Uitspraak
23/1603 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 april 2023, 22/967 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Schagen (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 26 november 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de hoogte van de bijzondere bijstand voor de kosten van curatele, die aan betrokkene als studerende is toegekend. Het college heeft bij de bepaling van de draagkracht van betrokkene in aanmerking genomen dat zij een aanvullende studielening kan afsluiten bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Volgens betrokkene is dat niet terecht. De rechtbank heeft haar gelijk gegeven. De Raad stelt ambtshalve vast dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op een verkeerde lezing van het bestreden besluit en verder dat de rechtbank dat besluit ten onrechte heeft vernietigd. Het beleid dat het college voor de bepaling van de draagkracht hanteert houdt in dat rekening wordt gehouden met de inkomsten waarover een studerende kan beschikken als die een aanvullende studielening afsluit. Volgens betrokkene had het college in haar geval van dat beleid moeten afwijken omdat van haar, als onder curatele gestelde, niet is te vergen dat zij voor deze kosten een lening aangaat. De Raad geeft betrokkene hierin geen gelijk. Het college had in de omstandigheden van betrokkene geen reden hoeven zien om van de beleidsregels over de draagkrachbeoordeling af te wijken. Het college heeft de hoogte van de bijzondere bijstand met toepassing van het beleid juist vastgesteld.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
De curator van betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 3 september 2024. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.J. Smeets en D.W. Anema. Voor betrokkene is haar curator, mr. N.M. Belle-Zimmerman, verschenen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene was in de periode waar het hier om gaat onder curatele gesteld en volgde beroepsonderwijs. Zij ontving sinds 10 oktober 2020 € 246,94 per maand aan bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (PW) voor de kosten van curatele.
1.2.
Op 9 augustus 2021 heeft de curator van betrokkene aan het college meegedeeld dat betrokkene met ingang van 1 augustus 2021 studiefinanciering ontvangt.
1.3.
Met een besluit van 19 oktober 2021 heeft het college de bijzondere bijstand voor de kosten van curatele met ingang van 1 oktober 2021 voortgezet en daarbij het bedrag ervan verlaagd naar € 62,33 per maand.
1.4.
Naar aanleiding van het bezwaar van betrokkene tegen de hoogte van de voortgezette bijzondere bijstand heeft het college het bedrag met een besluit van 9 december 2021 (bestreden besluit) gewijzigd en de hoogte ervan vastgesteld op € 96,60 per maand. Het college heeft, onder verwijzing naar de beleidsregels over de draagkrachtbeoordeling zoals neergelegd in het Handboek Bijzondere bijstand Gemeente Schagen 2019 (beleidsregels), de draagkracht van betrokkene vastgesteld op 35% van haar inkomen boven 110% van de van toepassing zijnde bijstandsnorm. Bij de vaststelling van het inkomen van betrokkene is het college uitgegaan van de normbedragen voor een basisbeurs en een aanvullende beurs en van het normbedrag voor een aanvullende lening die betrokkene bij DUO kon afsluiten. Het college verwijst hierbij naar de beleidsregels en artikel 33, tweede lid, van de PW en artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000).
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat het recht op bijzondere bijstand per 1 oktober 2021 moet worden vastgesteld op € 132,52 per maand. Daartoe heeft de rechtbank, samengevat, als volgt overwogen. In artikel 33, tweede lid, van de PW is bepaald dat het inkomen uit studiefinanciering op grond van de Wsf 2000 in aanmerking wordt genomen bij het van toepassing zijnde normbedrag voor de kosten van levensonderhoud als bedoeld in artikel 3.18 van de Wsf 2000. Tot dit normbedrag behoort ook een aanvullende lening die bij DUO kan worden afgesloten. Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet bij de vaststelling van het recht op bijzondere bijstand ook de lening die bij DUO kan worden afgesloten bij de beoordeling van de draagkracht in aanmerking worden genomen. Ook wanneer de bijzondere bijstand wordt aangevraagd voor de kosten van bewindvoering. Het college heeft in overeenstemming met het bepaalde in artikel 33, tweede lid, van de PW gehandeld door bij de vaststelling van de draagkracht van betrokkene ook rekening te houden met de lening die betrokkene bij DUO kan afsluiten. In het geval van betrokkene is de rechtbank echter van oordeel dat artikel 33, tweede lid, van de PW (gedeeltelijk, voor zover het betreft het in aanmerking nemen van de DUO-lening) buiten toepassing gelaten moet worden. Doordat de curator, om haar beloning voor de werkzaamheden voor betrokkene zo veel mogelijk voldaan te krijgen, verplicht wordt voor betrokkene een lening bij DUO aan te vragen, belast zij betrokkene met schulden. Hiermee worden de belangen van betrokkene, als onder curatele gestelde, niet beschermd. De voorschriften uit de PW strijden hier met die uit het Burgerlijk Wetboek en de doelstelling die uit de onder curatelestelling volgt. Door bij de draagkrachtberekening rekening te houden met de aanspraak die betrokkene op een lening bij DUO heeft, wordt de bescherming van betrokkene als onder curatele gestelde in ernstige mate tekort gedaan. De gevolgen van de toepassing van artikel 33, tweede lid, van de PW stroken naar het oordeel van de rechtbank niet met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het college stelt zich op het standpunt dat hij terecht de lening die betrokkene kon afsluiten bij DUO, heeft betrokken bij de vaststelling van haar draagkracht.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit om aan betrokkene bijzondere bijstand tot een bedrag van € 96,60 toe te kennen heeft vernietigd aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Omvang van het geding
4.1.
De Raad stelt ambtshalve vast dat de rechtbank buiten de omvang van het aan haar voorgelegde geding is getreden, wat in strijd is met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft namelijk het bestreden besluit getoetst aan artikel 33, tweede lid, van de PW, terwijl dat besluit niet op die bepaling is gebaseerd. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college artikel 33, tweede lid, van de PW buiten toepassing had moeten laten. Het bestreden besluit is gebaseerd op het draagkrachtbeleid, dat is neergelegd in de beleidsregels. De Raad zal beoordelen of, gelet op het draagkrachtbeleid en gelet op wat betrokkene tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd, de vernietiging van dat besluit in stand blijft.
Toepassing van artikel 35 PW
4.2.
Recht op bijzondere bijstand kan alleen bestaan voor zover de betrokkene de kosten waarvoor de bijstand is gevraagd naar het oordeel van het college niet kan betalen uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Dit volgt uit artikel 35, eerste lid, van de PW. Als aan die voorwaarde van ‘onvoldoende draagkracht’ is voldaan is het college bevoegd en verplicht de bijzondere bijstand dienovereenkomstig toe te kennen.
4.3.
Bij de vaststelling van die draagkracht heeft het college een zekere beoordelingsruimte. Deze houdt in dat het college vrij is te bepalen met welk deel van het in aanmerking te nemen inkomen boven bijstandsniveau rekening wordt gehouden en over welke periode de draagkracht in aanmerking wordt genomen. Bij de vaststelling van de draagkracht kunnen geen middelen worden betrokken die buiten het wettelijk inkomensbegrip als bedoeld in artikel 31 van de PW vallen. Dit volgt uit eerdere rechtspraak. [1]
Invulling van de beoordelingsruimte
4.4.
Het college heeft voor de toepassing van de beoordelingsruimte de in 1.4 vermelde beleidsregels vastgesteld. Dit zijn beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Op grond van artikel 2.9 van de beleidsregels wordt voor de bepaling van de draagkracht 35% van het inkomen boven 110% van de bijstandsnorm in aanmerking genomen. Daarbij wordt het inkomen bepaald op dezelfde wijze als het inkomen als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de PW. Dat volgt uit artikel 2.11 van de beleidsregels. Op grond van de beleidsregels wordt dus het volledige inkomen als bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de PW als inkomen in aanmerking genomen. Niet in geschil is dat deze beleidsregels blijven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
Toepassing van de beleidsregels
Toepassing van de beleidsregels
4.5.
Een bestuursorgaan is verplicht om te handelen overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een betrokkene gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dat volgt uit artikel 4:84 van de Awb.
4.6.
Niet in geschil is dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de beleidsregels. Het college heeft het inkomen van betrokkene berekend met inachtneming van het artikel 33, tweede lid, van de PW bedoelde normbedrag voor de kosten van levensonderhoud, genoemd in artikel 3.18 van de Wsf 2000. Dat bedroeg in de periode waar het hier om gaat voor betrokkene als uitwonende student in het beroepsonderwijs € 756,45 per maand, waarin begrepen: een basisbeurs en een aanvullende beurs en een basislening waarop de student tegenover DUO (basislening) aanspraak kan maken. Vaststaat dat het feitelijk inkomen van betrokkene in de periode waar het hier om gaat bestond uit een basisbeurs en een aanvullende beurs en dat zij de mogelijkheid had om een basislening af te sluiten.
Afwijking van de beleidsregels
4.7.
Betrokkene heeft ter zitting betoogd dat het college in haar geval met toepassing van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van de beleidsregels voor zover daaruit volgt dat het volledige, in artikel 33, tweede lid, van de PW bedoelde, inkomen bij de beoordeling van haar draagkracht in aanmerking wordt genomen. Het college had volgens haar bij de beoordeling van haar draagkracht het deel van het inkomen dat bestaat uit het normbedrag van de basislening buiten beschouwing moeten laten. Als toelichting op dit standpunt heeft zij erop gewezen dat zij een kwetsbare jongere is die onder curatele staat, onder meer omdat zij haar eigen vermogensrechtelijke belangen niet behoorlijk kan waarnemen. Het gevolg van toepassing van de beleidsregels is dat zij gedwongen is om een basislening aan te gaan. Maar het kan niet de bedoeling van het beleid van het college zijn dat een betrokkene zoals zij zich in de schulden steekt om de kosten van de curatele te kunnen betalen. Betrokkene heeft er bovendien niet voor gekozen om onder curatele gesteld te worden. Dit betoog treft geen doel om de volgende redenen.
4.7.1.
De PW voorziet in een vangnet voor wie niet in staat is zelf in de kosten van levensonderhoud te voorzien door een gebrek aan middelen van bestaan. Bijstand op grond van de PW heeft een aanvullend karakter. Dat betekent dat het uitgangspunt is dat ieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan en dat voor bijstand pas plaats is als de betrokkene alle voor hem/haar beschikbare mogelijkheden om daarin te voorzien heeft benut. Dit uitgangspunt en doel van de PW liggen, zoals het college ter zitting heeft bevestigd, ook aan het draagkrachtbeleid van het college ten grondslag.
4.7.2.
Dit geldt ook voor degene die voor het beheer van de financiën is aangewezen op een derde, zoals een curator. De enkele omstandigheid dat betrokkene onder curatele staat, brengt dan ook niet mee dat de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan voor haar niet geldt.
4.7.3.
Tot de middelen van bestaan worden onder meer alle inkomensbestanddelen gerekend waarover de betrokkene beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Dat volgt uit artikel 31, eerste lid, van de PW. Gelet op het aanvullend karakter van de PW mag dan ook van een studerende die bijstand vraagt worden gevergd dat die een basislening bij DUO aangaat, ook al bouwt hij daarmee een schuld op. Vergelijk in dit verband eerdere rechtspraak. [2] Dit is voor betrokkene niet anders.
4.7.4.
Dat het hier gaat om bijzondere bijstand voor de kosten van de curator, die waakt over een goed beheer van het vermogen en de onder curatele gestelde moet beschermen, maakt hierbij geen verschil. Toepassing van de beleidsregels, op grond waarvan ook het normbedrag van de basislening bij de draagkrachtbeoordeling wordt betrokken, is voor betrokkene wel nadelig, maar zij is door het gevolg daarvan, namelijk de noodzaak een basislening aan te gaan, niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, in ernstige mate tekort gedaan. De enkele omstandigheid dat betrokkene daardoor een schuld heeft is daarvoor niet voldoende. Het bedrag dat betrokkene als gevolg van het bestreden besluit bij DUO zou moeten lenen is relatief beperkt, namelijk € 35,92 per maand. Dat is het verschil tussen het door het college toegekende bedrag van € 96,60 en het door de rechtbank vastgestelde bedrag van € 132,52.
4.7.5.
Het college heeft, gelet op wat in 4.7.1 staat, in de ondercuratelestelling van betrokkene of in het feit dat het gaat om bijzondere bijstand voor curatelekosten dan ook geen reden hoeven zien om bij de beoordeling van de draagkracht van betrokkene af te wijken van de beleidsregels.
4.7.6.
Betrokkene heeft niet toereikend toegelicht waarom volgens haar het feit dat zij een kwetsbare jongere is moet leiden tot een van de beleidsregels afwijkende draagkrachtbeoordeling. En het feit dat zij er niet zelf voor heeft gekozen om de curatelekosten te maken brengt niet mee dat het college daarvan in haar geval deels had moeten afwijken. De oorzaak van de kosten heeft geen betekenis voor het antwoord op de vraag of degene die bijstand vraagt kan beschikken over voldoende middelen om de kosten zelf te betalen. Dat de kosten van curatele buiten toedoen van betrokkene zijn ontstaan, leidt dus niet tot een ander oordeel.
4.8.
Uit 4.7 tot en met 4.7.6 volgt dat het college in de omstandigheden van betrokkene geen reden heeft hoeven zien om van de beleidsregels af te wijken. Het college kon in redelijkheid bij de beoordeling van de draagkracht van betrokkene de lening die zij kon afsluiten bij DUO betrekken.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Uit 4.1 volgt dat het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en gelet op 4.8 in plaats van de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. Dit betekent dat het bestreden besluit alsnog in stand blijft en dat de met ingang van 1 oktober 2021 aan betrokkene toegekende bijzondere bijstand voor de kosten van curatele € 96,60 per maand bedraagt.
5. Omdat betrokkene geen gelijk krijgt hoeft het college haar geen vergoeding te betalen voor de proceskosten. Omdat de aangevallen uitspraak niet in stand blijft wordt van het college voor het ingestelde hoger beroep geen griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door F. Hoogendijk als voorzitter en W.F. Claessens en W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van N. Benhaddou als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2024.
(getekend) F. Hoogendijk
(getekend) N. Benhaddou
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3, vierde lid
Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.
Participatiewet
Artikel 31, eerste lid
Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. […]
Artikel 33, tweede lid
Het inkomen uit studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 wordt in aanmerking genomen naar het van toepassing zijnde normbedrag voor de kosten van levensonderhoud, genoemd in artikel 3.18 van de Wet studiefinanciering 2000 en, indien een toeslag als bedoeld in artikel 3.5 van die wet is toegekend, het bedrag aan toeslag, genoemd in artikel 3.18 van die wet.
Handboek Bijzondere bijstand Gemeente Schagen 2019
Artikel 2.9
Het inkomen boven de bijstandsnorm
Het college heeft besloten dat er bij een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm geen draagkracht is voor bijzondere kosten. Van het meer-inkomen is 35% draagkracht en 65% van het meer-inkomen blijft vrij beschikbaar. [...]
Artikel 2.11
Vaststelling inkomen
Het inkomen wordt op dezelfde wijze bepaald als in de P-wet. [...]