Uitspraak
23/38 PW, 23/40 PW, 23/53 PW, 23/94 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 16 november 2022, 20/3859 (aangevallen uitspraak 1), 20/7028 (aangevallen uitspraak 2), 21/249 (aangevallen uitspraak 3), en 21/4032 (aangevallen uitspraak 4)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (college)
Datum uitspraak: 7 mei 2024
SAMENVATTING
In deze zaken gaat het om de vraag of het college in het geval van appellant de kostendelersnorm terecht heeft toegepast. Volgens appellant is dat niet zo, omdat de ruimte die hij destijds bewoonde in een gekraakt pand een zelfstandige woning was. De Raad geeft appellant hierin geen gelijk. Daarnaast gaat het om de afwijzing van een verzoek om herziening van een besluit waarbij het college de bijstand van appellant heeft herzien en teruggevorderd in verband met toepassing van de kostendelersnorm. Volgens appellant is deze afwijzing evident onredelijk. Ook hierin geeft de Raad appellant geen gelijk.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.A.R. Schuckink Kool, advocaat, hoger beroepen ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
De Raad heeft de zaken gevoegd behandeld op een zitting van 26 maart 2024. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Schuckink Kool. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Mustafic.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant ontving sinds 25 maart 2019 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de kostendelersnorm op basis van een tweepersoonshuishouden. Appellant woonde in de periode hier van belang in een gekraakt pand op adres X. Dit pand is een grote, monumentale villa die door meerdere personen, in wisselende samenstelling, werd gekraakt. Appellant bewoonde een ruimte op de tweede etage van dat pand (de ruimte).
Zaak 23/40 PW
1.2.
Met een besluit van 15 oktober 2019 heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 september 2019 herzien naar de kostendelersnorm op basis van een driepersoonshuishouden en met ingang van 25 september 2019 naar de kostendelersnorm op basis van een vierpersoonshuishouden. Voor het aantal kostendelers heeft het college aansluiting gezocht bij de inschrijving van de medebewoners in de Basisregistratie personen (Brp).
1.3.
Met een besluit van 21 oktober 2019, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 15 april 2020 (bestreden besluit 1), heeft het college de over de periode van 1 september 2019 tot en met 30 september 2019 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 102,56 van appellant teruggevorderd. Aan bestreden besluit 1 ligt, samengevat weergegeven en voor zover van belang, ten grondslag dat appellant niet (tijdig) bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 15 oktober 2019, zodat dat besluit in rechte vaststaat.
Zaak 23/53 PW
1.4.
Met besluiten van 6 en 14 april 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 29 september 2020 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 14 februari 2020 herzien naar de kostendelersnorm op basis van een vijfpersoonshuishouden en met ingang van 21 maart 2020 naar de kostendelersnorm op basis van een zespersoonshuishouden, omdat op die data nieuwe medebewoners op adres X zijn ingeschreven in het Brp. Daarnaast heeft het college de over de periode van 14 februari 2020 tot en met 31 maart 2020 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 51,07 van appellant teruggevorderd. Aan bestreden besluit 2 ligt, samengevat weergegeven en voor zover van belang, ten grondslag dat de ruimte niet als zelfstandige woning kan worden aangemerkt.
Zaak 23/94 PW
1.5.
Met een brief van 4 maart 2020 heeft appellant verzocht om herziening van het besluit van 15 oktober 2019.
1.6.
Met een besluit van 15 juni 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 30 november 2020 (bestreden besluit 3), heeft het college dat verzoek afgewezen. Aan bestreden besluit 3 ligt, samengevat weergegeven, ten grondslag dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Zaak 23/38 PW
1.7.
Met een besluit van 23 november 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 30 april 2021 (bestreden besluit 4), heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 september 2020 herzien naar de kostendelersnorm op basis van een vijfpersoonshuishouden. Aan bestreden besluit 4 ligt, samengevat weergegeven, ten grondslag dat de ruimte niet als zelfstandige woning kan worden aangemerkt.
1.8.
Appellant is nadien verhuisd naar een andere gemeente en ontvangt sinds medio 2021 een uitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten.
Uitspraken van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en daarmee de bestreden besluiten in stand gelaten.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraken van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. De wettelijke regels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Had de rechtbank de beroepsgronden tegen het besluit van 15 oktober 2019 inhoudelijk moeten beoordelen? (aangevallen uitspraak 1)
4.1.
In navolging van het college heeft de rechtbank in aangevallen uitspraak 1 geoordeeld dat het besluit van 15 oktober 2019 in rechte vaststaat. Om die reden heeft de rechtbank de beroepsgronden, zoals die zijn gericht tegen voornoemd besluit, niet inhoudelijk beoordeeld. Hiermee is de rechtbank echter voorbijgegaan aan het gegeven dat de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet mede op oordelen van feitelijke en juridische aard die daaraan ten grondslag hebben gelegen. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [1] Dat betekent dat appellant in de procedure tegen aangevallen uitspraak 1, die het besluit tot terugvordering van de kosten van bijstand over de periode van 1 september 2019 tot en met 30 september 2019 betreft, in volle omvang het daaraan ten grondslag liggende oordeel van het college kan bestrijden dat appellant kosten kan delen met medebewoners in de woning op adres X.
Heeft het college de kostendelersnorm terecht toegepast? (aangevallen uitspraken 1, 2 en 4)
4.2.
De kostendelersnorm is geregeld in artikel 22a, eerste lid, van de PW. Uit die bepaling volgt dat, als de belanghebbende van 21 jaar of ouder – in dit geval appellant – een of meer kostendelende medebewoners heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende afhankelijk is van het aantal kostendelende medebewoners. In artikel 19a van de PW is geregeld wanneer sprake is van een kostendelende medebewoner. Daarvoor is onder meer van belang dat medebewoners hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning als de betrokkene.
4.3.
Als enige beroepsgrond heeft appellant aangevoerd dat de ruimte moet worden aangemerkt als zelfstandige woning. Hij beschikte in die ruimte namelijk over alle essentiële voorzieningen. Appellant had zelf een was- en kookgelegenheid aangebracht, hij had een eigen woon- en slaapruimte en beschikte daar over een toilet. Verder kon hij zijn woonruimte afsluiten en kon hij deze ruimte bereiken zonder dat hij daarvoor ruimtes of gangen van een ander hoefde te betreden. Deze beroepsgrond slaagt niet. Hierbij is het volgende van belang.
4.3.1.
Een woning is een zelfstandige woning, als deze is voorzien van een eigen toegang en van een eigen woon- en slaapruimte, was- en kookgelegenheid en toilet. Er is een eigen toegang als de woonruimte is te bereiken zonder dat de betrokkene vertrekken of gangen van een ander moet betreden. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [2]
4.3.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellant zijn ruimte kon bereiken zonder dat hij vertrekken of gangen van een ander(e medebewoner) hoefde te betreden. Ook staat vast dat appellant de deur van zijn kamer kon afsluiten met een veiligheidsslot en dat zijn ruimte was opgesplitst in een woonruimte en een douche-/toiletruimte. In de woonruimte bevond zich een kookstel met een gasfles. In de andere ruimte had appellant een mobiel toilet geplaatst, waarvan hij de inhoud leegde in een op het riool aangesloten pijp buiten de woning. Daarnaast had appellant in die ruimte een douchekop opgehangen. Bij gebruikmaking daarvan ving hij het water op in een teil en de inhoud van de teil leegde hij in de dakgoot van de woning. Appellant had de beschikking over elektriciteit en (koud) leidingwater.
4.3.3.
Dat appellant over deze voorzieningen beschikte, betekent niet dat de ruimte een zelfstandige woning is. Hierbij is van belang dat deze ruimte niet was voorzien van een aansluiting op de riolering. Ook was de ruimte van appellant niet voorzien van een zelfstandige aansluiting op water en elektriciteit. Verder acht de Raad van betekenis dat het kraakpand waarin de ruimte zich bevond, voordat het gekraakt werd niet was opgesplitst in afzonderlijke wooneenheden, maar in gebruik was als één woning. Om dergelijke wooneenheden te realiseren in een woning zijn duurzame aanpassingen vereist, waaronder in ieder geval per wooneenheid een aansluiting van sanitaire voorzieningen op de riolering. Het kraakpand op adres X was niet in die zin aangepast.
Heeft het college het herzieningsverzoek terecht afgewezen? (aangevallen uitspraak 3)
4.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn die tot herziening van het besluit van 15 oktober 2019 zouden moeten leiden. Dat betekent dat de verwijzing in bestreden besluit 3 naar de oorspronkelijke besluiten de afwijzing van het herzieningsverzoek in beginsel kan dragen en dat moet worden beoordeeld of die afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is. Volgens vaste rechtspraak kan dat het geval zijn als het oorspronkelijke besluit onmiskenbaar onjuist is. [3] Dat wil zeggen dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende is om tot onmiskenbare onjuistheid daarvan te concluderen. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [4]
4.5.
Wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd komt erop neer dat appellant heeft aangetoond dat zijn woonruimte een zelfstandige woning is, onder meer omdat hij deze ruimte kon bereiken zonder vertrekken of gangen te passeren waarover anderen zeggenschap hebben. Voor zover appellant hiermee heeft willen aanvoeren dat het besluit van 15 oktober 2019 onmiskenbaar onjuist is, slaagt deze beroepsgrond om de volgende reden niet.
4.5.1.
Zoals in 4.3.2 en 4.3.3 is overwogen, is niet in geschil dat appellant zijn ruimte kon bereiken zonder dat hij vertrekken of gangen van een ander(e medebewoner) hoefde te betreden, maar is die woonruimte toch niet aan te merken als zelfstandige woning. Het is dus niet onmiskenbaar onjuist dat het college andere bewoners van het kraakpand op adres X als kostendelende medebewoners van appellant heeft aangemerkt.
Conclusie en gevolgen
4.6.
De hoger beroepen slagen niet. De aangevallen uitspraken worden bevestigd, waarvan aangevallen uitspraak 3 – gelet op 4.1 – met verbetering van gronden. Dit betekent dat wijzigingen van de bijstand van appellant in verband met de toepassing van de kostendelersnorm, de daaruit voortvloeiende terugvordering en de afwijzing van het herzieningsverzoek in stand blijven.
5. Gelet op 4.1 en 4.6 bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 875,-). Het college moet ook het door appellant betaalde griffierecht in hoger beroep vergoeden (€ 136,-).
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraken;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en W.F. Claessens en P.J. Huisman als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2024.
(getekend) K.M.P. Jacobs
(getekend) S. Ploum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Participatiewet
Artikel 19a, eerste lid (zoals deze bepaling luidde tot 1 januari 2023)
In deze paragraaf wordt onder kostendelende medebewoner verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet:
a. de echtgenoot van belanghebbende is;
b. op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van de belanghebbende, in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft;
c. op basis van een schriftelijke overeenkomst met een derde, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft, mits hij de overeenkomst heeft met dezelfde persoon als met wie de belanghebbende een schriftelijke overeenkomst heeft, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als huurder, onderhuurder of kostganger; of
d. een persoon is die:
1°. onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1, eerste of tweede lid, van de Wet studiefinanciering 2000 kan bestaan en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die studiefinanciering;
2°. onderwijs volgt waarvoor aanspraak kan bestaan op een tegemoetkoming op grond van hoofdstuk 4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten en op enig moment tijdens dat onderwijs gelet op zijn leeftijd in aanmerking kan komen voor die tegemoetkoming;
3°. een beroepsopleiding als bedoeld in artikel 7.2.2, eerste lid, onderdelen a tot en met e, van de Wet educatie en beroepsonderwijs in de beroepsbegeleidende leerweg volgt;
4°. een vergelijkbaar soort onderwijs of beroepsopleiding als bedoeld onder 1° tot en met 3° volgt buiten Nederland, waarbij voor onder 1° en 2° geldt dat hij op enig moment tijdens dat onderwijs jonger dan 30 jaar is of in de maand van aanvang de leeftijd van 30 jaren heeft bereikt.
Artikel 22a, eerste lid
Indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kostendelende medebewoners heeft, is de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
Hierbij staat:
• A voor het aantal kostendelende medebewoners plus de belanghebbende en zijn echtgenoot van 21 jaar of ouder indien hij gehuwd is; en
• B voor de norm, bedoeld in artikel:
a. 21, onderdeel b, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is;
b. 22, onderdeel c, indien de belanghebbende jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is en zijn echtgenoot de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt;
c. 22, onderdeel b, indien de belanghebbende de pensioengerechtigde leeftijd heeft bereikt.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6, tweede lid
Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.