweede gevorderde bedrag te worden vernietigd. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het tweede gevorderde bedrag niet kan worden geconverteerd in een nagevorderd bedrag omdat niet aan de wettelijke voorwaarden voor navordering is voldaan. Een feit dat navordering rechtvaardigt (‘nieuw feit’) [19] , ontbreekt. Aan de voorwaarden voor navordering zonder dat er sprake is van een nieuw feit [20] , is niet voldaan.
7.5.
Gelet op wat onder 7.1 tot en met 7.4 is vermeld, behoeft de onder 3.1, ten 3e vermelde vraag geen behandeling meer.
Slotsom
8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het hoger beroep ongegrond.
Beslist moet worden zoals hierna is vermeld.
Proceskosten
9. Er is geen reden om de Heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten van belanghebbende omdat niet is gebleken dat belanghebbende kosten heeft gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
De uitspraak is vastgesteld door G.J. van Leijenhorst, P.J.J. Vonk en T.A. de Hek, in aanwezigheid van de griffier Y. Postema-van der Koogh. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2022. De uitspraak is bij verhindering van de voorzitter ondertekend door mr De Hek. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bijde Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aande Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
2 - (alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
a. - de naam en het adres van de indiener;
b. - de dagtekening;
c. - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. - de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.