Uitspraak
21/1445 AW, 22/2889 AW, 22/2890 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 maart 2021, 18/5644 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
voorheen het dagelijks bestuur van de Werkorganisatie Duivenvoorde, nu het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar (college)
Datum uitspraak: 29 mei 2024
SAMENVATTING
De Raad oordeelt dat de rechtbank terecht een aanvullende uitkering aan appellant heeft toegekend. Appellant heeft verder geen aanspraak op een na-wettelijke uitkering of een compensatie.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. In reactie op het incidenteel hoger beroep heeft appellant een zienswijze ingediend en nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaken met nummers 21/1445 AW, 22/2889 AW en 22/2890 AW gevoegd behandeld met zaak 21/1444 AW op een zitting van 6 maart 2024. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van Zanten en J.G.M.M. van Son. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In voormelde zaak wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant is per 5 december 2006 aangesteld bij de gemeente Voorschoten als [functie 1]. Per 1 januari 2013 is appellant overgegaan naar de Werkorganisatie Duivenvoorde (WODV), een samenwerkingsverband van de gemeenten Wassenaar en Voorschoten. Hij is geplaatst in de functie [functie 2] (werknaam [werknaam]), bij de afdeling [afdeling], team [team].
1.3.
Vanaf 2013 is er binnen het vakgebied Milieu bij de WODV een accentwijziging geweest, waarbij onder meer klimaat en duurzaamheidstaken prioriteit hebben gekregen.
1.4.
Op 9 april 2014 heeft de leidinggevende met appellant zijn taken en werkzaamheden besproken in het kader van de personele jaarcyclus (PJC). De leidinggevende heeft met appellant een lijst met [taken] besproken en helder gemaakt welke taken hij moest oppakken. Appellant heeft zich hier tegen verzet en gemeld dat hij deze taken niet kan oppakken, omdat hij een ander specialisme ([specialisme]) heeft en in zijn werkagenda geen tijd kan vrijmaken voor [taken].
1.5.
In 2014 is appellant uitgevallen wegens overbelastingklachten. In juli 2014 heeft de arbeidsdeskundige advies uitgebracht in het kader van de werkhervatting en een traject voor begeleiding/coaching bij bureau Skils aangeraden. Nadat appellant en zijn leidinggevende hadden ingestemd met dit traject, heeft appellant daarna laten weten geen hulpvraag te hebben en weer hersteld te zijn.
1.6.
In 2014 en 2015 heeft de leidinggevende frequent met appellant gesproken over de aan hem opgedragen taken, de ervaren werkbelasting, zijn houding en gedrag en zijn wijze van communiceren.
1.7.
Appellant heeft bezwaar gemaakt en beroep ingesteld tegen de resultaatsbeoordelingen over de jaren 2014 en 2015. De kern van de resultaatbeoordelingen was dat appellant zich niet conformeerde aan de opgelegde prioriteiten en de [taken] niet (voldoende) oppakte. Hij nam waarschuwingen niet ter harte en weigerde deelname aan bilaterale overleggen. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat hij onvoldoende uren beschikbaar had om met name de [taken] te verrichten.
1.8.
In april 2017 heeft appellant geweigerd zijn werk te hervatten nadat door de bedrijfsarts was geoordeeld dat geen sprake meer was van ziekte. Op 20 april 2017 heeft appellant een formele waarschuwing gekregen wegens het niet verschijnen op een afspraak met zijn leidinggevende, het niet nakomen van afspraken met betrekking tot het inleveren van documenten, de weigering het werk te hervatten na ziekte, het tijdens diensttijd verrichten van privézaken, het ten onrechte communiceren namens het college van de gemeente Voorschoten en over zijn houding en gedrag. Hierbij is appellant erop gewezen dat mogelijk rechtspositionele vervolgstappen worden genomen, indien zijn ongepaste en onacceptabele gedrag zou voortduren.
1.9.
Op 16 mei 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en zijn leidinggevende naar aanleiding van de resultaatsbeoordeling 2016. Hierbij is een verbeterplan besproken. Structurele verbetering werd dringend nodig geacht, zowel ten aanzien van het functioneren als zodanig, als ten aanzien van de bestuurlijke sensitiviteit en de houding en het gedrag van appellant. Om tot verbetering te komen, is een concrete planning opgelegd. Ook is professionele coaching aangeboden. Appellant heeft laten weten het verbeterplan onrealistisch te vinden en ongelukkig te zijn met de opgelegde begeleiding door derden. Appellant heeft met bureau Skils een gesprek gehad, waarin door Skils is vastgesteld dat appellant geen hulpvraag had.
1.10.
Op 30 mei 2017 heeft appellant op zijn verzoek een gesprek gehad met de concerndirecteur om het handelen van zijn leidinggevende te bespreken. Appellant heeft daarna een klacht tegen zijn leidinggevende ingediend.
1.11.
Bij besluit van 15 juni 2017 zijn de resultaatsbeoordelingen over 2014 en 2015 vervallen verklaard en omgezet in verslagen van voortgangsgesprekken om te komen tot de-escalatie en normalisering van de verhoudingen. Daarop heeft appellant de bij de rechtbank hiertegen ingediende beroepen ingetrokken.
1.12.
Op 15 juni 2017 heeft verder een gesprek plaatsgevonden over de stand van zaken van het verbeterplan. Op 23 augustus 2017 heeft een gesprek inzake de personele jaarcyclus 2017 plaatsgevonden, waarbij tevens de voortgang van het verbeterplan is besproken. Op 4 oktober 2017 heeft wederom een gesprek plaatsgevonden over de stand van zaken en de voortgang van het verbeterplan.
1.13.
In een overleg op 17 oktober 2017 is voor de laatste keer de stand van zaken met betrekking tot het verbeterplan besproken, waarna op 25 oktober 2017 het verbeterplan zou worden geëvalueerd. Appellant is er door zijn leidinggevende op gewezen dat hij niet naar behoren functioneert en dat zijn gedrag, houding en prestaties niet zijn verbeterd.
1.14.
Op 22 oktober 2017 heeft appellant het op 25 oktober 2017 (in de ochtend) geplande evaluatiegesprek met zijn leidinggevende met opgaaf van redenen afgezegd. Deze afzegging hield verband met een raadsvoorlichtingssessie in de avond over het project geluidschermen N44. Nadat zijn leidinggevende had meegedeeld de afzegging niet te accepteren en dat hij hem op de afgesproken tijd verwachtte, heeft appellant op 24 oktober 2017 laten weten dat hij vasthoudt aan zijn afzegging en niet zal verschijnen op het geplande evaluatiegesprek.
1.15.
Appellant heeft op 25 oktober 2017 een formele dienstopdracht gekregen om naar zowel het gesprek met de concerndirecteur als het evaluatiegesprek te komen. Appellant is niet verschenen op deze gesprekken en heeft verklaard dat hij de betreffende e-mail met de dienstopdracht pas een dag later heeft gezien. Vervolgens heeft appellant een dienstopdracht gekregen om op 26 oktober 2017 op gesprek te komen. Appellant is toen op deze gesprekken verschenen.
1.17.
Op 28 november 2017 heeft het bestuur de schorsing en de ontzegging van de toegang verlengd voor de duur van de besluitvorming over het ontslagvoornemen.
1.18.
Op 28 november 2017 heeft het bestuur aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt om hem te ontslaan vanwege de ernstig verstoorde arbeidsverhouding, vertrouwensbreuk en de onoverbrugbare impasse. Appellant heeft zijn zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht bij brief van 7 december 2017.
1.19.
Bij besluit van 20 december 2017 heeft het bestuur appellant per 28 december 2017 eervol ontslag verleend wegens ernstig verstoorde verhoudingen, een ernstige vertrouwensbreuk en een onoverbrugbare impasse. [3] Daarbij is als passende regeling bepaald dat appellant recht heeft op een uitkering op grond van de WW [4] voor zover daarop aanspraak bestaat. Toekenning van een aanvullende WW-uitkering achtte verweerder niet redelijk en billijk, omdat het ontstaan en voortbestaan van de ernstig verstoorde verhouding volledig aan appellant is te wijten.
1.20.
Bij besluit van 10 juli 2018 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellant tegen het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten een aanvullende uitkering [5] aan appellant toe te kennen. Het ontslagbesluit is op dit punt herroepen en hierbij is bepaald dat aan appellant een aanvullende uitkering wordt toegekend. Voor het overige is het bestreden besluit in stand gelaten.
2.1.
De rechtbank is met het bestuur van oordeel dat aanleiding bestond appellant met onmiddellijke ingang in het belang van de dienst te schorsen. Ook is de rechtbank van oordeel dat het bestuur bevoegd was om appellant op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO te ontslaan. Uit het dossier en uit de door appellant in zijn beroepschrift neergelegde visie over de gebeurtenissen, die op vrijwel alle punten diametraal afwijkt van de visie van het bestuur, volgt dat sprake is van ernstig verstoorde arbeidsverhoudingen en dat een onherstelbare vertrouwensbreuk is ontstaan. De verstoorde arbeidsverhouding is van zodanige ernstige aard dat van het bestuur niet in redelijkheid kan worden verlangd het dienstverband met appellant voort te zetten. Gelet op de vaste rechtspraak [6] heeft het bestuur appellant ten onrechte een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de CAR/UWO onthouden. Het bestuur heeft wel mogen afzien van toekenning van een na-wettelijke uitkering en het bestuur was evenmin gehouden om appellant een extra compensatie te bieden. Appellant heeft een overwegend aandeel gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhoudingen. Appellant heeft geen gebruik gemaakt van de hem aangeboden professionele coachingtrajecten. Appellant heeft waarschuwingen niet ter harte genomen en heeft geen uitvoering gegeven aan het verbetertraject. Uit de gedingstukken blijkt dat het bestuur zich terecht op het standpunt stelt dat appellant moeilijk te sturen is. Daarentegen heeft het bestuur de eerdere negatieve resultaatsbeoordelingen over de jaren 2014 en 2015 ingetrokken om weer met appellant in gesprek te geraken en heeft het bestuur appellant veel tijd gegund om zich aan te passen aan de nieuwe situatie en om zijn gedrag aan te passen. Tot slot is het verzoek van appellant om het college te veroordelen tot vergoeding van schade voor derving van inkomsten ten gevolge van het ontslag afgewezen, omdat het verleende eervol ontslag niet onrechtmatig is.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft in hoger beroep, zeer uitgebreid maar in kern en kort samengevat, aangevoerd dat er geen goede redenen zijn aangevoerd die de schorsing rechtvaardigen en dat voor de totstandkoming van het ontslag gebruik gemaakt is van ondeugdelijke motiveringen, waarbij daadwerkelijke situaties zijn verdraaid en onwaarheden en leugens zijn gebruikt. Verder heeft appellant aangevoerd dat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding tussen partijen het college is aan te rekenen. Volgens appellant heeft zijn leidinggevende de verstoorde arbeidsverhouding grotendeels veroorzaakt door de starheid in zijn opvatting ten aanzien van de door appellant te behalen resultaten. Het werk dat de leidinggevende verzet wil hebben, is niet haalbaar. Er is onvoldoende tijd beschikbaar voor het werk. Ook heeft appellant aangevoerd dat zijn gronden niet ordentelijk zijn behandeld door de rechtbank.
Het standpunt van het college
4. Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens, voor zover daarbij een aanvullende uitkering [7] is toegekend. Toekenning van de aanvullende uitkering dient achterwege te blijven vanwege de uitzonderlijke omstandigheden van het geval, aldus het college.
Het oordeel van de Raad
5. Gelet op de aangevoerde gronden en de ter zitting gegeven toelichting stelt de Raad vast dat partijen het erover eens zijn dat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het college kan worden verlangd. Appellant verzet zich niet (meer) tegen de schorsing en het ontslag, waaraan de verstoorde arbeidsverhouding tussen partijen ten grondslag is gelegd. Partijen verschillen alleen nog van mening over de vraag of bij het ontslag een passende financiële regeling is getroffen.
5.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht aan appellant een aanvullende uitkering heeft toegekend. Ook beoordeelt de Raad of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college heeft mogen afzien van toekenning van een na-wettelijke uitkering [8] en van een extra compensatie en/of schadevergoeding. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die partijen in hoger beroep en incidenteel beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Het incidenteel hoger beroep slaagt evenmin.
5.2.
Bij een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO geldt als uitgangspunt dat, naast (de garantie op) een werkloosheidsuitkering, een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel 10d:25 van de CAR/UWO moet worden toegekend. Hiernaast dient een na-wettelijke uitkering als bedoeld in artikel 10d:30 van de CAR/UWO te worden toegekend als het ontslag ligt in de werksfeer en niet grotendeels is te wijten aan de ambtenaar. Verder kan aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie (de zogenoemde “plus”) toe te kennen, indien het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. [9]
Aanvullende uitkering
5.3.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat appellant bij zijn ontslag ten onrechte een aanvullende uitkering [10] is onthouden. De rechtbank heeft dan ook terecht aan appellant een aanvullende uitkering toegekend, overeenkomstig het uitgangspunt als in 5.3 bedoeld. Op grond van artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR/UWO moet het college bij een ontslag als hier aan de orde een ‘passende regeling’ treffen. Daarbij moeten de voorschriften over de aanvullende uitkering worden betrokken, voor zover dat redelijk en billijk is. [11] Een zodanige bijzondere of uitzonderlijke situatie die maakt dat een aanvullende uitkering om redenen van redelijkheid en billijkheid achterwege moet blijven, zoals betoogd door het college, is de Raad niet gebleken.
Na-wettelijke uitkering / compensatie
5.4.
Appellant heeft in hoger beroep geen wezenlijk nieuwe gronden naar voren gebracht waarom de rechtbank tot een ander oordeel had moeten komen. De rechtbank heeft de beroepsgronden in de aangevallen uitspraak afdoende besproken en voldoende gemotiveerd waarom de verstoorde arbeidsverhoudingen grotendeels aan appellant zijn te wijten. Het standpunt van appellant dat zijn aangevoerde gronden door de rechtbank niet ten volle in haar oordeel zijn betrokken, wordt niet gevolgd. Volgens vaste rechtspraak van de Raad [12] hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan. Ook de Raad beperkt zich tot de kern van de gronden die appellant naar voren heeft gebracht. De Raad neemt het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen geheel over. Daaraan voegt de Raad nog het volgende toe.
5.5.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat appellant een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhoudingen en dat de verstoorde arbeidsverhouding grotendeels aan appellant is te wijten. Daarom kan appellant geen aanspraak maken op een na-wettelijke uitkering of een compensatie. Uit de omvangrijke stukken in het dossier volgt dat al jaren sprake is van aanzienlijke verschillen in opvatting tussen partijen over wat een redelijke omvang van de te verrichten taken is, hoe appellant invulling moet geven aan zijn taken en welke prioriteiten gehanteerd moeten worden. De rode draad in de discussies tussen appellant en zijn leidinggevende gedurende de jaren is het betoog van appellant dat sprake is van een bovenmatige werkdruk en dat hij te weinig tijd heeft om het opgedragen werk uit te voeren. Uit het dossier komt evenwel het beeld naar voren dat appellant veel op details ingaat en de neiging heeft om zaken in een breder perspectief te plaatsen, wat extra werk genereert. Dit leidt tot een inefficiënte manier van werken, waardoor andere taken waaraan door het college een hogere prioriteit is gegeven niet, niet volledig of niet tijdig worden uitgevoerd en waardoor de productie nog meer onder druk komt te staan. De wijze waarop appellant procedeert bevestigt dit beeld. Het aanbod voor coaching en begeleiding op dit aspect is door appellant afgewezen. Het verbetertraject heeft niet tot het gewenste resultaat geleid. Appellant is genoemde discussie bij herhaling blijven voeren. De verstandhouding tussen partijen is uiteindelijk verhard, doordat appellant zijn leidinggevende heeft beschuldigd van leugens, onbetrouwbaar en niet integer gedrag. Partijen hebben echter een geheel andere visie op hoe het werk moet worden uitgevoerd. Ook de herhaalde weigering van appellant om op gesprekken te komen met zijn leidinggevende en de concerndirecteur heeft bijgedragen aan de verdergaande verslechtering van de arbeidsverhouding en heeft uiteindelijk ook geleid tot het ontslag. Met de rechtbank komt de Raad tot de conclusie dat appellant een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhouding.
Verzoek om schadevergoeding
5.6.
De rechtbank heeft het verzoek van appellant om het college te veroordelen tot vergoeding van schade voor derving van inkomsten ten gevolge van het ontslag terecht afgewezen, omdat geen sprake is van een onrechtmatig besluit.
Conclusie en gevolgen
5.7.
Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep slagen dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
6. Omdat het hoger beroep niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en Y. Sneevliet, mr. F.J.L. Pennings, als leden, in tegenwoordigheid van I. van der Hout als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.
(getekend) H. Lagas
(getekend) I. van der Hout