Uitspraak
23/2665 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2023, 23/53 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 23 juni 2026
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om een terugvordering van bijstand in verband met het niet nakomen van een aan de bijstand verbonden verplichting. Appellante heeft bijstand gekregen in de vorm van een geldlening waaraan de verplichting was verbonden om mee te werken aan het vestigen van een krediethypotheek op haar woning. Het college heeft de bijstand van appellante teruggevorderd op de grond dat appellante die verplichting niet is nagekomen en er dus geen krediethypotheek is gevestigd. Volgens appellante is de terugvordering in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Appellante krijgt geen gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R. Moghni, advocaat, hoger beroep ingesteld. Mr. J.R.R. Oevering, advocaat, heeft zich als opvolgend gemachtigde gesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Appellante heeft nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 25 november 2025. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. J.P.A.M. van Gent, advocaat, die het woord voerde namens mr. Oevering. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.J.J. Straver. Ter zitting hebben partijen een voorwaardelijke schikking bereikt. In verband hiermee heeft de Raad het onderzoek ter zitting geschorst. Met een e-mailbericht van 3 december 2025 heeft appellante kenbaar gemaakt dat de schikking geen doorgang kan vinden.
Het onderzoek ter zitting is hervat op een nadere zitting van 14 april 2026. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. S. Thijssen, advocaat, die het woord voerde namens mr. Oevering. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Straver.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante woont in een eigen woning op een adres in [woonplaats] (woning). Zij en haar echtgenoot (X) hebben twee dochters. Op [datum] 2016 is X overleden. Appellante heeft zich op 4 november 2016 gemeld om bijstand aan te vragen.
1.2.
Het college heeft appellante met een besluit van 21 december 2016 met ingang van 4 november 2016 bijstand verleend op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. In dit besluit is het volgende vermeld. Appellante ontvangt de bijstand in de vorm van een geldlening. De reden hiervoor is dat er een onderzoek gedaan zal worden naar het vestigen van een krediethypotheek. Ook zal de afhandeling van de erfenis van X nader bekeken worden. Daarom wordt het vermogen van appellante voorlopig vastgesteld op € 4.176,89 negatief. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.3.
Met een brief van 7 februari 2017 heeft het college appellante verzocht om een aantal gegevens over te leggen, waaronder een ondertekend formulier ‘bereidverklaring verlenen recht van hypotheek’. Appellante heeft de gevraagde gegevens overgelegd.
1.4.
Met een besluit van 2 mei 2017 heeft het college het maximumbedrag van de geldlening vastgesteld op € 70.559,61. Dit is gebaseerd op de voor het belastingjaar 2016 geldende WOZ-waarde van de woning van € 180.000,-, de openstaande hypotheekschulden van appellante en de voor haar in 2016 geldende vermogensgrens. In dit besluit staat ook dat appellante moet meewerken aan het vestigen van een krediethypotheek en dat de geldlening ineens opeisbaar is op grond van artikel 58, tweede lid, van de PW als zij de verplichting tot het vestigen van een krediethypotheek niet nakomt. Verder zijn in het besluit onder meer bepalingen opgenomen over de aflossing en de opeisbaarheid van de lening. Appellante heeft ook tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
1.5.
Met een brief van 14 juni 2017 heeft het college appellante geïnformeerd dat de notaris na het verstrijken van de bezwaartermijn is verzocht om de voor het vestigen van een krediethypotheek benodigde akte op te maken. De notaris heeft echter te kennen gegeven nog geen hypotheekakte op te kunnen stellen, omdat X een testament heeft opgesteld en de dochters van appellante ook erfgenamen zijn. Naar aanleiding daarvan en op aanraden van een medewerker van het college hebben de dochters van appellante gezamenlijk een hypotheekrecht gevestigd op de woning van appellante om hun kindsdeel uit de nalatenschap van X zeker te stellen.
1.6.
Met een besluit van 1 augustus 2018 heeft het college het vermogen in de woning vervolgens op een lager bedrag vastgesteld in verband met het (gezamenlijke) hypotheekrecht van de dochters op de woning. Het maximumbedrag van de geldlening is, hiermee samenhangend, vastgesteld op € 30.991,41. Ook in dit besluit is appellante gewezen op de verplichting mee te werken aan het vestigen van een krediethypotheek en dat de geldlening ineens opeisbaar is als zij die verplichting niet nakomt. Daarbij zijn ook weer bepalingen opgenomen over de aflossing en de opeisbaarheid van de geldlening en is verwezen naar de in het besluit van 2 mei 2017 genoemde overige verplichtingen. Ook tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.7.
Met een brief van 13 september 2018 heeft het college appellante laten weten dat de notaris na het verstrijken van de bezwaartermijn is verzocht om de voor het vestigen van een krediethypotheek benodigde akte op te maken.
1.8.
Op 24 april 2019 heeft het college appellante bericht dat de over 2016 verleende bijstand als gift is verstrekt, dat de geldlening is ingegaan op 1 januari 2017 en dat de kredietruimte op 31 december 2018 nog € 7.797,21 is.
1.9.
Op 7 mei 2019 heeft appellante het college verzocht om herziening van het besluit van 1 augustus 2018 op basis van nieuwe gegevens over de waarde van haar woning. Appellante heeft erop gewezen dat de WOZ-waarde van haar woning voor het belastingjaar 2018 na bezwaar is bijgesteld van € 180.000,- naar € 160.000,-. Volgens appellante dient ook de maximale geldlening te worden bijgesteld naar aanleiding van die verlaagde WOZwaarde. Met een besluit van 29 mei 2019, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 17 oktober 2019, heeft het college het verzoek om herziening afgewezen. Daaraan ligt ten grondslag dat de correctie van de WOZ-waarde voor het belastingjaar 2018 geen nieuw feit is, omdat de WOZ-beschikking voor het belastingjaar 2016 bepalend is en die correctie daar geen invloed op heeft. Bij uitspraak van 31 juli 2020 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak heeft de Raad bij uitspraak van 30 augustus 2022 bevestigd. [1]
1.10.
Op 8 augustus 2019 heeft het college appellante bericht dat het maximumbedrag van de krediethypotheek op 10 augustus 2019 wordt bereikt en dat de bijstand met ingang van 11 augustus 2019 als gift verstrekt zal worden.
1.11.
Met een brief van 25 september 2020 heeft het college appellante herinnerd aan de verplichting om mee te werken aan de vestiging van een krediethypotheek en de gevolgen van het niet ondertekenen van de krediethypotheekakte.
1.12.
Het college heeft de bijstand van appellante met een besluit van 4 mei 2022 ingetrokken met ingang van 3 mei 2022 op de grond dat zij per die datum een ouderdomspensioen krijgt op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW-pensioen).
1.13.
Met een besluit van 11 mei 2022, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 23 november 2022 (bestreden besluit), heeft het college met toepassing van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW de over de periode van 1 januari 2017 tot en met 10 augustus 2019 in de vorm van een geldlening verleende bijstand teruggevorderd tot een bedrag van € 30.991,41. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat appellante de uit de geldlening voortvloeiende verplichting om mee te werken aan het vestigen van een krediethypotheek niet is nagekomen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over terugvordering van de als geldlening verleende bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Zoals ter zitting is besproken is tussen partijen niet (meer) in geschil dat het college bevoegd was om de bijstand terug te vorderen op grond van artikel 58, tweede lid, aanhef en onder b, van de PW en gaat het alleen om de wijze waarop het college van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt.
4.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het college om de volgende redenen heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het kan appellante niet worden verweten dat de krediethypotheek niet op haar woning is gevestigd. Ook kan haar niet worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het toekenningsbesluit van 21 december 2016, gelet op het overlijden van haar man en de rouwperiode waar zij destijds in zat. Verder kan appellante de financiële gevolgen van de terugvordering niet dragen. Zij kan het teruggevorderde bedrag namelijk nooit afbetalen met haar bescheiden pensioeninkomen en heeft geen zicht op het verbeteren van haar inkomenssituatie, gelet op het overlijden van haar man en haar pensionering. Zij zal door de terugvordering en de aflossing daarop ook het ernstig achterstallige onderhoud aan haar woning niet kunnen verhelpen. Weliswaar geldt de beslagvrije voet, maar die biedt onvoldoende bescherming voor haar precaire financiële situatie. De terugvordering zorgt verder voor psychische en emotionele klachten, omdat zij door deze situatie al jaren ruzie heeft met haar dochter(s). Daarnaast moet worden meegewogen dat zij in het verleden door toedoen van het college werkloos is geworden en geen ander werk heeft gevonden, waardoor zij bijstand heeft moeten aanvragen. Het is daarom niet redelijk om de verleende bijstand van haar terug te vorderen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarvoor is het volgende van betekenis.
4.2.1.
Op grond van het evenredigheidsbeginsel mogen de voor de betrokkene nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Dat volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. De Raad heeft dit eerder in andere uitspraken tot uitdrukking gebracht. [2]
4.2.2.
Bij de beoordeling van het evenredigheidsbeginsel in deze zaak gaat het om de vraag of sprake is van een evenwichtige belangenafweging. Volgens het college is dat om de volgende redenen het geval. Appellante heeft zelf een aanvraag om bijstand ingediend. Naar aanleiding van die aanvraag is aan haar met het besluit van 21 december 2016 bijstand in de vorm van een geldlening toegekend. Hiertegen heeft appellante geen bezwaar gemaakt. Tegen de besluiten van 2 mei 2017 en 1 augustus 2018 heeft appellante ook geen bezwaar gemaakt. Als appellante geen bijstand in de vorm van een geldlening had gewild, had zij bezwaar moeten maken tegen de toekenning daarvan of tegen de latere besluiten van 2 mei 2017 en 1 augustus 2018. Dat heeft ze niet gedaan. In 2019 heeft appellante gevraagd om herziening van het besluit van 1 augustus 2018. Daarover heeft zij geprocedeerd, maar zij heeft geen gelijk gekregen van de Raad. Dit kan in deze procedure geen rol meer spelen. Appellante heeft niet met feitelijke gegevens onderbouwd dat zij als gevolg van de terugvordering in de problemen komt. Gelet op de waarde van de woning zou appellante in staat zijn om bij verkoop van de woning het volledige bedrag van de terugvordering direct af te lossen. Volgens de website van Huispedia wordt de huidige waarde van de woning namelijk geschat op een bedrag tussen de € 436.000,- en € 506.000,-. De gestelde psychische impact heeft zij ook niet aannemelijk gemaakt. Appellante heeft de bijstand als geldlening ontvangen en gebruikt voor haar levensonderhoud en die geldlening moet zij terugbetalen. Dat is vervelend, maar het belang van het college om het gemeenschapsgeld goed te besteden en in dit geval dus terug te vorderen weegt in dit geval zwaarder.
4.2.3.
De Raad is van oordeel dat het college hiermee geen blijk heeft gegeven van een onevenwichtige belangenafweging. De Raad heeft in eerdere uitspraken tot uitdrukking gebracht dat gewicht toekomt aan het belang van een goede besteding van gemeenschapsgeld. [3] Appellante heeft haar stelling over de financiële gevolgen van de terugvordering niet onderbouwd. Daardoor kan niet worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre en op welke wijze haar financiële situatie in de belangenafweging moet worden meegewogen. De verwijzing naar haar precaire financiële situatie en haar AOW-pensioen is daarvoor niet voldoende. Bovendien doen de gevolgen van de terugvordering zich pas voor bij de invordering en dan geniet appellante de bescherming van de regels over de beslagvrije voet.
4.2.4.
De stelling van appellante dat zij door de terugvordering het achterstallige onderhoud van haar woning niet kan verhelpen heeft zij niet onderbouwd, zodat deze stelling al om die reden niet kan slagen. Hetzelfde geldt voor haar stelling over de psychische en emotionele gevolgen van de terugvordering. Ook die stelling is namelijk niet onderbouwd met enig concreet en verifieerbaar gegeven. Appellante heeft wel een groot aantal stukken ingezonden om te onderbouwen dat zij door toedoen van het college genoodzaakt was een beroep te doen op de bijstand. Maar wat daar ook van zij, en daargelaten of en, zo ja, in hoeverre dat in het kader van de belangenafweging een rol kan spelen, appellante heeft zelf bijstand aangevraagd en heeft deze toegekend gekregen omdat zij in bijstandsbehoevende omstandigheden verkeerde. Tegen het toekenningsbesluit van 21 december 2016 heeft zij geen bezwaar gemaakt en ook niet tegen de daarop volgende besluiten van 2 mei 2017 en 1 augustus 2018. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat de door haar aangevoerde redenen voor het niet (kunnen) meewerken aan het vestigen van de krediethypotheek doorslaggevend moeten zijn in het kader van de hier aan de orde zijnde belangenafweging.
Conclusie en gevolgen
4.3.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de terugvordering in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en C.F.E. van Olden-Smit en D.H. Harbers als leden, in tegenwoordigheid van J. Bonnema als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2026.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) J. Bonnema
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 58, tweede lid, aanhef en onder b.
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kan kosten van bijstand terugvorderen, voorzover de bijstand in de vorm van geldlening is verleend en de uit de geldlening voortvloeiende verplichtingen niet of niet behoorlijk worden nagekomen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid.
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.