ECLI:NL:CRVB:2025:46

Uitspraak

23/124 WMO15

Datum uitspraak: 9 januari 2025

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 december 2022, 22/1174 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (college)

SAMENVATTING

Deze zaak gaat over de omvang van een aan appellant verstrekte maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning op grond van de Wmo 2015. Appellant stelt terecht dat de omvang van de verstrekte maatwerkvoorziening niet juist is. De Raad voorziet voor het onderdeel wasverzorging zelf in de zaak op basis van door bureau HHM herberekende normtijden, gebaseerd op meer empirisch onderzoek. Deze herberekende normtijden steunen naar het oordeel van de Raad op deugdelijk onderzoek, verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden. Deze mogen dan ook als uitgangspunt worden gebruikt bij het bepalen van de omvang van het resultaat wasverzorging. Daarnaast verstrekt de Raad extra tijd voor schoonmaken.

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. J.L.A.M. van Os, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 8 juli 2024. Appellant is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N.C.J.P. Melsen, vergezeld door drs. M. Wolves, werkzaam bij Bureau HHM.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellant, geboren in 1960, ondervindt beperkingen bij het verrichten van huishoudelijke taken. Hij had tot 10 oktober 2021 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) aanspraak op huishoudelijke ondersteuning door middel van de algemene voorziening ‘Hulp aan Huis’ (3 uur per week) en een maatwerkvoorziening ‘Hulp aan Huis’ (3 uur per week).

1.2.

Met ingang van 1 januari 2020 heeft de gemeente Tilburg haar beleid gewijzigd. De algemene voorziening ‘Hulp aan Huis’ is komen te vervallen. Huishoudelijke ondersteuning wordt in plaats daarvan (alleen) verstrekt in de vorm van een maatwerkvoorziening ‘Hulp bij het Huishouden’ op grond van de Wmo 2015. In het nieuwe beleid is een normenkader vastgelegd voor de omvang van de maatwerkvoorziening.

1.3.

Omdat zijn voorziening afliep, heeft appellant zich gemeld bij het college. Na een herbeoordeling van de situatie van appellant heeft het college met een besluit van 8 oktober 2021 hem voor de periode van 11 oktober 2021 tot en met 30 september 2026 een maatwerkvoorziening voor ondersteuning bij het huishouden verstrekt voor 185 minuten per week in de vorm van zorg in natura. De maatwerkvoorziening bestaat uit de basismodule schoon en leefbaar huis van 125 minuten per week, 10 minuten per week extra voor het schoonmaken van twee niet als zodanig in gebruik zijnde slaapkamers, 15 minuten per week extra voor het extra schoonmaken van het toilet en de module wasverzorging van 35 minuten per week. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

1.4.

Met een besluit van 20 januari 2022 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de verstrekte maatwerkvoorziening voor ondersteuning bij het huishouden uitgebreid naar 215 minuten per week. De maatwerkvoorziening is aangevuld met 30 minuten per week voor het extra schoonmaken van de vloer. Daarbij heeft het college een vergoeding toegekend voor de kosten in bezwaar.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.

Het standpunt van appellant

3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat appellant daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De Raad beoordeelt aan de hand van wat appellant heeft aangevoerd of het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit juist is. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.

HHM Normenkader 2019 (wasverzorging)

4.1.

Appellant heeft aangevoerd dat het college het bestreden besluit niet heeft mogen baseren op het normenkader in de beleidsregels. Deze grond slaagt gedeeltelijk.

4.1.1.

Uit de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Tilburg 2022 (Beleidsregels) volgt dat de maatwerkvoorziening ‘Hulp bij het Huishouden’ uitgaat van een modulair systeem met drie onderdelen: basisuren voor schoon en leefbaar huis, aanvullende uren voor wasverzorging en aanvullende uren schoon en leefbaar huis. Deze modules en de daaraan gekoppelde normtijden zijn ontleend aan het HHM Normenkader 2019.

4.1.2.

Regels op basis waarvan de omvang van een maatwerkvoorziening, als die waar appellant om vraagt, wordt bepaald, moeten volgens vaste rechtspraak steunen op deugdelijk onderzoek, verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden.^[1]Omdat de maatwerkvoorziening moet zijn afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de cliënt is steeds vereist dat het college een onderzoek doet naar alle van belang zijnde individuele feiten en omstandigheden. Indien dit onderzoek uitwijst dat toepassing van een bepaalde basis-urennorm, vanwege beïnvloedingsfactor(en) en/of het ontbreken van eigen kracht in een individuele situatie niet leidt tot een passende bijdrage in de zelfredzaamheid en participatie, zal het college van die urennorm moeten afwijken. Bovendien moet het college meer uren verstrekken indien het onderzoek uitwijst dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waarmee in de basisnorm geen of onvoldoende rekening is gehouden, zoals een medische noodzaak om een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden te realiseren.^[2]

4.1.3.

De Raad heeft eerder geoordeeld dat het HHM Normenkader 2019, voor zover dat ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis, mag worden gebruikt als uitgangspunt bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp. Dat geldt echter niet voor zover het HHM Normenkader 2019 ziet op het resultaat wasverzorging, omdat onduidelijk is hoe de daarin vermelde normtijden voor de wasverzorging tot stand zijn gekomen.^[3]

4.1.4.

Het college heeft zich niettemin op het standpunt gesteld dat het HHM Normenkader 2019, ook voor het onderdeel wasverzorging, kan worden gevolgd. Het college heeft daarvoor verwezen naar een ‘Technische toelichting’ van Bureau HHM, waarin wordt beschreven hoe de normtijden voor de wasverzorging zijn opgebouwd.^[4]Uit deze toelichting blijkt dat bij het vaststellen van de normtijden gebruik is gemaakt van een drietal invalshoeken: empirisch onderzoek (tijdmeting door observaties in de praktijk), oordelen van cliënten (door interviews) en expertopinies (van onafhankelijke deskundigen). De empirische onderzoeken hebben plaatsgevonden in Amsterdam, Rotterdam en Hoorn. Bij het bepalen van de normtijden zijn de tijdmetingen uit het Amsterdamse onderzoek gebruikt, omdat dit het grootste onderzoek naar de wasverzorging was. De onderzoeksresultaten van het Amsterdamse onderzoek zijn in de periode 2017-2018 in vele lokale onderzoeken getoetst in expertgroepen, die, aldus HHM, steeds de uitkomsten van het onderzoek in Amsterdam bevestigden.

4.1.5.

Tijdens de behandeling bij de Raad is de vraag opgeworpen waarom niet ook de tijdmetingen in de onderzoeken in Rotterdam en Hoorn zijn gebruikt om de normtijden te bepalen. Drs. Wolves heeft uiteengezet dat daar destijds op praktische gronden niet voor gekozen is. Hij heeft bevestigd dat de tijdmetingen in Rotterdam en Hoorn gemiddeld genomen wat hoger uitvielen en dat meer tijdmetingen in beginsel tot een betrouwbaarder uitkomst leiden. Het college heeft ter zitting een stuk van Bureau HHM overgelegd, waarin normtijden voor volledige overname van de wasverzorging zijn herberekend op basis van een gewogen gemiddelde van de tijdmetingen in de onderzoeken in Amsterdam, Rotterdam en Hoorn.^[5]Deze herberekende normtijden liggen stuk voor stuk (iets) hoger dan de in het HHM Normenkader 2019 opgenomen normtijden. Dit heeft ook gevolgen voor de normtijden die zijn opgenomen voor meer of minder inzet.

4.1.6.

Gelet op het geringe aantal tijdmetingen over de wasverzorging bij het onderzoek in Amsterdam en in aanmerking genomen de beschikbaarheid van meer (en geschikte) tijdmetingen uit de onderzoeken in Rotterdam en Hoorn ten tijde van de totstandkoming van het HHM Normenkader 2019, in samenhang met de onder 4.1.4 genoemde grotere betrouwbaarheid, is de Raad van oordeel dat van de herberekende normtijden moet worden uitgegaan. Voor deze herberekende normtijden geldt dat ze op inzichtelijke wijze zijn terug te voeren op de resultaten van de in Amsterdam, Rotterdam en Hoorn uitgevoerde onderzoeken. Duidelijk is hoe deze normtijden tot stand zijn gekomen, namelijk door alle beschikbare tijdmetingen gewogen te middelen. Dit betekent dat deze herberekende normtijden steunen op deugdelijk onderzoek, verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden. Deze mogen dan ook als uitgangspunt worden gebruikt bij het bepalen van de omvang van het resultaat wasverzorging, zowel voor zover het gaat om de normtijden voor volledige overname als de tijden voor meer of minder inzet.

4.1.7.

In de situatie van appellant betekent dit het volgende. Uit 4.1.6 vloeit voort dat het college zijn beleid inzake de wasverzorging, dat is gebaseerd op het HHM Normenkader 2019, niet ten grondslag heeft mogen leggen aan het bestreden besluit. Het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het onderdeel wasverzorging, is dan ook niet zorgvuldig voorbereid en zal om die reden worden vernietigd. De Raad ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door aan appellant, conform de herberekende normtijden, voor de module wasverzorging 41 minuten per week te verstrekken.

Schoon en leefbaar huis

4.2.

Verder heeft appellant aangevoerd dat de verstrekte maatwerkvoorziening voor ondersteuning bij het huishouden ontoereikend is. Door zijn beperkingen raken met name het toilet en de vloer extra vervuild. Het college heeft in verband daarmee weliswaar extra tijd verstrekt, maar daarmee is de hulp nog niet in staat twee keer per week te komen, wat wel nodig is en wat onder de vorige verstrekking ook gebeurde. Volgens appellant moet ook extra tijd worden verstrekt voor de schoonmaak van twee extra kamers op de bovenverdieping. Deze beroepsgrond slaagt gedeeltelijk.

4.2.1.

In het bestreden besluit heeft het college de maatwerkvoorziening aangevuld met 30 minuten per week, zodat de vloer per week niet een- maar tweemaal kan worden schoongemaakt. Dit betekent dat er elke week een tweede bezoek nodig is. Het aan het HHM Normenkader 2019 ontleende normenkader in de Beleidsregels voorziet in deze situatie. Als er extra inzet nodig is omdat het nodig is extra vaak schoon te maken, kunnen daarvoor aanvullende minuten verstrekt worden. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen ‘enige extra inzet’ (30 minuten per week extra) en ‘veel extra inzet’ (60 minuten per week extra). In de Aanvullende instructie bij het HHM Normenkader 2019 staat dat tot 60 minuten extra inzet in het algemeen aan de orde is als een tweede bezoek/werkmoment per week van de hulp nodig is.^[6]

4.2.2.

De omstandigheden van dit geval brengen naar het oordeel van de Raad mee dat het college niet kon volstaan met het verstrekken van in totaal 45 minuten per week voor extra inzet. Daarbij betrekt de Raad dat – ook volgens het college – een tweede werkmoment nodig is. Ook op dit punt is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid. De Raad zal het bestreden besluit, voor zover daarin aan appellant voor ‘extra inzet’ in totaal 45 minuten per week is verstrekt, vernietigen en zelf in de zaak voorzien door appellant voor deze extra inzet 60 minuten per week te verstrekken.

4.2.3.

Voor de twee extra kamers op de bovenverdieping geldt dat het college heeft kunnen volstaan met het verstrekken van 5 minuten per kamer per week. Niet in geschil is dat deze kamers niet in gebruik zijn als slaapkamer en dat het aan het HHM Normenkader 2019 ontleende normenkader in de Beleidsregels voorschrijft dat voor kamers als deze 5 minuten per kamer per week wordt verstrekt. In wat appellant heeft aangevoerd ziet de Raad geen aanleiding om tot de conclusie te komen dat deze tijd niet toereikend is.

Conclusie en gevolgen

4.3.

Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal, zoals is beschreven in 4.1.7 en 4.2.2, het bestreden besluit deels vernietigen en zelf in de zaak voorzien.

5. Appellant krijgt een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 2.721,- in beroep en hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (in totaal 3 punten met een waarde van € 907 per punt, wegingsfactor 1). Hij krijgt ook het betaalde griffierecht terug.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep tegen het besluit van 20 januari 2022 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat ziet op de onderdelen ‘Basismodule wasverzorging 1 persoonshuishouden’ en ‘Extra inzet’;
herroept het besluit van 8 oktober 2021 in zoverre;
verstrekt aan appellant voor de periode van 11 oktober 2021 tot en met 30 september 2026: 41 minuten huishoudelijke ondersteuning in verband met de ‘Basismodule wasverzorging 1 persoonshuishouden’ en 60 minuten huishoudelijke ondersteuning in verband met ‘Extra inzet’, zodat de totale omvang van de huishoudelijke ondersteuning in deze periode naar boven afgerond 240 minuten per week bedraagt en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.721,-;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 186,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door D. Hardonk-Prins als voorzitter en K.H. Sanders en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2025.

(getekend) D. Hardonk-Prins

(getekend) S.S. Blok

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Tijden wasverzorging NHO 2019 / gewogen gemiddelden meerdere onderzoeken

Cliëntsituatie

Gewogen gemiddelde*

1-persoons was

2-persoons was

Strijken

Totalen

1-pers. was + strijk

2-pers. was + strijk

*normtijden in minuten per week voor volledige overname, afgerond naar boven.

Tijden wasverzorging NHO 2019 / minder en meer inzet

Cliëntsituatie

Minder en Meer inzet*

Minder inzet: eigen mogelijkheden cliënt en/of netwerk

- 20**

Meer inzet: extra wasmachine/week als gevolg van beperkingen en belemmeringen cliënt

+ 19***

*normtijden in minuten per week.
**de helft van de omvang van de 1-persoons was, afgerond naar beneden.

***gewogen gemiddelde, afgerond naar boven.