Uitspraak
21/3894 WMO15, 21/3895 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 22 november 2019, 14/438 en 14/455 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (college)
Datum uitspraak: 9 oktober 2024
SAMENVATTING
Deze zaak gaat allereerst over de vraag of appellante tijdig hoger beroep heeft ingesteld. De Raad beantwoord die vraag bevestigend zodat hij toekomt aan de inhoud van het hoger beroep. De Raad moet vervolgens de vraag beantwoorden of de rechtbank terecht het rapport van de door haar ingeschakelde deskundige over de noodzakelijke voorzieningen heeft gevolgd. De Raad is van oordeel dat dat het geval is, voor wat betreft de benodigde voorzieningen. Appellante heeft – ondanks daartoe ruimschoots in de gelegenheid te zijn gesteld – haar standpunt dat het door de deskundige vastgestelde PvE niet kan worden gevolgd niet onderbouwd. Het standpunt van het college dat de rolstoelbus zelf algemeen gebruikelijk is kan niet gevolgd worden. De Raad draagt het college op dit punt op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De Raad draagt verweerder gelet op de zeer bijzondere omstandigheden van dit geval ook op een nieuw besluit te nemen over de kosten van de voorzieningen en daarbij rekening te houden met de huidige situatie.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft haar vader, [naam vader] , hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 10 mei 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar vader. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door D. Jonker.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om appellante alsnog de gelegenheid te geven de bij de rechtbank aangekondigde reacties op het rapport van de door de rechtbank geraadpleegde deskundigen van Sciopeng te overleggen.
Appellante heeft in een drietal e-mails aan de Raad haar standpunt uiteengezet.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 29 mei 2024 en in verband met het niet verschijnen van appellante aangehouden en hervat op 17 juli 2024. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar vader. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Bij afzonderlijke besluiten van 7 mei 2010 heeft het college de aanvragen van appellante om haar in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in aanmerking te brengen voor een scootmobiel, een elektrische rolstoel, een tillift, collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV), een douche-toiletstoel, een rolstoel, een woonvoorziening, zijnde een aanpassing van de natte cel, toilet en toe- en doorgankelijkheid van de woning, afgewezen.
1.2.
Nadat twee eerdere beslissingen op bezwaar door de rechtbank waren vernietigd heeft het college bij beslissing op bezwaar van 20 december 2013 het bezwaar van appellante gegrond verklaard en appellante in aanmerking gebracht voor een elektrisch aangedreven ligrolstoel. De aanvragen voor een handbewogen rolstoel en een scootmobiel zijn afgewezen, maar bij besluit van 4 februari 2014 is bepaald dat appellante toch recht heeft op de handbewogen rolstoel. Bij afzonderlijke beslissing op bezwaar van 20 december 2013 heeft het college appellante een vervoerspas voor de Regiotaxi met een gratis begeleider verstrekt. De besluiten van 20 december 2013 tezamen zijn door de rechtbank aangemerkt als bestreden besluit I.
1.3.
Bij beslissing op bezwaar van 23 december 2013 (bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en appellante in aanmerking gebracht voor een woonvoorziening in de vorm van een aanpassing van de natte cel en het toilet, de toe- en doorgankelijkheid van de woning en een tillift. Verder is een aangepaste douchebrancard met een po-voorziening toegekend in afwachting van de woningaanpassing. De aanvraag voor een Carendo toiletstoel is afgewezen.
1.4.
Appellante heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft J. Dekker van Sciopeng als deskundige benoemd. Deze heeft een ergonomisch adviseur ingeschakeld. De bevindingen van deze deskundigen zijn neergelegd in een rapport van augustus 2018. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd, met bepalingen over de vergoeding van proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door aan appellante de door de deskundigen voorgestelde verstrekkingen en voorzieningen toe te kennen in de vorm van de door de deskundigen beschreven opties. Het deskundigenrapport geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek en is inzichtelijk en consistent. Namens appellante zijn de conclusies van het rapport niet voldoende gemotiveerd en onderbouwd weersproken. Het betoog van het college dat de door de deskundige noodzakelijke geachte douchebrancard vanuit de zorgverzekeraar vergoed moet worden heeft de rechtbank verworpen. Over de door het college betwiste noodzaak van de door de deskundige geadviseerde toiletstoel, omdat al een toiletstoel aanwezig zou zijn, heeft de rechtbank overwogen dat uit het deskundigenadvies volgt dat ten tijde van de advisering een noodzaak bestond voor het verstrekken van een adequate voorziening. De rechtbank heeft hieruit begrepen dat op dat moment in ieder geval geen adequate toiletstoel voor appellante (meer) beschikbaar was. Het college dient ook deze Carendo douchetoiletstoel te verstrekken. De rechtbank heeft het persoonsgebonden budget voor de woningaanpassing inclusief tillift vastgesteld op de eerder door het college berekende € 47.774,-.
Het standpunt van appellante
3. Appellante heeft op 3 november 2021 hoger beroep ingesteld tegen de aangevallen uitspraak. Appellante heeft gesteld dat zij de uitspraak van de rechtbank pas in september 2021 heeft ontvangen, en niet in december 2019 en dat zij dus niet te laat hoger beroep heeft ingesteld. Inhoudelijk heeft appellante – kort samengevat – aangevoerd dat alle rapporten nu zo verouderd zijn dat daar niet meer van kan worden uitgegaan. Bovendien is alles duurder geworden dus met de bedragen komt zij ook niet meer uit.
Het oordeel van de Raad
Tijdigheid hoger beroep.
4.1.
De Raad overweegt ambtshalve het volgende over de ontvankelijkheid van het hoger beroep.
4.2.
De uitspraak is gedateerd 22 november 2019. Appellante heeft op 3 november 2021 hoger beroep ingesteld. Appellante heeft gesteld dat zij de uitspraak van de rechtbank pas in september 2021 heeft ontvangen, en niet in december 2019 en dat zij dus niet te laat hoger beroep heeft ingesteld.
4.3.
De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken. Deze termijn gaat in de dag na die waarop de aangevallen uitspraak op voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. De vraag is of de aangevallen uitspraak op voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat een uitspraak aangetekend wordt verzonden. [1]
4.4.
Bij navraag door de Raad heeft de rechtbank laten weten dat de uitspraak van 22 november 2019 diezelfde dag aan partijen is verzonden, echter niet aangetekend. Uitspraken worden, aldus de rechtbank, niet aangetekend verzonden, behoudens bijzondere omstandigheden. Daarmee staat vast dat de uitspraak van 22 november 2019 door de griffier van de rechtbank Overijssel per gewone post en niet bij aangetekende brief of bij brief met ontvangstbevestiging is verzonden. De aangevallen uitspraak is daarmee niet op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Evenmin is sprake van een ander wijze van verzending die met dezelfde waarborgen is omkleed. [2] Ook is niet gebleken dat de uitspraak via een omweg bij de geadresseerde is aangekomen, in welk geval op dat moment kan worden gesproken van een bekendmaking op de voorgeschreven wijze.
4.5.
Nu de waarborg van artikel 8:37, eerste lid, van de Awb erin is gelegen te verzekeren dat de betrokken partij het afschrift van de uitspraak daadwerkelijk ontvangt en gelet op het ontbreken van enige aanwijzing voor het tegendeel is de Raad van oordeel dat – zoals door de gemachtigde van appellante is gesteld – ervan moet worden uitgegaan dat de uitspraak appellante niet eerder heeft bereikt dan 24 september 2021. Appellante heeft vervolgens binnen de daarvoor geldende termijn hoger beroep ingesteld. Het hoger beroep is dus ontvankelijk.
Procesorde
4.6.
Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
4.7.
Bij e-mailbericht van 17 juli 2024 – de dag van de zitting – heeft appellante diverse stukken ingebracht, waaronder een offerte van bouwbedrijf [naam bouwbedrijf] van 23 november 2018. Deze stukken zijn niet binnen de termijn van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb ingediend. Een goede procesorde verzet zich ertegen deze stukken toch toe te laten. Voor het antwoord op de vraag of het overleggen van stukken in strijd is met de goede procesorde is doorslaggevend of een zinvolle bespreking van de stukken op de zitting kan plaatsvinden. [3] In dat verband komt aan het procesbelang van de andere partij zwaarwegende betekenis toe. Het college is, gelet op het feit dat de stukken op de zittingsdag zijn ingediend en het college niet ter zitting verschenen is, niet in de gelegenheid geweest te reageren tijdens de zitting. Hierdoor is een zinvolle bespreking van de stukken tijdens de zitting niet mogelijk geweest. Het toelaten van de stukken zou betekenen dat de behandeling van de zaak zou moeten worden geschorst of heropend wat gelet op het al langdurig verleende uitstel in strijd is met een doelmatige procesvoering. Appellante heeft al op de zitting van de Raad van 10 mei 2023 aangekondigd de offerte van [naam bouwbedrijf] die al in haar bezit was te willen overleggen. Niet valt in te zien waarom appellante deze offerte niet (veel) eerder heeft kunnen overleggen. Dat appellante en haar vader de offerte eerder niet konden vinden en de dag voor de zitting ineens wel, komt voor haar rekening en risico. Dat betekent in dit geval dat de goede procesorde zich ertegen verzet om deze stukken toch toe te laten. De Raad laat het e-mailbericht van 17 juli 2024 en de daarbij behorende stukken om die reden thans buiten beschouwing. De Raad wijst wel op hetgeen in overweging 4.17 omtrent deze stukken wordt overwogen.
Ongebruikelijke omstandigheden
4.8.
De aanvragen van appellante dateren van meer dan veertien jaar geleden en het college heeft daar meer dan tien jaar geleden voor de tweede maal in bezwaar op beslist. De (tweede) procedure bij de rechtbank heeft bijna zes jaar geduurd, jaren waarin de rechtbank driemaal getracht heeft een deskundigenrapport te krijgen. Daarna is de aangevallen uitspraak ten onrechte niet aangetekend verzonden en waren de gerechten door de COVID-19-pandemie enige tijd gesloten, waardoor contact werd bemoeilijkt en de hoger beroepsprocedure uiteindelijk pas eind 2021 startte. Het college heeft weliswaar vlak na de aangevallen uitspraak contact proberen te zoeken met appellante, maar toen dat niet lukte er welbewust voor gekozen het erbij te laten zitten en af te wachten. Ook nadat appellante hoger beroep had ingesteld heeft het college geen uitvoering aan de aangevallen uitspraak gegeven, terwijl het college hiertoe wel verplicht was, omdat het hoger beroep in Wmo-zaken geen schorsende werking heeft. En ten slotte doet de Raad eerst nu uitspraak, waarbij het laatste jaar gewacht is op informatie van appellante.
Inhoudelijke beoordeling.
4.9.
Appellante kan zich niet vinden in de wijze waarop de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien.
4.10.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat als uitgangspunt geldt dat de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke, door hem ingeschakelde deskundige kan volgen indien de door deze gebezigde motivering hem overtuigend voortkomt.
4.11.
De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat door de deskundige gebezigde motivering ter zake van welke voorzieningen noodzakelijk zijn overtuigend is. Het rapport van de deskundige geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek en is inzichtelijk en consistent. Appellante heeft – ondanks daartoe ruimschoots in de gelegenheid te zijn gesteld – haar standpunt dat het rapport van de deskundigen niet kan worden gevolgd niet onderbouwd. In de gronden van hoger beroep die zien op de omvang van de noodzakelijke voorzieningen lijkt appellante uit het oog te verliezen dat het gaat om het oordeel van de rechtbank op besluiten op de aanvragen van appellante uit 2006 en 2009. Het gaat dus om wat zij destijds heeft aangevraagd en om het daarbij door de (medisch) deskundige vastgestelde Progamma van Eisen (PvE). De Raad begrijpt appellante aldus dat zij het niet eens is met dat PvE, maar hiervoor ontbreekt iedere onderbouwing.
4.12.
De rechtbank heeft echter niet onderkend dat de afwijzing van de vervoersvoorziening op een onjuist standpunt van het college rust. Niet in geschil is dat appellante voor het vervoer is aangewezen op een model bus geschikt voor het vervoeren van appellante per elektrisch verrijdbaar bed. Anders dan het college meent kan een dergelijke (bijzondere) bestelbus echter niet aangemerkt worden als algemeen gebruikelijk.
De huidige situatie
4.13.
Hoewel tussen partijen niet in geschil is dat appellante in 2013 en 2018 al was aangewezen op – steeds – verdergaande voorzieningen voor wonen en regionaal vervoer beschikt appellante elf respectievelijk zes jaar later – en als wordt gerekend sinds de datum van de aanvragen in 2006 en 2009 – achttien en vijftien jaar later, feitelijk nog steeds over geen enkele voorziening. De Raad acht dit schrijnend. Zeker nu naar onweersproken is gesteld dat ook de uitvoering van de zorg waarop zij op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) recht heeft in gevaar komt. Tekenend voor de situatie waarin appellante verkeert is dat zij naar de zittingen wordt vervoerd in een ambulance, de zittingen bijwoont gelegen op een brancard en ter zitting op de vraag wat zij hoopt te bereiken met deze procedure heeft geantwoord: “Te kunnen douchen”. De Raad acht het geenszins uitgesloten dat door (de gemachtigde van) appellante niet steeds de meest effectieve weg is gevolgd. Dat neemt echter niet weg dat van het college als verantwoordelijke voor de uitvoering van de Wmo 2015 had mogen worden verwacht een zodanige rol te spelen dat appellante niet gedurende een groot aantal jaren van noodzakelijke voorzieningen verstoken zou zijn gebleven. In ieder geval had het college naar aanleiding van de aangevallen uitspraak niet kunnen volstaan met afwachten. Maar daargelaten aan wie de huidige situatie waarin appellante verkeert moet worden toegerekend, dient aan deze situatie op zo’n kort mogelijke termijn een einde te komen.
4.14.
Een eenvoudige en snelle oplossing is in dit slepende conflict echter niet voorhanden. Hiervoor is de situatie te complex. Uit een door het CIZ in 2015 in het kader van de Wlz verrichte indicatie volgt dat de situatie waarin appellante verkeert ernstig is. Mede gelet op deze indicatie moet ervan worden uitgegaan dat in het tijdsverloop na de Wmo-aanvragen de gezondheidstoestand van appellante steeds verder achteruit is gegaan. Aangenomen moet worden dat ook sinds het deskundigenrapport in 2018 is uitgebracht de medische situatie is verslechterd. Het ligt dan ook voor de hand dat ook de door de deskundige in 2018 noodzakelijk geachte voorzieningen niet meer toereikend zijn en/of appellante inmiddels is aangewezen op geheel andere voorzieningen. Deze zullen opnieuw moeten worden vastgesteld. Voorts zal moeten worden bezien welke kosten hiermee zijn gemoeid. Immers met alleen een nieuwe kostenberekening en vervolgens het uitkeren van dat bedrag zodat (de gemachtigde van) appellante aan de slag kan, zijn beide partijen in deze situatie niet geholpen. Het college is daarmee niet geholpen omdat dan mogelijk voor voorzieningen wordt betaald, terwijl die voorzieningen door het tijdsverloop en de achteruitgaande gezondheidstoestand van appellante niet meer toereikend zijn. Ook appellante is niet geholpen met niet (volledig) passende voorzieningen. Aangezien met het treffen van voorzieningen veel gemeenschapsgeld is gemoeid moet dit worden voorkomen. Evenmin kan uit het oog worden verloren dat de juridische situatie is gewijzigd nu appellante recht heeft op voorzieningen op grond van de Wlz.
De eerste stap op weg naar een oplossing
4.15.
Prioriteit heeft dat wordt bezien op welke voorzieningen appellante thans is aangewezen. Vervolgens dienen deze voorzieningen ook te worden gerealiseerd. Het college zal hiertoe als eerste stap onderzoek dienen te laten plaatsvinden. Onderzoek waaraan appellante haar medewerking zal moeten verlenen. Doet zij dat niet dan kan het college het recht op voorzieningen niet vaststellen. Bij dit onderzoek kunnen eerder verrichte onderzoeken een rol spelen. Het in 2018 door de deskundigen verrichte onderzoek voor zover dat ziet op de noodzakelijke voorzieningen kan gelet op wat is overwogen in 4.11 hierbij het uitgangspunt zijn. Bezien zal moeten worden wat de wijzigingen in de (medische en juridische) situatie van appellante voor gevolgen hebben voor de noodzakelijk te treffen voorzieningen. In het kader van dit onderzoek zal het college zich mede moeten verstaan met het zorgkantoor. De Raad wijst in dit verband op het inmiddels bestaande vereiste tot afstemming gericht op het voorkomen dat appellante tussen wal en schip valt. [4]
4.16.
Voorts zal het college bij de besluitvorming niet uit het oog kunnen verliezen welke gevolgen de omstandigheid dat appellante – zelfs na de uitspraak van de rechtbank – verstoken is gebleven van voorzieningen, moet hebben. Het college kan hierbij alle relevante feiten en omstandigheden betrekken. Indien compensatie aangewezen is, bestaat er een palet aan mogelijkheden waarop dit kan geschieden en partijen tot elkaar kunnen komen.
4.17.
Bij het uitvoeren van deze uitspraak is van beide partijen een oplossingsgerichte houding noodzakelijk waarbij voor het vaststellen welke voorzieningen noodzakelijk zijn de huidige juridische en medische situatie het uitgangspunt moet zijn. In dit kader kunnen ook de in 4.7 bedoelde stukken – voor zover nog relevant – een rol spelen. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de Raad het idee gekregen dat de verhouding tussen partijen bepaald niet optimaal is. De Raad geeft beide partijen en hun gemachtigden in overweging zich mede te laten bijstaan door personen die nog niet eerder bij de zaak waren betrokken om zo op korte termijn een einde te maken aan de voor appellante onhoudbare situatie. Beide partijen zullen zich moeten realiseren dat in deze bijzondere situatie naar een – desnoods gefaseerde – uitvoerbare praktische oplossing moet worden gezocht waarbij de persoon van appellante centraal moet staan. Indien uit het door het college te verrichten onderzoek al zou blijken dat in de huidige omstandigheden realisatie van de voorzieningen in de vorm van een persoonsgebonden budget zou kunnen geschieden, geeft de Raad appellante uitdrukkelijk in overweging te opteren voor een verstrekking in natura. Dit voorkomt dat de vader van appellante die al belast is met de zorg voor appellante onnodig ook nog wordt belast met de administratieve lasten rond de realisatie van de voorzieningen.
Conclusie en gevolgen
4.18.
In de zeer bijzondere omstandigheden van dit geval als hiervoor geschetst zal de Raad om een oplossing in dit geschil te kunnen bewerkstelligen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij zelf is voorzien vernietigen. De Raad zal het college de opdracht geven een nieuw besluit op bezwaar te nemen zowel over de vervoersvoorziening als over de thans noodzakelijk geachte overige voorzieningen. Gelet op hetgeen is overwogen in 4.15 tot en met 4.17 zal de Raad de termijn voor het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar bepalen op drie maanden. De Raad gaat ervan uit dat beide partijen alles op alles zullen zetten om die termijn niet te overschrijden. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing(en) op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden vergoed volgens het in hoger beroep ingediende formulier proceskosten tot het bedrag van € 49,05 voor gemaakte reiskosten. Ook krijgt appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien;
- draagt het college op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat het beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 49,05;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 134,-vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand, in tegenwoordigheid van I. van der Hout als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2024.
(getekend) J. Brand
(getekend) I. van der Hout