Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
23/3264 AW
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 oktober 2023, 20/888 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het dagelijks bestuur van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 19 maart 2026
SAMENVATTING
Appellante is per [datum] overgegaan van de gemeente Amsterdam naar de Omgevingsdienst. De inpassing van oude functie van appellante in de HR21 normfunctie Beleidsuitvoering II, met als bijbehorende salarisschaal 9, acht de Raad onhoudbaar. De Raad voorziet zelf in de zaak en bepaalt dat inpassing in de HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding III, met als bijbehorende salarisschaal 10, wel houdbaar is.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. K. de Bie, advocaat, hoger beroep ingesteld. Namens het dagelijks bestuur heeft mr. F.E. de Bruijn, advocaat, een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 5 februari 2026. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Bie. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Bruijn.
OVERWEGINGEN
Inleiding
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
Functies verricht bij de gemeente Amsterdam tot [datum]
2.1.
Appellante was werkzaam bij de afdeling [afdeling], Team [team] van het Stadsdeel [stadsdeel] in de functie [naam functie] ( [functie] ). In verband met een reorganisatie van deze afdeling is appellante met een besluit van 23 december 2009 met ingang van 1 september 2009 geplaatst in de generieke functie van Medewerker Vergunningen C , salarisschaal 10. Het bezwaar daartegen is ongegrond verklaard met een besluit van 13 juli 2010. Dit besluit heeft in beroep en in hoger beroep standgehouden. [1]
2.2.
Met een besluit van 30 augustus 2012 is appellante in het kader van een reorganisatie met behoud van rechtspositie en generieke en specifieke functie per 1 september 2012 geplaatst binnen de afdeling [naam afdeling] van de directie [naam directie].
2.3.
In verband met overdracht van taken van de afdeling [naam afdeling] aan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (Omgevingsdienst) is aan appellante met ingang van [datum] ontslag verleend en is zij per diezelfde datum in dienst getreden bij de Omgevingsdienst.
2.4.
Met een besluit van 23 juli 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (college) de functie van [functie] definitief gewaardeerd op salarisschaal 10. Naar aanleiding van dit besluit heeft appellante een bezwaar- en (hoger)beroepsprocedure gevoerd. De Raad heeft in zijn uitspraak van 12 oktober 2017 [2] onder meer het volgende overwogen. In de uitspraak van de Raad van 18 juli 2013 is de inpassing van appellante in 2009 in de generieke functie Medewerker Vergunningen C met daaraan verbonden salarisschaal 10 niet onhoudbaar geoordeeld. In die uitspraak is niet (impliciet) geoordeeld dat de naderhand bij besluit van 23 juli 2015 definitief vastgestelde waardering van de oude functie van appellante niet onhoudbaar was; het oordeel van de Raad betrof alleen de inpassing in de functie. Daarbij merkte de Raad op dat het beter was geweest als de inpassing op een eerdere functiebeschrijving en waardering gebaseerd was geweest, te meer waar appellante begin 2009 nog vergeefs om functieonderhoud had verzocht. Niet ondenkbaar is, aldus de Raad, dat een juiste waardering – met correcte toepassing van de handleiding en de waarderingsmethodiek – tot een voor appellante gunstiger resultaat zou hebben geleid. De Raad heeft het college dan ook opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
2.5.
Ter uitvoering van de uitspraak van 12 oktober 2017 heeft het college een externe deskundige (bureau Leeuwendaal) verzocht nader advies uit te brengen over de waardering van de functie van [functie] . Met een besluit van 21 maart 2018 heeft het college het besluit van 23 juli 2015 in stand gelaten. Bij uitspraak van 16 mei 2019 [3] heeft de Raad het beroep tegen het besluit van 21 maart 2018 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. De Raad heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de functie van [functie] per 31 augustus 2009 wordt gewaardeerd op salarisschaal 10A. Daarbij heeft de Raad vastgesteld dat het in die zaak ging om de waardering van de functie van [functie] die appellante tot 23 december 2009 heeft uitgeoefend.
Overgang naar de Omgevingsdienst per [datum]
2.6.
In verband met de overgang naar de Omgevingsdienst heeft het dagelijks bestuur appellante met een besluit van 10 december 2013 geplaatst in de functie van [functie] III. Daarbij is vermeld dat de werkzaamheden van appellante voorlopig zijn gekoppeld aan de HR21 functiebeschrijving van Medewerker Ontwerp & Voorbereiding III, met indicatieve functieschaal 10. Op grond van het Sociaal Plan Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied is aan appellante een garantietoelage toegekend, uitgaande van gemeentelijke schaal 10. In verband met de in 2.5 genoemde uitspraak van de Raad van 16 mei 2019 heeft het dagelijks bestuur deze garantietoelage met een besluit van 25 september 2019 vanaf [datum] verhoogd als ware appellante ingeschaald in gemeentelijke schaal 10A. [4]
2.7.
Met een besluit van 28 augustus 2015 heeft het dagelijks bestuur de functie en inschaling van appellante definitief vastgesteld zoals was beslist met het besluit van 10 december 2013. Het bezwaar daartegen is met een besluit van 11 mei 2016 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 21 december 2017 heeft de rechtbank Noord-Holland het beroep tegen het besluit van 11 mei 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Hierbij is het dagelijks bestuur opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft in dat verband overwogen, kort samengevat, dat het dagelijks bestuur had verzuimd het indelingsadvies van BuitenhekPlus van 4 juni 2013 ter toetsing voor te leggen aan de indelingscommissie en dat dit alsnog zal moeten plaatsvinden.
2.8.
Met een besluit van 12 september 2018 heeft het dagelijks bestuur appellante in verband met een wijziging van de organisatiestructuur met ingang van 1 oktober 2018 geplaatst in de functie van [functie] III met HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp en Voorbereiding III bij de directie Toezicht & Handhaving . Ook tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
2.9.
Op 28 november 2019 heeft de indelingscommissie een advies uitgebracht.
2.10.
Het dagelijks bestuur heeft met een besluit van 30 januari 2020 (bestreden besluit) het bezwaar tegen het besluit van 28 augustus 2015 gegrond verklaard wat betreft de functie-indeling en appellante geplaatst in de HR21 normfunctie Beleidsuitvoering II, met als bijbehorende salarisschaal 9. Het bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard wat betreft de door appellante gewenste hogere salarisschaal dan schaal 10. Daarbij is vermeld dat de aan appellante toegekende garantietoelage die bewerkstelligt dat appellante bezoldigd wordt naar gemeentelijke salarisschaal 10A, gehandhaafd blijft.
2.11.
Aan appellante is door het dagelijks bestuur per 1 december 2019 ontslag verleend op grond van ongeschiktheid wegens ziekte. Het desbetreffende ontslagbesluit heeft na bezwaar, beroep en hoger beroep standgehouden. [5]
Uitspraak van de rechtbank
3.1.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en heeft dat besluit vernietigd voor zover daarbij niet is beslist dat een dwangsom is verbeurd en voor zover daarbij de kosten in bezwaar niet zijn vergoed. Bij de aangevallen uitspraak is alsnog een dwangsom toegekend en zijn ook de kosten in bezwaar vergoed. Verder is het dagelijks bestuur opgedragen de proceskosten in beroep en het betaalde griffierecht te vergoeden. Het bestreden besluit is voor het overige in stand gelaten.
3.2.
De rechtbank heeft verder, voor zover nu nog van belang, het volgende overwogen. Volgens de rechtbank is het bestreden besluit zorgvuldig tot stand gekomen en heeft de indelingscommissie terecht de functie van Medewerker Vergunningen C als uitgangspunt genomen. De rechtbank heeft gewezen op vaste rechtspraak van de Raad die inhoudt dat de rechterlijke toetsing bij de inpassing in een generieke functie terughoudend is. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de inpassing op voldoende gronden berust. Dit betekent dat de bestreden inpassing niet in stand kan blijven als deze onhoudbaar is. Daarvoor is ontoereikend dat inpassing in een ander, hoger gewaardeerd functieprofiel op zichzelf verdedigbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank is de inpassing van appellante in de functiereeks Beleid, functiegroep Beleidsuitvoering en in de HR21 normfunctie Beleidsuitvoering II niet onhoudbaar. De rechtbank heeft verder geconstateerd dat de functie van Medewerker Beleidsuitvoering II is gewaardeerd met salarisschaal 9, wat een verlaging is ten opzichte van de eerder vastgestelde waardering, zijnde salarisschaal 10. Tot een financiële benadeling heeft dit echter niet geleid, omdat het dagelijks bestuur appellante over de periode van [datum] tot en met oktober 2019 financieel in de positie heeft gebracht alsof zij met salarisschaal 10A is overgekomen vanuit de gemeente Amsterdam. Tot slot heeft de rechtbank het door appellante gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel verworpen.
Het standpunt van appellante
4. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of het in 3.2 beschreven oordeel van de rechtbank juist is aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt en legt zijn oordeel hieronder uit.
5.1.
Volgens vaste rechtspraak [6] strekt een generieke functietypering naar haar aard tot een globale beschrijving van taken waaronder uiteenlopende individuele functies zijn te vatten en is het dus geen uitputtende beschrijving van de concrete, individuele werkzaamheden.
5.2.
Verder is volgens vaste rechtspraak [7] de rechterlijke toetsing bij de inpassing in een generieke functie terughoudend. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de inpassing op voldoende gronden berust. Dit betekent dat de bestreden inpassing niet in stand kan blijven als de inpassing onhoudbaar is. Daarvoor is ontoereikend dat inpassing in een ander, hoger gewaardeerd functieprofiel op zichzelf verdedigbaar is. Het bestuursorgaan moet de inpassing motiveren. Het moet concreet ingaan op argumenten waarmee de ambtenaar de inpassing bestrijdt en zo nodig de oorspronkelijke gegeven motivering aanvullen of wijzigen.
5.3.
Het uitgangspunt in dit geschil moet zijn dat appellante bij de gemeente Amsterdam was geplaatst in de generieke functie van Medewerker Vergunningen C , salarisschaal 10. Het inpassingsbesluit van 23 december 2009 was immers met de uitspraak van 18 juli 2013 al onherroepelijk geworden. De uitspraak van de Raad van 16 mei 2019 heeft dit niet ‘overschreven’ zoals appellante stelt, omdat het in dat geschil ging over de waardering van de functie die appellante tot 1 september 2009 heeft vervuld en niet over de inpassing in de betrokken functie met ingang van 1 september 2009. De omzetting van de functie van appellante als ‘Boventallig ZZZ’ in 2012 is een louter administratieve handeling geweest, te weten een toekenning aan de administratieve restcategorie ‘Boventallig ZZZ’, omdat de functies [functie] uiteindelijk niet waren meegenomen bij de invoering van het gemeentelijke generiek functiegebouw in 2012 vanwege de geplande overgang naar de Omgevingsdienst.
5.4.
De vraag waar de Raad voor staat is of de inpassing van appellante in de generieke HR21 normfunctie Medewerker Beleidsuitvoering II, salarisschaal 9, onhoudbaar is.
5.5.1.
Op 1 oktober 2018 is de organisatiestructuur van de Omgevingsdienst aangepast. Het aantal directies is verminderd tot drie en appellante werd geplaatst onder de directie Toezicht & Handhaving in de functie [functie] III, welke functie was ondergebracht in de HR21 generieke normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding III. Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 21 december 2017 is appellante met het bestreden besluit ingepast in de functiereeks Beleid, functiegroep Beleidsuitvoering en in de HR21 normfunctie Beleidsuitvoering II. Deze inpassing is in de aangevallen uitspraak van de rechtbank in stand gelaten.
5.5.2.
De Raad volgt de rechtbank niet omdat hij tot het oordeel komt dat deze inpassing onhoudbaar is.
5.5.3.
Bij de indeling in een HR21 normfunctie moet een functiereeks worden gekozen, die correspondeert met het toepasselijke organisatieproces, en de toepasselijke functiegroep, die betrekking heeft op de bijdrage van de functie binnen dat organisatieproces. Binnen die categorieën moet dan een functie worden geselecteerd.
5.5.4.
In het advies van BuitenhekPlus van 4 juni 2013 wordt een vergelijkbare manier van inpassen beschreven. BuitenhekPlus komt in zijn advies uit op de functiereeks Realisatie, functiegroep Ontwerp & Voorbereiding , functie Ontwerp & Voorbereiding III, salarisschaal 10. In het advies staat beschreven dat de functie Medewerker Vergunningen C zich kenmerkt door “intake en behandelen van aanvraag vergunning; stelt adviezen en beschikkingen op; betreft gemiddeld complexe producten en laag afbreukrisico; bijdrage aan beleidsontwikkeling; verbijzondering technische HBO; bouwkunde/weg- en waterbouw; constructeuropleiding, grondmechanica en funderingstechniek”. Het advies vermeldt verder dat beleidsvoorbereidende werkzaamheden weliswaar onderdeel maken van de werkzaamheden, maar dat dit geen hoofdtaak is en eerder een bijproduct bij de vaktechnische specialistische advisering. Indelen in HR21 in de functiereeks Beleid ligt daarmee, aldus BuitenhekPlus, niet voor de hand. Binnen de functiereeks Realisatie bevinden zich drie groepen functies waarvan de groep Ontwerp en Voorbereiding zich het meest verhoudt met de vaktechnische inhoudelijke advisering op één specifiek vakgebied op tactisch niveau. Het advies van BuitenhekPlus volgend ligt inpassing in de functie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding het meest voor de hand. Dat de Indelingscommissie in haar advies van 28 november 2019 toch concludeert dat de functie Medewerker vergunningen C ingedeeld moet worden in de Functiereeks Beleid, Functiegroep Beleidsuitvoering en de HR21 normfunctie Beleidsuitvoering staat hiermee op gespannen voet. De Indelingscommissie is uitgegaan van de door appellante zelf aangedragen indeling qua functiereeks en functiegroep. In haar zienswijze voor de Indelingscommissie was namens appellante namelijk het standpunt ingenomen dat zij ingepast moest worden binnen functiereeks Beleid, functiegroep Beleidsuitvoering, met als functie Medewerker Beleidsuitvoering 0 (salarisschaal 11). De inpassing van BuitenhekPlus vond appellante toen onjuist, óók qua functiereeks en functiegroep. Zonder nadere motivering stelt de Indelingscommissie dat zij de werkzaamheden van een [functie] terugziet in de HR21 normfunctie Beleidsuitvoering II; de commissie stelt enkel dat zij de visie van appellante deelt, dat geen van de bij de functiebeschrijving van de Medewerker Ontwerp & Voorbereiding III omschreven resultaatgebieden overeenkomen met de aan appellante opgedragen werkzaamheden. Deze motivering acht de Raad ontoereikend. Het advies van de Indelingscommissie doet dus onvoldoende af aan de voldoende inzichtelijke en zorgvuldig gemotiveerde advisering van BuitenhekPlus.
5.5.5.
Daar komt bij dat geen van de overige [functie] die zijn overgegaan naar de Omgevingsdienst zijn ingepast in de functiereeks Beleid en de HR21 normfunctie van appellante, maar in de functiereeks Realisatie en HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding I, II of III. Dat het hier zou gaan om een fout, die in geval van een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel niet hoeft te worden herhaald, zoals het dagelijks bestuur stelt, is niet onderbouwd en dat is de Raad ook niet gebleken.
5.5.6.
De Raad komt op grond van het voorgaande tot de conclusie dat de inpassing in de HR21 normfunctie Medewerker Beleidsuitvoering II (salarisschaal 9) niet houdbaar is. Tot dit oordeel komt de Raad mede omdat de functieschaal een salarisschaal lager is dan die van de [functie] . Vanwege de garantietoelage wordt appellante financieel inderdaad niet benadeeld, maar het niveau van de opgedragen werkzaamheden is wel lager geworden. Weliswaar is een horizontale inpassing geen vereiste, maar zal een lagere inpassing voldoende gemotiveerd moeten worden. Ook hier kent de Raad doorslaggevend gewicht toe aan de advisering van BuitenhekPlus die uitkomt op de HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding III (salarisschaal 10). Inpassing in de HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding II (salarisschaal 11) is niet houdbaar alleen al omdat vaststaat dat appellante niet de rol van teamleider heeft vervuld. Evenmin heeft appellante studies geïnitieerd, een inbreng op strategisch niveau gehad of een coachende rol bekleed, zodat inpassing in de HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding I (salarisschaal 12) ook niet houdbaar is. De Raad kent aan het advies van de door appellante ingeschakelde senior-adviseur van BANPersoneelsDiensten minder gewicht toe dan appellante. Niet waar het gaat om de geadviseerde inpassing in de functiereeks Realisatie, maar waar het gaat om het functieniveau, omdat het door hem gehanteerde criterium (“legitiem” in plaats van onhoudbaar) onjuist is en de adviseur zijn conclusie voor inpassing in de HR21 normfunctie Medewerker Ontwerp & Voorbereiding I hierop heeft doen steunen. Bovendien vermeldt deze adviseur ter onderbouwing van zijn standpunt enkel dat appellante in de functie van [naam functie] werkzaam was op een “breed en complex terrein”. Dat is onvoldoende specifiek voor inpassing in de schaal 12 functie.
5.5.7.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel tot slot slaagt niet. De uitspraak van de Raad van 16 mei 2019 heeft geen betrekking op de inpassing maar op de waardering van de functie die appellante tot 1 september 2009 bij de gemeente Amsterdam vervulde (zie hierboven onder 5.3). Appellante heeft aangevoerd dat de bewuste toezegging (garantie) zowel betrekking had op de uitbetaling als de plaatsing als zodanig en dat de gekozen inpassing daarmee in strijd is. Het dagelijks bestuur heeft dit betwist en gesteld dat bij de Omgevingsdienst schaal 10A niet bestaat en dat de garantietoelage is verhoogd met ingang van [datum] tot datum uitdiensttreding bij de Omgevingsdienst als ware appellante ingeschaald in 10A bij de gemeente Amsterdam. Het dagelijks bestuur stelt niet ten onrechte dat het te ver zou gaan om speciaal voor appellante een nieuwe schaal te creëren zodat gekozen is voor het middel van verhoging van de garantietoelage. Een en ander brengt mee dat bij appellante niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan zijn ontstaan dat er naast deze garantie die evident betrekking heeft op de uitbetaling ook een inpassing op een naast hogere functie zou volgen.
Conclusie en gevolgen
5.5.8. Het hoger beroep van appellante slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, behalve voor zover het de dwangsommen en proceskosten van bezwaar en beroep betreft. De Raad zal het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het bezwaar ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit van 28 augustus 2015, waarbij de functie van appellante is ingepast in de HR21 normfunctie van Medewerker Ontwerp & Voorbereiding III (salarisschaal 10) in stand blijft. Voor zover een nabetaling van bezoldiging moet plaatsvinden is het dagelijks bestuur de wettelijke rente daarover verschuldigd. [8] Ook zal het dagelijks bestuur daarbij de eventuele gevolgschade, zoals belasting- en pensioenschade, moeten beoordelen.
6. Aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten aan de kant van appellante in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand (2 punten à € 934,-), de kosten van BANPersoneelsDiensten van € 1.452,- inclusief btw en het door appellante betaalde griffierecht. Geen aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de vergoeding van de lidmaatschapskosten van de FNV, zoals namens appellante is verzocht, omdat dat geen kosten zijn die vallen onder het Besluit proceskosten bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 30 januari 2020;
- verklaart het bezwaar ongegrond;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante begroot op € 1.868,- wegens verleende rechtsbijstand en € 1.452,- wegens gemaakte deskundigenkosten;
- draagt het dagelijks bestuur op het door appellante betaalde griffierecht in hoger beroep van € 274,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en G.C. Boot en B. Serno als leden, in tegenwoordigheid van C.E.A. Tessemaker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2026.
(getekend) H. Lagas
(getekend) C.E.A. Tessemaker