Uitspraak
22/1865 WSF
Datum uitspraak: 13 juni 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022, 20/5317 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (Spanje) (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
SAMENVATTING
De Raad is van oordeel dat de uitgangspunten in het nieuwe beleid van de minister ter invulling van het begrip werknemer in de zin van het Unierecht aanvaardbaar zijn. De minister hoefde appellant in de hier aan de orde zijnde periode niet als migrerend werknemer aan te merken.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 11 april 2024. Appellant heeft via een beeldverbinding aan de zitting deelgenomen en werd bijgestaan door mr. G. Gabrelian, advocaat, en [X], tolk. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Bouhuys.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1.1.
Appellant heeft de Spaanse nationaliteit. Bij besluit van 19 juli 2019 heeft de minister, voor zover hier van belang, aan appellant voor de periode augustus 2019 tot en met oktober 2019 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, onder andere in de vorm van een lening.
1.2.
Bij besluit van 6 december 2019, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 14 juli 2020, heeft de minister de aanvraag van appellant voor een lening voor de periode november 2019 tot en met december 2020 afgewezen. Appellant kan volgens de minister in die periode niet als migrerend werknemer worden aangemerkt.
Uitspraak van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat het geschil tussen partijen beperkt is tot de periode november 2019 tot en met augustus 2020. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover het betreft de maanden november 2019 en december 2019 en ongegrond verklaard voor zover het betreft de periode januari 2020 tot en met augustus 2020. Verder heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de maanden november 2019 en december 2019, het besluit van 6 december 2019 herroepen voor zover dat ziet op de maanden november 2019 en december 2019 en bepaald dat appellant in die maanden recht heeft op studiefinanciering in de vorm van een lening. De rechtbank is van oordeel dat appellant in de maanden november en december 2019 als migrerend werknemer moet worden aangemerkt, maar niet in de periode van januari 2020 tot en met augustus 2020. De gewerkte uren in deze periode zijn dermate gering dat sprake is van louter marginale en bijkomstige werkzaamheden.
Het standpunt van appellant
3.1.
De gemachtigde van appellant heeft ter zitting te kennen gegeven dat het hoger beroep beperkt is tot het oordeel van de rechtbank over de periode januari 2020 tot en met juni 2020. Appellant heeft aangevoerd dat hij in de maanden januari 2020 tot en met maart 2020 migrerend werknemer was op basis van door hem verrichte werkzaamheden in loondienst. In de maanden april 2020 tot en met juni 2020 heeft hij, zo is ter zitting verklaard, niet meer gewerkt maar heeft hij de status van migrerend werknemer behouden totdat hij per juli 2020 uit Nederland is vertrokken. Hij heeft de status behouden omdat hij in verband met de coronapandemie niet meer werd opgeroepen.
3.2.
De minister heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
Uit de van toepassing zijnde wettelijke regels, die te vinden zijn in de bijlage bij deze uitspraak, volgt dat een EU-student die op de peildatum kan worden aangemerkt als migrerend werknemer als bedoeld in artikel 45 van het VWEU [1] , of deze status heeft behouden, op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wsf 2000 in aanmerking kan komen voor (volledige) studiefinanciering.
Omvang van het geding
4.2.
In geschil is of appellant in de periode januari 2020 tot en met juni 2020 de (behouden) status van migrerend werknemer had en hij in verband daarmee, zoals uit 4.1 volgt, in die periode recht had op de door hem aangevraagde studiefinanciering.
Periode januari 2020 tot en met maart 2020
4.3.
Voor de algemene overwegingen en uitgangspunten voor de beoordeling van werknemerschap in de zin van artikel 45 van het VWEU, verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 14 april 2023, overwegingen 4.2 tot en met 4.7. [2]
Het gewijzigde beleid van de minister
4.4.
De minister voert ter invulling van het begrip werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU beleid. Onder meer naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 14 april 2023 over de 56-urennorm in de Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap [3] heeft de minister deze Beleidsregel ingetrokken en vervangen door de Beleidsregel migrerend werknemerschap en studiefinanciering [4] . Deze beleidsregel is in werking getreden op 9 mei 2024 en werkt terug tot en met 1 september 2023.
4.5.1.
In het gewijzigde beleid gaat de minister, voor zover hier van belang, ervan uit dat iedere student de status van migrerend werknemer heeft als deze in het controletijdvak [5] gemiddeld 32 uur of meer per maand werkt (net als voorheen kan daarbij tot een hoogte van één maand rekening worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte). Voldoet de student niet aan dit urencriterium dan bestaat geen recht op studiefinanciering tenzij de student gemiddeld minstens 24 uur per maand werkt gedurende minimaal 6 maanden. Wordt niet aan deze voorwaarden voldaan dan wordt in beginsel aangenomen dat geen sprake is van migrerend werknemerschap. Voor individuele gevallen kan een uitzondering worden gemaakt, indien de student met gegevens onderbouwt dat er alsnog sprake is van reële en daadwerkelijke arbeid, die niet louter marginaal en bijkomstig is.
4.5.2.
De Toelichting bij de nieuwe Beleidsregel beschrijft de achtergrond van het beleid. Met het nadere criterium van minimaal 6 maanden gemiddeld minstens 24 uur per maand wordt een niet-willekeurig en eenduidig criterium geboden ter invulling van de door de Raad in zijn uitspraak van 14 april 2023 in rechtsoverweging 4.7 voorgeschreven individuele beoordeling. Dat criterium sluit bovendien aan bij de uitspraak van de Raad van 29 juni 2021. [6] In die uitspraak werden werkzaamheden van gemiddeld 24 uur per maand voldoende geacht voor het aannemen van migrerend werknemerschap onder meer omdat de werkzaamheden een bestendig karakter hadden. Werkt een student gemiddeld minder dan 24 uur per maand of voldoet hij niet aan een bestendigheid van minimaal 6 maanden, dan neemt de minister in beginsel aan dat de arbeid louter marginaal en bijkomstig is. Als de student echter aantoont dat sprake is van een zeer lange bestendigheid, en de overige omstandigheden van de arbeidsverhouding wijzen op migrerend werknemerschap, dan kan de minister voor individuele gevallen een uitzondering maken.
4.6.1.
De Raad acht het nadere criterium van gemiddeld minstens 24 uur per maand gedurende minimaal 6 maanden als invulling van de individuele beoordeling, aanvaardbaar. In beginsel kan daarvoor, gelet op de systematiek van de Wsf 2000, worden uitgegaan van het in de Toelichting bij de Beleidsregel gedefinieerde controletijdvak. [7] De Wsf 2000 gaat immers uit van een toekenning van een prestatie in (een deel van) een kalenderjaar (een of (meerdere) tijdvak(ken) van minimaal een kalendermaand en maximaal een kalenderjaar). Dit betekent dat om voor die prestatie in aanmerking te komen in het betreffende (deel van het) kalenderjaar aan de materiële toekenningsvoorwaarden van de Wsf 2000 moet zijn voldaan, waaronder de nationaliteitseis. Het gaat dan ook in beginsel om de uren (en verdiensten) in het betreffende controletijdvak. Zo nodig zal, in aanvulling hierop, ook gekeken moeten worden naar (delen van) in het direct voorafgaande of het direct opvolgende kalenderjaar gelegen controletijdvakken. Daarvoor bestaat aanleiding indien in het begin of het einde van het betreffende controletijdvak niet gedurende 6 maanden aaneengesloten is gewerkt. Dan dient de beoordeling te worden uitgebreid tot een of meer kalendermaanden van het in het voorafgaande of opvolgende kalenderjaar gelegen tijdvak om te bezien of gedurende een periode van 6 maanden gemiddeld minstens 24 uur per maand is gewerkt. Op deze uitgangspunten kan voor individuele gevallen een uitzondering worden gemaakt, zoals het beleid ook aangeeft.
4.6.2.
Naar het oordeel van de Raad wordt met het beleid zoals hiervoor onder 4.5.1 en 4.5.2 beschreven, met inbegrip van de mogelijkheid van een uitzondering in individuele gevallen waarvoor de bewijslast rust bij de student, en met de toevoeging in 4.6.1, geen onjuiste invulling gegeven aan het begrip werknemer in de zin van artikel 45 van het VWEU. Er wordt een goede balans bereikt tussen het uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie voortvloeiende vereiste van een individuele beoordeling enerzijds en overwegingen van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en uitvoerbaarheid voor de minister anderzijds. Ook wordt recht gedaan aan het in het Unierecht ontwikkelde criterium dat sprake is van werknemerschap in de zin van artikel 45 van het VWEU, tenzij de verrichte arbeid louter marginaal en bijkomstig van aard is.
De beoordeling van het geval
4.7.
Appellant heeft in het controletijdvak 2020 alleen in de maanden januari 2020 tot en met maart 2020 gewerkt. Zoals de Raad eerder heeft overwogen is het overleggen van een verzekeringsbericht van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen niet voldoende om uit te gaan van daadwerkelijk verrichte werkzaamheden in de aan de orde zijnde periode. De omvang van de feitelijke werkzaamheden zal moeten blijken uit nadere gegevens, zoals de arbeidsovereenkomst en/of salarisspecificaties. [8] Uitgaande van de salarisspecificaties heeft appellant in de periode januari 2020 tot en met maart 2020 16 uur per maand gewerkt voor [werkgever B.V.] Appellant heeft geen arbeidsovereenkomst en/of salarisspecificaties overgelegd van [werkgever B.V.], zodat niet is komen vast te staan dat appellant voor die werkgever in de maanden januari en februari 2020, zoals wordt gesteld, feitelijk heeft gewerkt. Appellant heeft in het controletijdvak 2020 niet gemiddeld 32 uur per maand gewerkt en in geen enkele maand minimaal 32 uur gewerkt. Ook heeft hij in het controletijdvak 2020 niet gedurende minimaal 6 maanden gemiddeld minstens 24 uur per maand gewerkt. Omdat appellant in het controletijdvak 2020 alleen de eerste drie maanden heeft gewerkt bestaat aanleiding de laatste drie maanden van het voorafgaande controletijdvak 2019 in de beoordeling te betrekken. Uitgaande van de overgelegde salarisspecificaties over de periode oktober 2019 tot en met december 2019 heeft appellant ook niet gedurende de periode oktober 2019 tot en met maart 2020 gemiddeld ten minste 24 uur per maand gewerkt. Ten slotte heeft appellant geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waarin aanleiding moet worden gevonden om voor de periode januari 2020 tot en met maart 2020 alsnog uit te gaan van migrerend werknemerschap.
Periode april 2020 tot en met juni 2020
4.8.
Omdat appellant in de periode januari 2020 tot en met maart 2020 niet kan worden aangemerkt als migrerend werknemer, kan reeds daarom geen sprake zijn van behoud van werknemerschap in de periode april 2020 tot en met juni 2020.
Conclusie en gevolgen
4.9.
De minister hoefde appellant niet als migrerend werknemer te beschouwen in de periode januari tot en met maart 2020. Zijn werkzaamheden waren daarvoor te marginaal. Van behoud van werknemerschap na het stoppen met de werkzaamheden is geen sprake. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd, met aanvulling van de gronden waarop deze rust. Voor appellant betekent dit dat hij in de periode januari 2020 tot en met juni 2020 geen recht op studiefinanciering heeft.
5. Omdat appellant geen gelijk krijgt, hoeft de minister geen proceskosten en griffierecht te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en J.E. Jansen als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) L.C. van Bentum
Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels
Artikel 45 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Artikel 7, derde lid, van Richtlijn 2004/38/EG
3. Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
a. a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c) hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
d) hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Artikel 24 van de Richtlijn 2004/38/EG
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Artikel 1.1 van de Wet studiefinanciering 2000
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
studiefinancieringstijdvak: kalenderjaar of een gedeelte daarvan waarop de toekenning van studiefinanciering betrekking heeft, met dien verstande dat deze periode ten minste 1 kalendermaand is.
Artikel 1.2 van de Wet studiefinanciering 2000
Voor de toepassing van het bepaalde bij of krachtens deze wet is bepalend de toestand op de eerste dag van de maand, tenzij anders is bepaald.
Artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
a. (…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
c. (…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.