Uitspraak
22/1529 ZW, 22/1531 WW, 22/1532 WW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 april 2022, 18/6354, 20/1601, 21/4164 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 8 januari 2025
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vragen of het Uwv terecht heeft vastgesteld dat appellant niet verzekerd was voor de werknemersverzekeringen omdat geen sprake was van een privaatrechtelijke dienstbetrekking, en welke gevolgen dit voor appellant heeft. Volgens appellant is het Uwv er niet in geslaagd feiten aan te dragen die aannemelijk maken dat in de relevante perioden geen sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. Net als de rechtbank volgt de Raad dit standpunt van appellant niet en komt de Raad tot het oordeel dat het Uwv terecht heeft vastgesteld dat appellant in de relevante perioden niet verzekerd was voor de werknemersverzekeringen. Het Uwv heeft daarom de eerder toegekende uitkeringen en toeslagen op grond van de ZW, WW en TW kunnen intrekken, terugvorderen en invorderen.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. U. Karatas, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 november 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Karatas. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.M.C.M. Levels.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft gesteld van 1 december 2016 tot 1 augustus 2017 in dienstverband te hebben gewerkt voor kinderdagverblijf [naam kinderdagverblijf]. In verband met een aanstaand faillissement van [naam kinderdagverblijf] heeft appellant op 17 juli 2017 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) aangevraagd. Op 26 september 2017 is [naam kinderdagverblijf] failliet verklaard.
1.2.
Bij besluit van 22 september 2017 heeft het Uwv appellant per 1 september 2017 een WW-uitkering toegekend. Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft het Uwv appellant een uitkering op grond van de Toeslagenwet (TW) toegekend.
1.3.
Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft het Uwv aan appellant achterstallig loon en reiskosten toegekend wegens betalingsonmacht van [naam kinderdagverblijf].
1.4.
Appellant heeft zich op 18 oktober 2017 ziekgemeld. Hij ontving op dat moment een WW-uitkering. De WW-uitkering is gedurende de voorgeschreven periode van dertien weken doorbetaald, waarna appellant per 1 december 2017 een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) heeft ontvangen
1.5.
Op 7 februari 2018 heeft het Uwv een melding ontvangen van de afdeling ‘handhaving, themaonderzoek faillissementen’, dat sprake zou zijn van een zogeheten gefingeerd dienstverband van appellant. Het Uwv heeft daarop een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de toegekende WW- en ZW-uitkeringen en toeslagen vanwege een vermoeden dat het dienstverband van appellant bij [naam kinderdagverblijf] gefingeerd is geweest. Bij dit onderzoek hebben op 11 en 15 juni 2018 gesprekken plaatsgevonden met vier (ex-)werknemers. Ook zijn appellant en zijn nicht, die de directeur grootaandeelhouder van [naam kinderdagverblijf] was, gehoord. Verder zijn onder meer gegevens opgevraagd van de Kamer van Koophandel, is Suwinet geraadpleegd, is de Belastingdienst om informatie gevraagd en zijn bankafschriften opgevraagd. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport dat is afgesloten op 16 mei 2019. Het Uwv heeft op basis van de onderzoeksresultaten geconcludeerd dat niet aannemelijk is dat appellant in een privaatrechtelijke dienstbetrekking werkzaam is geweest bij [naam kinderdagverblijf]. Appellant was daardoor niet verzekerd voor de werknemersverzekeringen.
1.6.
Met een besluit van 6 augustus 2018 heeft het Uwv de aan appellant toegekende uitkering op grond van de ZW vanaf 31 juli 2018 beëindigd. Volgens het Uwv is appellant vanaf die datum weer arbeidsgeschikt voor zijn werk. Het hiertegen gemaakte bewaar heeft het Uwv met een besluit van 24 oktober 2018 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.7.
Met besluiten van respectievelijk 3 juli 2019 en 4 juli 2019 heeft het Uwv de aan appellant toegekende uitkeringen op grond van de ZW, WW en TW over diverse perioden in het tijdvak van 2 mei 2017 tot en met 30 april 2019 ingetrokken. Met besluiten van respectievelijk 25 juli 2019 en 16 augustus 2019 heeft het Uwv de ten onrechte betaalde uitkeringen van appellant teruggevorderd. Bij besluiten van 6 september 2019 heeft het Uwv bepaald dat de teveel betaalde uitkeringen binnen een termijn van zes weken moeten worden terugbetaald. Volgens het Uwv is uit onderzoek naar voren gekomen dat appellant in deze perioden niet was verzekerd voor de werknemersverzekeringen.
1.8.
Met besluiten van 14 februari 2020 (bestreden besluit 2) en 2 juli 2021 (bestreden besluit 3) heeft het Uwv de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 3 juli 2019, 4 juli 2019, 25 juli 2019, 16 augustus 2019 en 6 september 2019 ongegrond verklaard.
1.9.
Appellant heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard. Met het besluit van 25 juli 2019 heeft het Uwv de ZW-uitkering van appellant alsnog per 18 oktober 2017 geweigerd vanwege het ontbreken van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. Hierdoor was appellant niet verzekerd voor de werknemersverzekeringen. Omdat hiermee het bestreden besluit 1 door het Uwv is ingetrokken en daarbij tevens de toekenning van de ZW-uitkering per 1 december 2017 materieel is herroepen, heeft appellant volgens de rechtbank geen belang meer bij een oordeel over de beëindiging van de ZW-uitkering per 31 juli 2018.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, maar daarbij bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand blijven. Volgens de rechtbank heeft het Uwv het bestreden besluit 2 pas in beroep met het verweerschrift deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit 3 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het Uwv met het onderzoeksrapport van 16 mei 2019 een voldoende zorgvuldig en toereikend onderzoek verricht en aannemelijk gemaakt dat er geen privaatrechtelijke dienstbetrekking heeft bestaan tussen appellant en [naam kinderdagverblijf].
2.3.
Voor wat betreft de verplichting tot het verrichten van persoonlijke arbeid heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het Uwv de verklaringen van de voormalige werknemers van [naam kinderdagverblijf] bij zijn besluit mocht betrekken. Deze verklaringen bevestigen volgens de rechtbank het beeld dat het Uwv op grond van de onderzoeksbevindingen heeft verkregen. Naar voren komt dat niet duidelijk is of, en zo ja, wanneer en hoe lang appellant op het kinderdagverblijf aanwezig was als werknemer, als mede-eigenaar of als baas en wat zijn werkzaamheden precies waren. Dit blijkt ook niet uit de door appellant geleverde getuigenverklaringen. De vele uren die appellant stelt per dag te hebben gemaakt stroken niet met zijn verklaring dat de werknemers hem niet hebben kunnen zien vanwege andere werktijden en deze uren zijn ook niet gebleken uit de door appellant eerder ingevulde urenopgaven. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat appellant pas in bezwaar en beroep, en niet reeds tijdens zijn verhoor, heeft aangevoerd dat hij heeft overgewerkt, thuis en tijdens zijn verblijf in het buitenland, om bij de Belastingdienst te proberen toch de kinderopvangtoeslagen betaald te krijgen. Dit geldt ook voor het argument van appellant dat hij enige tijd zijn bankpas heeft uitgeleend, waardoor het lijkt alsof hij in het buitenland is geweest terwijl hij naar zijn zeggen niet in het buitenland was.
2.4.
Ten aanzien van een gezagsverhouding volgt uit wat appellant heeft gesteld dat hij bij het uitvoeren van zijn werkzaamheden kennelijk een grote mate van vrijheid en zelfstandigheid had. Appellant heeft weliswaar gesteld dat er sprake was van een gezagsverhouding tussen hem en zijn nicht [naam nicht], maar hij heeft deze stelling niet nader geconcretiseerd en ook niet onderbouwd.
2.5.
Over de verplichting tot het betalen van loon heeft de rechtbank overwogen dat appellant in een proces-verbaal van verhoor van 28 februari 2019 heeft verklaard dat hij in de maanden juli en augustus 2017 niet heeft gewerkt terwijl er achteraf, buiten de curator om, gecorrigeerde urenstaten en salarisstroken over deze periode door hem waren verstrekt. Er zijn met terugwerkende kracht loonaangiften aan de Belastingdienst gecorrigeerd, waarbij er hogere lonen van appellant zijn opgegeven over de periode van december 2016 tot en met augustus 2017 en waarbij de lonen van overige werknemers op nul zijn gezet. De verklaring van appellant dat de manier waarop een en ander achteraf is gecorrigeerd, buiten de curator om, niet was om extra uren te claimen maar verkeerd was aangepakt, is door appellant niet aannemelijk gemaakt.
Het hoger beroep van appellant
3.1.
Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. In hoger beroep heeft hij herhaald dat geen sprake is van een gefingeerd dienstverband, dat hij geen enkel belang had om een dienstverband te fingeren omdat hij voor zijn indiensttreding bij [naam kinderdagverblijf] reeds WW-rechten had opgebouwd en dat het Uwv een onzorgvuldig onderzoek heeft gedaan. Verder heeft appellant aangevoerd dat [naam kinderdagverblijf] door de toeslagenaffaire al snel nadat hij daar in dienst trad, een zinkend schip werd en dat hij zich daardoor meer nog dan met zijn normale bezigheden, heeft bezig moeten houden met het veiligstellen van de kinderopvangtoeslagen. Tot slot heeft appellant aangevoerd dat de vaste rechtspraak van de Raad over de bewijslastverdeling in dit soort zaken door de toeslagenaffaire is achterhaald en dient te worden aangepast.
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de intrekkings-, terugvorderings- en invorderingsbesluiten in stand heeft gelaten. Dat doet de Raad aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd. De Raad komt tot het oordeel dat dit zo is en dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Intrekking en terugvordering
4.2.
Bij besluiten tot herziening of intrekking en terugvordering van WW- en ZW-uitkeringen en toeslagen zoals hier aan de orde, gaat het om belastende besluiten, waarbij het volgens vaste rechtspraak aan het bestuursorgaan is om de nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden te vergaren. [1] Die last om informatie te vergaren brengt in dit geval mee dat het Uwv feiten moet aandragen aan de hand waarvan aannemelijk is dat er geen privaatrechtelijke dienstbetrekking is geweest tussen appellant en [naam kinderdagverblijf]. Indien op grond van de door het Uwv gepresenteerde feiten aannemelijk is dat appellant ten tijde hier van belang geen dienstbetrekking als hiervoor vermeld heeft vervuld, dan ligt het op de weg van appellant de onjuistheid daarvan met tegenbewijs, berustend op objectieve en verifieerbare gegevens, aannemelijk te maken.
4.2.1.
Appellant heeft betoogd dat deze vaste rechtspraak is achterhaald door de toeslagenaffaire en dat op het Uwv een zwaardere bewijslast dient te rusten. In dit verband heeft appellant aangevoerd dat de intrekkings- en terugvorderingsbesluiten als hier aan de orde bestraffende sancties zijn, zodat aanleiding bestaat om aansluiting te zoeken bij een strafrechtelijke bewijslastverdeling.
4.2.2.
Besluiten tot herziening of intrekking en terugvordering van uitkeringen hebben het karakter van een herstelsanctie en niet van een bestraffende sanctie. [2] Om deze reden bestaat geen aanleiding om – zoals door appellant is betoogd – uit te gaan van een andere bewijslastverdeling dan onder 4.2 is weergegeven. Ook heeft de toeslagenaffaire niet geleid tot een aanscherping van deze bewijslastverdeling en ook in deze zaak vormt de toeslagenaffaire geen aanleiding om te komen tot een andere bewijslastverdeling. Hierbij wordt erop gewezen dat bij belastende besluiten het juist op de weg ligt van het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor het nemen van een dergelijk belastend besluit is voldaan. Het ligt vervolgens op de weg van de geadresseerde van een belastend besluit om het bewijs van het bestuursorgaan te ontzenuwen. Daarbij gaat het om tegenbewijs en niet om tegendeelbewijs: appellant hoeft niet te bewijzen dat er wel een privaatrechtelijke dienstbetrekking was. Het bewijsrisico ligt bij het Uwv en blijft daar liggen. Aan het tegenbewijs worden geen zwaardere eisen gesteld dan aan het door het Uwv te leveren bewijs. De enkele omstandigheid dat wordt geoordeeld dat appellant onvoldoende tegenbewijs kan leveren, betekent niet dat daarmee de menselijke maat uit het oog is verloren. Deze grond slaagt dus niet.
4.3.
Appellant heeft verder betoogd dat de toeslagenaffaire eraan in de weg staat om tot het oordeel te kunnen komen dat geen sprake was van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. Appellant heeft erop gewezen dat als gevolg van de toeslagenaffaire de klanten van [naam kinderdagverblijf] in betalingsonmacht kwamen te verkeren, met het faillissement van [naam kinderdagverblijf] tot gevolg, wat tot het onderzoek naar het al dan niet bestaan van een dienstbetrekking tussen appellant en [naam kinderdagverblijf] heeft geleid. De Raad overweegt dat – wat hier verder ook van zij – de oorzaak van het faillissement van [naam kinderdagverblijf] los staat van de vraag of sprake is geweest van een gefingeerd dienstverband tussen appellant en [naam kinderdagverblijf]. Deze grond slaagt evenmin.
4.4.
De gronden die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd over het al dan niet bestaan van een privaatrechtelijke dienstbetrekking zijn in essentie een herhaling van wat hij in beroep tegen de bestreden besluiten heeft aangevoerd. De rechtbank heeft deze gronden in de aangevallen uitspraak gemotiveerd besproken. Geoordeeld wordt dat het door het Uwv verrichte onderzoek naar (het bestaan van) de privaatrechtelijke dienstbetrekking tussen appellant en [naam kinderdagverblijf] en de rechtmatigheid van de aan appellant verstrekte uitkeringen en toeslagen zorgvuldig en toereikend is geweest en dat daaruit blijkt dat tussen [naam kinderdagverblijf] en appellant geen sprake is geweest van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. Het oordeel van de rechtbank en de overwegingen die tot dit oordeel hebben geleid, worden onderschreven.
4.5.
Appellant heeft in hoger beroep een nieuwe verklaring van een klant van [naam kinderdagverblijf] overgelegd. Daarin staat dat die klant appellant bijna dagelijks heeft gezien en dat hij bezig was met opknapklussen en verbouwingen, maar onduidelijk is op grond van welke vraag of welke vragen deze verklaring is gegeven. Om deze reden is deze in hoger beroep overgelegde verklaring onvoldoende om te twijfelen aan de tijdens het onderzoek van het Uwv opgenomen verklaringen van de medewerkers van [naam kinderdagverblijf], waaruit duidelijk blijkt op welke vragen een antwoord is gegeven en waaruit een ander beeld naar voren komt. Verder heeft appellant in hoger beroep geen nieuwe gegevens overgelegd, zodat geen aanleiding bestaat om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank.
Dringende redenen
4.6.1.
Bij zijn tussenuitspraak van 18 april 2024 [3] heeft de Raad zijn uitleg van de dringende redenen verruimd. De Raad ziet het begrip dringende redenen (voortaan) als een open norm waarbinnen het Uwv, tegenover het uitgangspunt dat wat ten onrechte is ontvangen in beginsel moet worden terugbetaald, de relevante feiten en omstandigheden zodanig moet afwegen dat die afweging een toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zal kunnen doorstaan. Daarbij moet niet alleen rekening worden gehouden met de gevolgen van de herziening of intrekking en terugvordering, maar ook met de oorzaak daarvan.
4.6.2.
Voor zover de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter een herzienings- of intrekkings- en terugvorderingsbesluit dat een dergelijke belangenafweging bevat, voortaan toetsen op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid, waarbij de uitkomst niet onevenredig mag zijn. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de wetgever heeft gekozen voor een systeem van verplichte herziening of intrekking en terugvordering, indien achteraf blijkt dat een recht op een uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld.
4.6.3.
Appellant heeft eerst ter zitting van de Raad een beroep op de dringende redenen gedaan en daarbij onder meer gewezen op de lange duur van het onderzoek door het Uwv en op de omstandigheid dat naar zijn oordeel een instantie is overgeslagen doordat de rechtbank enerzijds tot het oordeel is gekomen dat pas in beroep een afdoende motivering is gegeven voor bestreden besluit 2 en dat besluit heeft vernietigd, maar anderzijds de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand heeft gelaten.
4.6.4.
Het Uwv heeft in de situatie van appellant, zowel bij de oorzaak als bij de gevolgen van de terugvordering, alle relevante feiten en omstandigheden meegewogen en geen aanleiding hoeven te zien om op grond van een dringende reden geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Dit betekent dat de terugvordering in stand blijft. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
4.6.5.
Uit het dossier volgt niet dat het Uwv een aandeel heeft gehad in de oorzaak van de terugvordering. Ook blijkt niet dat het Uwv bij zijn onderzoek niet voortvarend heeft gehandeld. Een zorgvuldig onderzoek naar het bestaan van een al dan niet gefingeerd dienstverband kost tijd. Van een overgeslagen instantie is, anders dan appellant heeft betoogd, evenmin sprake. Met betrekking tot de financiële gevolgen is van belang dat het Uwv akkoord is gegaan met kwijtschelding van de helft van het nog resterende openstaande terugvorderingsbedrag doordat appellant de andere helft in een keer heeft betaald. Alles overziende betekent dit dat wat appellant in dit verband heeft aangevoerd, de in 4.6.4 genoemde weging niet anders maakt.
Conclusie en gevolgen
5. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak wordt, voor zover aangevochten, bevestigd. Dit betekent dat de intrekking, beëindiging en terugvordering van de ten onrechte uitgekeerde WW- en ZWuitkeringen en toeslagen en de invorderingsbesluiten in stand blijven.
6. Appellant krijgt geen vergoeding voor zijn proceskosten. Hij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door C.F.E. van Olden-Smit als voorzitter en D.S. de Vries en W.R. van der Velde als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2025.
(getekend) C.F.E. van Olden-Smit
(getekend) S.S. Blok