Uitspraak
20/3253 TW
Datum uitspraak: 19 juli 2023
Centrale Raad van Beroep
Grote kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 augustus 2020, 19/5230 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.A.C. van Etten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 januari 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Etten. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. ten Brinke.
Het onderzoek ter zitting is geschorst. De enkelvoudige kamer van de Raad heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer, die de zaak heeft verwezen naar een grote kamer.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De president van de Raad heeft raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel (de AG) verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijk op het verzoek te reageren.
De zaak is opnieuw op zitting behandeld op 26 oktober 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Etten. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. van Nederveen en mr. E. van Onzen. Ook de AG was ter zitting aanwezig.
De AG heeft op 6 december 2022 een conclusie genomen (ECLI:NL:CRVB:2022:2623). Het Uwv en appellant hebben op deze conclusie gereageerd.
Vervolgens heeft de Raad het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant heeft niet-aangeboren hersenletsel als gevolg van een verkeersongeval in 2001. Vanaf 6 december 2002 ontving appellant een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Vanaf 1 januari 2008 ontving appellant een toeslag op zijn WAO-uitkering op grond van de Toeslagenwet (TW).
1.2.
Bij brief van 4 juni 2018 heeft het Uwv appellant geïnformeerd dat gebleken is dat hij niet heeft doorgegeven dat hij vanaf 6 december 2002 een uitkering ontvangt van de Stichting Pensioenfonds Zorg en Welzijn en dat zijn partner vanaf 30 januari 2017 inkomsten ontvangt uit een dienstverband bij [BV] Het Uwv heeft te kennen gegeven van plan te zijn een boete op te leggen. Appellant heeft bij brief van 10 juni 2018 op dit voornemen gereageerd.
1.3.
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het Uwv de toeslag over de periode van 4 februari 2010 tot en met 30 april 2018 herzien en een bedrag van € 12.016,85 van appellant teruggevorderd, omdat appellant niet had doorgegeven dat hij vanaf 6 december 2002 een uitkering van het Pensioenfonds Zorg en Welzijn ontving en dat zijn echtgenote vanaf 30 januari 2017 inkomsten uit arbeid had. In verband met de schending van de inlichtingenverplichting heeft het Uwv bij een tweede besluit van 26 juni 2018 aan appellant een boete van € 3.571,03 opgelegd. Het tegen deze besluiten gemaakte bezwaar is bij beslissing op bezwaar van 4 oktober 2018 niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaarschrift te laat was ingediend. Appellant heeft hiertegen geen beroep ingesteld.
1.4.
Appellant heeft bij brief van 12 februari 2019 het Uwv verzocht om terug te komen van de besluiten van 26 juni 2018 in verband met zijn persoonlijke en sociale situatie als gevolg van niet-aangeboren hersenletsel en de uitzonderlijke psychische belasting die de betaling van de terugvordering en boete meebrengt. Ter onderbouwing heeft appellant verklaringen van behandelaars ingebracht.
1.5.
Bij besluit van 4 maart 2019 heeft het Uwv het verzoek om herziening afgewezen op de grond dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb. De omstandigheden die appellant heeft genoemd in zijn herzieningsverzoek zijn geen nieuwe feiten en omstandigheden die al bestonden vóór het genomen besluit. Ook is geen sprake van evidente fouten of evidente onredelijkheid. Het bezwaar van appellant tegen dit besluit is bij beslissing op bezwaar van 2 augustus 2019 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het standpunt van het Uwv onderschreven dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Dat appellant in verband met restklachten na zijn ongeval cognitieve stoornissen heeft, problemen heeft op het gebied van emotie en gedragsregulatie en beperkingen heeft op het gebied van daginvulling en arbeid was ten tijde van de besluiten van 26 juni 2018 al bekend. De brief van revalidatiearts T. Hogt van Gelre Ziekenhuizen van 10 april 2018, waarin deze beperkingen en stoornissen worden gemeld, had appellant toentertijd ook al over kunnen leggen. Dat geldt ook voor de informatie van Joy GGZ. Uit de brief van 5 februari 2019 van Joy GGZ volgt dat appellant sinds 16 april 2018, dus ook al voor de besluiten van 26 juni 2018, bij hen in zorg is. De begeleider van appellant, [naam] , heeft in zijn e-mailbericht van 7 november 2018 en bij de hoorzitting in bezwaar te kennen gegeven dat appellant financiële problemen heeft en dat die problemen een weerslag hebben op het gezin, de begeleiding en de (psychische) toestand van appellant. Een dergelijke situatie kan ook gelezen worden in de brief van Tactus Verslavingszorg van 11 juni 2019. Deze informatie kan ook niet als een nieuw feit of veranderde omstandigheid worden gezien. Voor zover deze situatie gaat over de door appellant aan het Uwv terug te betalen bedragen, doet zich dit weliswaar voor na de besluiten van 26 juni 2018, maar is dit het directe gevolg van de bij die besluiten vastgestelde te betalen bedragen aan terugvordering en boete. Appellant had al de hiervoor genoemde aspecten en klachten naar voren kunnen en moeten brengen in een bezwaar- en eventuele (hoger) beroepsprocedure tegen die besluiten. De rechtbank heeft in wat appellant heeft aangevoerd over zijn situatie geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bestreden besluit evident onredelijk is.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep opnieuw gewezen op zijn situatie in verband met nietaangeboren hersenletsel en daarbij verwezen naar de bij het verzoek en in bezwaar ingebrachte medische informatie van zijn behandelaars. Ook heeft hij in hoger beroep aanvullende informatie over zijn situatie ingebracht. Volgens appellant heeft de rechtbank onvoldoende rekening gehouden met zijn beperkte (geestelijke) mogelijkheden en met de door hem ingediende zienswijze van 10 juni 2018 op het voornemen een boete op te leggen; hij merkt die zienswijze aan als een – te vroeg – ingediend bezwaarschrift. De (medische) informatie die bij het herzieningsverzoek is ingebracht is volgens appellant wel nieuw en was nog niet bekend bij het Uwv. Het besluit om niet terug te komen van de genomen besluiten is evident onredelijk. Er is sprake van buitengewone omstandigheden en voor appellant staan zwaarwegende belangen op het spel. Naar aanleiding van de conclusie van de AG heeft appellant zich op het standpunt gesteld zich geheel in de conclusie te kunnen vinden en heeft hij verzocht de boete op nihil te stellen in verband met ontbrekende verwijtbaarheid en het Uwv op te dragen een nieuwe beslissing te nemen over het terugkomen van het terugvorderingsbesluit.
3.2.
Het Uwv heeft in eerste instantie verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. Naar aanleiding van de conclusie van de AG heeft het Uwv zich achter de conclusie van de AG geschaard voor zover die inhoudt dat de boete te hoog is vastgesteld.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.
Het verzoek van appellant van 12 februari 2019 strekt ertoe dat het Uwv terugkomt van zijn besluiten van 26 juni 2018. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen, ook als de rechtzoekende aan de herhaalde aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Het voorgaande geldt ook als wordt verzocht om terug te komen van een besluit dat ambtshalve of naar aanleiding van een aanvraag van een derde is genomen.
4.2.
Het Uwv heeft op het verzoek van appellant van 12 februari 2019 beslist met overeenkomstige toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat in dit geval de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetst of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als het bestreden besluit die toets doorstaat, kan de bestuursrechter niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat het bestreden besluit evident onredelijk is. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), de uitspraak van de Raad van 27 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:5115) en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190).
4.3.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het Uwv zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Wat appellant hierover in hoger beroep heeft aangevoerd, is in essentie een herhaling van wat hij in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. De rechtbank heeft de beroepsgronden van appellant voldoende besproken en met juistheid geoordeeld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. De Raad onderschrijft de overwegingen die aan dat oordeel van de rechtbank ten grondslag liggen, zoals verkort weergegeven onder 2.
4.4.
De vraag die vervolgens voorligt is of de weigering van het Uwv om terug te komen van de besluiten van 26 juni 2018 evident onredelijk is.
4.4.1.
In wat appellant heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat het vasthouden aan het besluit tot herziening en terugvordering van 26 juni 2018 evident onredelijk is. Appellant heeft gewezen op zijn persoonlijke en sociale situatie als gevolg van niet-aangeboren hersenletsel en de uitzonderlijke psychische belasting, waarover hij verklaringen van behandelaars heeft ingebracht. Die omstandigheden bieden geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel.
4.4.2.
De aan de AG gevraagde conclusie gaat over de weigering om terug te komen van het besluit waarbij aan appellant een boete is opgelegd (boetebesluit). De Raad stelt voorop dat hij de AG volgt in zijn conclusie dat de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten betekent dat het “evident-onredelijk”-criterium ook geldt voor boetebesluiten.
4.4.3.
De Raad volgt de AG ook in zijn conclusie dat uit de aard van het voor de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb geldende criterium voortvloeit dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken. In navolging van de conclusie van de AG geldt dat bij die beoordeling verschillende aspecten en criteria een rol kunnen spelen, zoals de uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming.
4.4.4.
In het voorliggende geval heeft het Uwv uitdrukkelijk erkend dat het boetebesluit van 26 juni 2018 onjuist is, omdat de boete te hoog is vastgesteld in verhouding tot de draagkracht van appellant. Daarnaast heeft het Uwv erkend dat de gegevens over de gezondheidssituatie en de persoonlijke situatie van appellant, als deze wel bij de primaire besluitvorming bekend waren geweest, waarschijnlijk tot een ander besluit zouden hebben geleid. Het verzoek van appellant om terug te komen van het boetebesluit had volgens het Uwv daarom niet mogen worden afgewezen. Om deze reden is het boetebesluit van 26 juni 2018 onmiskenbaar onjuist en is de weigering van het Uwv om het boetebesluit te herzien evident onredelijk. Een verdere bespreking aan de hand van door de AG genoemde criteria (zie onder 1.14 tot en met 1.18 van de conclusie) blijft daarom in deze zaak achterwege. Wat appellant voor het overige heeft aangevoerd, behoeft daarom ook geen bespreking.
4.5.1.
Uit 4.4.4 volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal het beroep van appellant tegen het bestreden besluit van 2 augustus 2019 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen voor zover het betreft de weigering van het Uwv om het boetebesluit van 26 juni 2018, waarbij een boete van € 3.571,03 is opgelegd, te herzien. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 maart 2019 in zoverre te herroepen en het besluit van 26 juni 2018 als volgt te herzien.
4.5.2.
Wat appellant heeft aangevoerd over zijn persoonlijke en medische omstandigheden biedt grond om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Voor het bepalen van de hoogte van de daarbij behorende boete wordt aansluiting gezocht bij de uitgangspunten van het Uwv in de Beleidsregel boete werknemer 2017. Gelet op artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, van die Beleidsregel wordt ervan uitgegaan dat appellant geringe verwijtbaarheid treft bij de overtreding van de inlichtingenverplichting. In overeenstemming daarmee wordt uitgegaan van een boetepercentage van 10% van het benadelingsbedrag. In dit geval betekent dit 10% van het aan het boetebesluit van 26 juni 2018 ten grondslag gelegde benadelingsbedrag van € 7.142,06, wat resulteert in een boete van € 714,21. Deze boete past binnen de draagkracht van appellant. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het bedrag van de boete dus worden vastgesteld op € 714,21. Een boete van die hoogte is hier passend en geboden.
4.5.3.
De evidente onredelijkheid heeft in dit geval slechts betrekking op de boete. Voor appellant betekent dit dus dat het besluit tot herziening en terugvordering van 26 juni 2018 in stand blijft, maar dat de boete wordt teruggebracht tot € 714,21. Gebleken is dat appellant € 116,- per maand aflost. Het bedrag dat appellant heeft afgelost op de boete, voor zover dat meer is dan de € 714,21, kan het Uwv op de terugvordering wegens de herziening in mindering brengen.
5. Aanleiding bestaat het Uwv te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.194,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 597,-), € 1.674,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 837,- en met een wegingsfactor van 1) en € 4.394,25 in hoger beroep (1 punt voor het beroepschrift, 0,5 punt voor de schriftelijke uiteenzetting, 0,5 punt voor het schriftelijk commentaar op de conclusie en 1,5 punt voor het verschijnen op de zitting en de nadere zitting, met een waarde per punt van € 837,- en met een wegingsfactor van 1,5), in totaal € 7.262,25 voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2019 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover dat gaat over de weigering om het boetebesluit van 26 juni 2018 te herzien;
- herroept het besluit van 4 maart 2019 voor zover dat gaat over de weigering om het boetebesluit van 26 juni 2018 te herzien;
- herziet het boetebesluit van 26 juni 2018 voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 3.571,03;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 714,21;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 2 augustus 2019;
- veroordeelt het Uwv in de kosten van appellant tot een bedrag van € 7.262,25;
- bepaalt dat het Uwv aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier, M. Schoneveld, T.G.M. Simons, B.J. van Ettekoven en D.A. Verburg, in tegenwoordigheid van L. Winters als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023.
(getekend) H.G. Rottier
(getekend) L. Winters