ECLI:NL:CRVB:2026:610

Uitspraak

23/163 TOZO

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
28 november 2022, 21/3275 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)

Datum uitspraak: 12 mei 2026

SAMENVATTING

Deze zaak gaat over een intrekking en terugvordering van bijstand en een afgewezen aanvraag om bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Het college is van opvatting dat appellant als gevolg van zijn verblijf in Indonesië geen recht heeft op bijstand. In het bestreden besluit heeft het college daarbij gewezen op zowel artikel 11, eerste lid, van de Participatiewet (PW) als artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW. De Raad komt tot het oordeel dat het bestreden besluit met betrekking tot de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de PW in strijd is met het motiveringsbeginsel en draagt het college op opnieuw op de bezwaren te beslissen. Ook wordt de Staat veroordeeld tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

PROCESVERLOOP

Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft de gronden van het hoger beroep aangevuld. Hij heeft ook verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in verband waarmee de Staat als partij is aangemerkt.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 31 maart 2026. Appellant heeft via videobellen aan de zitting deelgenomen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Ameziane.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant staat sinds 20 mei 2005 met zijn eenmanszaak [naam bedrijf] (bedrijf) ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Daarin is als bedrijfsactiviteit vermeld: bemiddeling bij het maken van internetsites door middel van outsourcing met programmeurs uit Aziatische landen.

1.2.

Appellant ontving tot 1 maart 2020 een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten en een toeslag op grond van de Toeslagenwet.

1.3.

Appellant heeft op 25 maart 2020 een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Tozo voor de maanden maart tot en met mei 2020. In een bij de aanvraag horend e-mailbericht van 25 maart 2020 heeft hij meegedeeld dat hij in Nederland woont, maar regelmatig in Indonesië is voor bezoek aan zijn in Indonesië wonende kinderen en vrouw en dat hij al sinds begin maart in Indonesië is.

1.4.

Met een e-mailbericht van 24 juni 2020 heeft appellant in reactie op vragen van het college meegedeeld dat hij vanaf 22 mei terug is in Nederland en dat hij als gevolg van Covid-19 te weinig opdrachten heeft.

1.5.

Met een besluit van 26 juni 2020 heeft het college aan appellant bijstand op grond van de Tozo toegekend voor de maanden maart tot en met mei 2020.

1.6.

Appellant heeft op 27 augustus 2020 een aanvraag ingediend om algemene bijstand op grond van de Tozo voor de maanden juni tot en met september 2020.

1.7.

Appellant heeft in een e-mailbericht van 12 oktober 2020, naar aanleiding van een verzoek om gegevens van het college, onder meer meegedeeld dat hij nergens heeft gemeld dat hij 22 mei terug zal zijn in Nederland, dat hij het geld niet heeft om een vliegticket te betalen naar Nederland, dat hij gewoon in Nederland staat ingeschreven en volgens de wet acht maanden in het buitenland mag zitten.

1.8.

Met twee besluiten van 13 oktober 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 22 maart 2021 (bestreden besluit) heeft het college de aanvraag om bijstand voor de maanden juni tot en met september 2020 afgewezen en de bijstand over de maanden maart tot en met mei 2020 ingetrokken en teruggevorderd tot een bedrag van € 3.156,96. Aan het bestreden besluit heeft het college, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. In artikel 11 van Pro de PW is het territorialiteitsbeginsel neergelegd. In artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW is bepaald dat geen recht op bijstand heeft degene die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland. Vaststaat dat appellant (in ieder geval) sinds januari 2020 in Indonesië verblijft. Appellant heeft niet met concrete bewijsstukken onderbouwd dat het om een tijdelijk verblijf gaat. Omdat appellant in ieder geval sinds januari 2020 in Indonesië verblijft, verblijft hij langer dan vier weken buiten Nederland. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 juni 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK3316) is de reden van het (langduriger) verblijf buiten Nederland op zichzelf niet van belang. Gelet op artikel 13 van Pro de PW bestaat in dat geval geen recht op een uitkering. Voor bijstandsverlening op grond van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW is geen aanleiding. Het verblijf was niet corona-gerelateerd en appellant heeft niet met concrete stukken onderbouwd dat het om tijdelijk verblijf gaat.
Gelet op het voorgaande is de intrekking, terugvordering en afwijzing correct geweest.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de intrekking en terugvordering van de bijstand en de afwijzing van de aanvraag om bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.

De totale te beoordelen periode is in dit geval de periode van 1 maart 2020, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken en teruggevorderd, tot en met
30 september 2020, de laatste dag van de periode waarop de afwijzing van de aanvraag om bijstand ziet.
Artikel 11, eerste lid, van de PW en artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW

4.2.

Appellant heeft allereerst aangevoerd dat hij ondanks zijn tijdelijk verblijf in Indonesië zijn woonplaats in Nederland en zijn duurzame band met Nederland heeft behouden. In dit verband heeft hij erop gewezen dat hij steeds in Nederland ingeschreven heeft gestaan, zijn woonruimte in Nederland heeft behouden, zijn onderneming in Nederland is geregistreerd, hij uitsluitend Nederlandse afnemers heeft, het doel van zijn verblijf in Indonesië was om zijn kinderen naar Nederland te halen en hier te laten opgroeien, hij hiertoe in Indonesië juridische procedures moest voeren en hij ook vanwege de coronarestricties niet naar Nederland kon terugkeren.

4.3.

De Raad stelt vast dat het bestreden besluit zowel naar artikel 11 van Pro de PW verwijst als naar artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW, maar dat de motivering van het bestreden besluit alleen ziet op laatstgenoemde bepaling. Het college heeft ter zitting van de Raad erkend dat het bestreden besluit niet duidelijk is geformuleerd, maar dat het zo moet worden gelezen dat appellant geen recht op bijstand heeft, primair op grond van artikel 11, eerste lid, van de PW en subsidiair op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW.

4.4.

Uit artikel 11, eerste lid, van de PW volgt dat, indien een betrokkene niet in Nederland woonachtig is, er geen recht op bijstand is. Uit artikel 13, eerste lid, aanhef onder e, van de PW volgt dat een betrokkene, van wie is vastgesteld dat hij recht op bijstand heeft, na een verblijf van meer dan vier weken in het buitenland geen recht (meer) heeft op bijstand. Diegene heeft de eerste vier weken van zijn verblijf in het buitenland dus wel recht op bijstand. De twee bepalingen verschillen ook ten aanzien van het toetsingscriterium.
4.4.1. Uit artikel 11, eerste lid, van de PW volgt dat alleen iemand die in Nederland woont aanspraak kan maken op bijstand. Het begrip ‘woonachtig’ in die bepaling heeft in beginsel dezelfde strekking als het begrip ‘woonplaats’ in artikel 40 van Pro de PW. Waar iemand zijn woonplaats heeft is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is en dat wordt beoordeeld op basis van de concrete feiten en omstandigheden van het geval. Dit is vaste rechtspraak.^[1]Mogelijk is dat iemand niet in Nederland een woonplaats heeft, maar daar toch woonachtig is in de hier bedoelde zin. Daarbij is met name van betekenis of tussen de betrokkene en Nederland een persoonlijke band van duurzame aard bestaat.^[2]Ook dat wordt beoordeeld op basis van de concrete feiten en omstandigheden van het geval.
4.4.2. Bij toepassing van artikel 13, eerste lid, onder e, van de PW gaat het slechts om de vraag of iemand langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland. De reden van het (langduriger) verblijf is, zoals in het bestreden besluit terecht is gesteld, op zichzelf niet van belang. Zelfs indien het verblijf van langer dan vier weken in het buitenland is te wijten aan overmacht, vormt dat geen reden de bijstand voort te zetten.^[3]

4.5.

De Raad stelt vast dat in het bestreden besluit op geen enkele wijze aan het criterium van artikel 11, eerste lid, van de PW is getoetst. Het bestreden besluit berust in zoverre dan ook niet op een deugdelijke motivering.

4.6.

De Raad oordeelt vervolgens over het subsidiaire standpunt van het college dat appellant geen recht op bijstand heeft op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW.
4.6.1. Het college heeft terecht vastgesteld dat appellant in de gehele te beoordelen periode buiten Nederland heeft verbleven. Aan het e-mailbericht van 24 juni 2020, waarin hij stelt dat hij vanaf 22 mei terug is in Nederland, komt in dit verband alleen al geen betekenis toe, omdat uit zijn e-mailbericht van 12 oktober 2020 blijkt dat die stelling onjuist is. Ook anderszins heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij in de te beoordelen periode in Nederland heeft verbleven.
4.6.2. Dit betekent, gelet op wat in 4.4 en 4.4.2 is overwogen, dat appellant van 29 maart 2020 – de eerste dag na de periode van vier weken – tot en met 30 september 2020 op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW geen recht had op bijstand.
Artikel 16, eerste lid, van de PW

4.7.

Appellant heeft daarnaast aangevoerd dat hij ook op grond van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW recht op bijstand had. Daarbij heeft hij gewezen op zijn gedwongen verblijf in Indonesië wegens juridische procedures, de internationale reisbeperkingen door corona, het dreigend verlies van het gezinsleven met zijn kinderen, zijn medische beperkingen en de volledige terugval in inkomen als ondernemer door de coronamaatregelen. Deze grond slaagt niet.

4.8.

Het college kan aan een persoon die op grond van artikel 11, eerste lid, van de PW en/of artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de PW geen recht op bijstand heeft, toch bijstand verlenen als zeer dringende redenen dat noodzakelijk maken. Deze uitzonderingsmogelijkheid staat in artikel 16, eerste lid, van de PW. Zeer dringende redenen als bedoeld in deze bepaling doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak.^[4]Een acute noodsituatie kan zich voordoen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig geestelijk of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Een acute noodsituatie kan zich ook voordoen als het niet verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. De wetgever heeft bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ gedacht aan een extreme situatie en heeft nadrukkelijk niet beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden. Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Dit is in overeenstemming met eerdere rechtspraak.^[5]

4.9.

Het college heeft zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in 4.8. Appellant heeft met zijn stellingen niet aannemelijk gemaakt dat hij in een acute noodsituatie verkeerde en ook niet dat hij gedurende zijn verblijf buiten Nederland in een behoeftige omstandigheid verkeerde die enkel door bijstandverlening ongedaan kon worden gemaakt.
Het verzoek om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn

4.10.

De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is voor een procedure in drie instanties, in zaken zoals deze, in beginsel niet overschreden als de procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. In beginsel is een vergoeding gepast van
€ 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.^[6]

4.11.

In het geval van appellant geldt dat vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 24 november 2020 tot aan de datum van deze uitspraak vijf jaar en ruim vijf maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellant zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met een jaar en ruim vijf maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van € 1.500,- worden toegekend, te betalen door de Staat.

Conclusie en gevolgen

4.12.

Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Raad verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college wordt opgedragen een nieuwe beslissing op de bezwaren van appellant te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het college dient daarbij ook in te gaan op wat appellant verder nog heeft aangevoerd, waaronder zijn beroep op de Handreiking Tozo van 23 december 2021 en het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

4.13.

Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op de bezwaren alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten, bestaande uit de kosten van rechtsbijstand die appellant voor het indienen van zijn beroep bij de rechtbank heeft gemaakt, worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 934,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift; waarde per punt van
€ 934,-). Ook komt appellant in aanmerking voor vergoeding van het in beroep betaalde griffierecht van € 49,-. In hoger beroep is hij vrijgesteld van het betalen van griffierecht.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 22 maart 2021;
draagt het college op een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,-;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 934,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep betaalde griffierecht van € 49,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en C.F.E. van Olden-Smit en
D.H. Harbers als leden, in tegenwoordigheid van R.R. Olde Engberink als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2026.

(getekend) E.J.M. Heijs

(getekend) R.R. Olde Engberink

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Participatiewet

artikel 11, eerste lid
Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e
Geen recht op bijstand heeft degene die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland;

artikel 16, eerste lid
Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 6, eerste lid
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. (…)

Hoger beroep tegen intrekking en terugvordering bijstand wegens langdurig verblijf in buitenland