Uitspraak
20 1733 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 april 2020, 19/4790 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Breda (college)
Datum uitspraak: 13 juni 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S. Klootwijk, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft aan appellant schriftelijk vragen gesteld. Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 februari 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. P.F.M. Gulickx, kantoorgenoot van mr. Klootwijk. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.A.A. Govers.
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de afwijzing van een aanvraag om bijzondere bijstand voor de kosten van fysiotherapie. Het college heeft de aanvraag afgewezen omdat deze kosten op grond van de Zorgverzekeringswet niet worden vergoed en in die situaties om die reden geen recht op bijstand bestaat. Dat wordt aangeduid met de woorden dat “de Zorgverzekeringswet een voorliggende voorziening is”, ook als op grond van die wet de kosten juist niet vergoed worden. Dit is bepaald in artikel 15, eerste lid, van de Participatiewet (PW, zie bijlage). Appellant stelt dat er zeer dringende redenen zijn waarom het college in afwijking hiervan de kosten toch aan appellant moet vergoeden. Op grond van artikel 16, eerste lid, van de PW (zie bijlage) kan dan een uitzondering worden gemaakt.
De Raad wijzigt met deze uitspraak zijn rechtspraak over de uitleg van het begrip “acute noodsituatie” bij de bepaling van “zeer dringende redenen”. Voorheen werd een acute noodsituatie aangenomen als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. De Raad komt nu tot een ruimere uitleg van dit begrip. Dit heeft tot gevolg dat de situatie van appellant ook beschouwd moet worden als een acute noodsituatie. De uitkomst van de zaak is dat het college appellant de gevraagde bijzondere bijstand moet betalen.
OVERWEGINGEN
Wat aan de aanvraag vooraf ging
1.1.
Appellant is op 8 september 2017 in het ziekenhuis opgenomen met verlammingsverschijnselen aan armen en benen. Vastgesteld is dat deze verschijnselen werden veroorzaakt door het Guillain-Barré syndroom (GBS). GBS is een spierziekte die plotseling opkomt waarbij de patiënt van het ene op het andere moment volledig verlamd kan zijn. Het dieptepunt van de ziekte wordt binnen vier weken bereikt. Daarna begint het herstel, wat meestal maanden en soms zelfs jaren duurt. Bijna altijd blijven er restverschijnselen, zoals vermoeidheid, pijn of moeite met lopen.
1.2.
Van 17 oktober 2017 tot en met 29 mei 2018 is appellant opgenomen geweest in het [revalidatiecentrum 1] ([revalidatiecentrum 1]), afdeling dwarslaesie/heelkunde te [A.] om te revalideren. Appellant is bij het [revalidatiecentrum 1] in ieder geval tot 2020 onder behandeling geweest van revalidatiearts X.
1.3.
Van 10 juli 2018 tot en met 15 november 2018 heeft appellant behandelingen gevolgd bij Revalidatiecentrum [revalidatiecentrum 2] ([revalidatiecentrum 2]) te [B.]. De doelstelling van de behandelingen was om de handfunctie en mobiliteit van appellant zodanig te verbeteren dat hij grotendeels in staat zal zijn om zelfstandig voor zijn algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL) en huishoudelijke dagelijkse levensverrichtingen (HDL) te zorgen. Bij [revalidatiecentrum 2] stond appellant onder behandeling van revalidatiearts Y. Omdat in november 2018 geen sprake was van volledig herstel, hebben de fysiotherapeut van [revalidatiecentrum 2] en revalidatiearts Y appellant doorverwezen naar eerstelijns fysiotherapie om de behandeling daar voort te zetten.
De aanvraag
1.4.
Appellant heeft op 28 november 2018 een aanvraag ingediend voor bijzondere bijstand voor de kosten van fysiotherapie. Appellant heeft aan het college facturen verstrekt van zijn fysiotherapeut voor de behandelingen in de periodes van 19 november 2018 tot en met 27 december 2018 en van 15 januari 2019 tot en met 21 januari 2019 tot een totaalbedrag van € 478,65.
Besluit van het college
1.5.
Met een besluit van 21 januari 2019, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 11 september 2019 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag afgewezen. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het bestaan van een voorliggende voorziening aan vergoeding van de kosten in de weg staat. In het Besluit zorgverzekering staat over fysiotherapie – kort gezegd – dat de eerste 20 behandelingen voor eigen rekening van de betrokkene komen. Vanaf de 21ste behandeling wordt fysiotherapie vergoed op grond van de Zorgverzekeringswet. Omdat de wetgever hiermee een bewuste keuze heeft gemaakt om de eerste 20 behandelingen niet te vergoeden, komen deze behandelingen ook niet in aanmerking voor vergoeding vanuit de bijzondere bijstand. Van zeer dringende redenen om toch bijzondere bijstand te verlenen is volgens het college geen sprake.
Uitspraak rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de vaste rechtspraak van de Raad waaruit blijkt dat voor kosten van fysiotherapie sprake is van een voorliggende voorziening in de Zorgverzekeringswet en het Besluit Zorgverzekering. In die voorziening zijn de kosten van de eerste 20 behandelingen als niet noodzakelijk aangemerkt. Artikel 15 van de Participatiewet (PW) brengt dan mee dat er voor het college in beginsel geen ruimte is om de gevraagde bijzondere bijstand toe te kennen. [1] De rechtbank heeft verder geoordeeld dat geen sprake is van zeer dringende redenen om in afwijking van artikel 15 van de PW toch bijstand te verlenen. De rechtbank heeft voor dit oordeel verwezen naar de vaste rechtspraak van de Raad waaruit kan worden afgeleid dat van zeer dringende redenen alleen sprake is als er een acute noodsituatie is, die op geen enkele andere wijze te verhelpen is dan door het verlenen van bijstand. [2] Een acute noodsituatie is een situatie van levensbedreigende aard of een situatie die blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben. Uit de medische informatie die appellant heeft overgelegd blijkt naar het oordeel van de rechtbank weliswaar dat appellant is aangewezen op fysiotherapie, maar niet dat in zijn geval sprake is van een acute noodsituatie.
Standpunt appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft het volgende aangevoerd. Hij voldoet aan alle voorwaarden voor toekenning van bijzondere bijstand voor kosten van fysiotherapie. Het college en de rechtbank hebben ten onrechte geen rekening gehouden met de zeer bijzondere financiële en medische omstandigheden van appellant. Appellant is door de restverschijnselen na de diagnose GBS chronisch ziek. Fysiotherapie is voor hem absoluut noodzakelijk om zijn spierkracht en mobiliteit terug te krijgen. Zonder fysiotherapie wordt zijn herstel belemmerd. Appellant is niet voldoende draagkrachtig om de eerste 20 behandelingen van de fysiotherapie zelf te betalen. Hij zit sinds 1 februari 2017 in een minnelijke schuldregeling, waardoor hij geen aanvullende zorgverzekering kan afsluiten. Al deze omstandigheden tezamen maken dat sprake is van zeer dringende redenen om alsnog bijzondere bijstand te verlenen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.3.
Tussen partijen is alleen in geschil of in het geval van appellant sprake is van zeer dringende redenen zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW.
4.4.
Deze zeer dringende redenen doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak. [3] Deze rechtspraak is gebaseerd op de wetsgeschiedenis van de voorganger van artikel 16, eerste lid, van de PW in de Algemene Bijstandswet (ABW), Stb. 1963, 284. [4] Een noodsituatie is acuut als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Dit is ook vaste rechtspraak. [5]
4.5.
Strikt genomen is de situatie van appellant geen acute noodsituatie, zoals bedoeld in de onder 4.4 vermelde rechtspraak van de Raad (oude vaste rechtspraak). Maar uit onder meer de wetsgeschiedenis van (de voorganger van) artikel 16, eerste lid, van de PW kan worden afgeleid dat, anders dan waar die rechtspraak van uitgaat, de acute noodsituatie niet beperkt is tot alleen de situaties die levensbedreigend zijn of die kunnen leiden tot blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit. Dit wordt hierna toegelicht.
4.5.1.
In de wetsgeschiedenis van de PW en zijn voorgangers is het begrip acute noodsituatie nergens gedefinieerd. De wetgever heeft enkele voorbeelden genoemd, zoals een situatie waarin medische zorg nodig is vanwege een levensbedreigende situatie en bij kans op ernstig letsel of invaliditeit. De wetgever heeft van het geven van verdere concrete voorbeelden steeds afgezien, met als reden dat een opsomming van concrete, acute noodsituaties het gevaar inhoudt dat deze als normatief of limitatief wordt beschouwd. [6]
4.5.2.
Uit de wetsgeschiedenis blijkt verder dat in de afweging of sprake is van zeer dringende redenen ook een rol zal moeten spelen of het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. [7]
4.5.3.
In de oude vaste rechtspraak is de invulling van het begrip acute noodsituatie ontleend aan de toelichting op artikel 84, vierde lid, van de ABW. Deze bepaling ging over bijstandsverlening aan vreemdelingen. In de Nota naar aanleiding van het eindverslag bij de Wet Wijziging van de Algemene Bijstandswet is hierover vermeld dat onder acute noodsituaties in ieder geval dient te worden verstaan “die medische zorg, die nodig is in een levensbedreigende situatie en bij kans op blijvend ernstig letsel of invaliditeit. In het algemeen dienen onder acute noodsituaties te worden verstaan die schrijnende situaties waarvan het evident is dat het weigeren van bijstand ethisch gezien zondermeer onaanvaardbaar is.” [8]
4.5.4.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State was tot 1 januari 1994 de bevoegde bestuursrechter in bijstandszaken. Zij heeft in een uitspraak uit 1994 – in een zaak waarin zij op grond van het overgangsrecht nog bevoegd was – overwogen:
“Uit de geschiedenis van de totstandkoming van [artikel 84, vierde lid, van de ABW] blijkt dat, ongeacht het verwijt dat een individu gemaakt kan worden, bijstand kan worden verleend waarbij onder zeer dringende redenen in ieder geval moet worden verstaan een acute noodsituatie met betrekking tot de behoefte aan medische zorg, die nodig is in een levensbedreigende situatie en bij kans op blijvend ernstig letsel of invaliditeit en voorts meer in het algemeen die acute noodsituaties waarbij sprake is van een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is.” [9]
4.5.5.
De President van de Raad heeft in een uitspraak uit 1997 op een verzoek om een voorlopige voorziening onder verwijzing naar eerdere rechtspraak overwogen dat “van een acute noodsituatie, met name van een situatie die van levensbedreigende aard is of die blijvend ernstig letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben”, niet is gebleken. [10] In een andere uitspraak uit 1999 heeft de Raad overwogen dat van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 11 van de ABW, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming hiervan, “in het algemeen slechts sprake [kan] zijn in geval van een acute noodsituatie, te weten een situatie die van levensbedreigende aard is of blijvend ernstig letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben”. [11] Deze laatste formulering is sindsdien in de rechtspraak herhaald. [12] Daarbij zijn, anders dan door de wetgever bedoeld, de door hem gegeven voorbeelden criteria geworden.
4.5.6.
De Raad leidt nu echter uit de hiervoor geschetste wetsgeschiedenis en rechtspraak af dat van een acute noodsituatie in ieder geval sprake is als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn, maar niet tot die situaties beperkt is. Ook in andere gevallen kan sprake zijn van een acute noodsituatie. Het begrip ‘acute noodsituatie’ is dus, anders dan wat uit de oude vaste rechtspraak volgt, niet beperkt tot deze twee door de wetgever genoemde voorbeelden. In zoverre verandert de Raad nu zijn rechtspraak over het begrip ‘acute noodsituatie’ als zeer dringende redenen voor bijstandverlening. Bij de beoordeling of een acute noodsituatie zich voordoet zal moeten worden meegewogen of het niet-verlenen van bijstand voor de betrokkene tot ernstige gevolgen leidt, met name voor diens gezondheid. Daarbij is verder van belang dat de wetgever bij het begrip ‘zeer dringende redenen’ heeft gedacht aan een extreme situatie en nadrukkelijk niet heeft beoogd een algemene ontsnappingsclausule te bieden, zoals de Raad eerder in een andere uitspraak heeft overwogen. [13] Daarom moet het gaan om een schrijnende situatie waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is.
Wat betekent dit nu in de zaak van appellant?
4.6.
Appellant heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat in zijn geval sprake is van zeer dringende redenen zoals bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW onder meer de volgende medische informatie verstrekt.
4.6.1.
Bij de overdracht aan de eerstelijns fysiotherapeut heeft de fysiotherapeut van [revalidatiecentrum 2] (Z) op 7 november 2018 geschreven:
“Als gevolg van Guillain Barré is er forse zwakte ontstaan in het gehele lichaam met beperkingen van gewrichten van de handen waardoor de heer niet goed in staat is om los te staan en te lopen en beperkt wordt in uitvoer van ADL en HDL. […] Aangezien er nog geen volledig herstel is opgetreden ten aanzien van de kracht en conditie is het aan te raden dat de heer doorgaat met opbouwen hiervan. [….] Daarom is begeleiding van een fysiotherapeut in de eerste lijn geïndiceerd zodat de heer gedoseerd opbouwt en beoordeeld wordt in hoeverre de hulpmiddelen die nu beschikbaar zijn nog optimaal werken. De verwachting is dat bij toenemend herstel, de loopfunctie verbetert.”
4.6.2.
Revalidatiearts Y heeft in haar brief van 9 juli 2019 voorgesteld dat appellant eerstelijns therapie vervolgt om gewrichten soepel te houden en extensie van de vingers te behouden.
4.6.3.
Revalidatiearts X heeft in haar brief van 26 maart 2020 het volgende geschreven:
“Als gevolg van de Guillain Barré was hij aanvankelijk volledig verlamd aan armen, benen en romp. In de loop van de tijd is er kracht teruggekomen echter patiënt heeft nog steeds ernstige restverschijnselen:
Er is sprake van krachtvermindering aan de ledematen distaal (handen/onderbenen) ernstiger dan proximaal. Voorts heeft hij veel last van neuropathische (zenuw)pijn. Er zijn contracturen aan de handen. Patiënt heeft voor het lopen aangepast schoeisel. Hij heeft een beperkte loopafstand, asymmetrisch looppatroon. Bij gebruik van handen compenseert hij met bovenlichaam waardoor rugpijn.
Het is van belang dat patiënt chronisch 2x/week fysiotherapeutische begeleiding krijgt enerzijds voor het doorbewegen van de handen, anderzijds voor het doen van mobiliteit onderhoudende oefeningen en kracht en conditietraining. Patiënt kan dit door zijn beperkingen niet zelfstandig onderhouden.”
4.6.4.
Revalidatiearts Y heeft in haar verwijzing naar fysiotherapie van 23 februari 2021 het volgende geschreven:
“Om zelfstandig functioneren en motorische functie te behouden is het van belang dat patiënt ondersteund door fysiotherapeut loopfunctie behoudt en inzet van handen optimaliseert. Patiënt is meerdere malen binnen MSR onder behandeling geweest en valt terug in functioneren indien geen onderhoudend fysiotherapie is gewaarborgd.”
4.6.5.
In haar brief van 2 februari 2023 heeft Y geschreven:
“In eerdere trajecten en bij mijn laatste consult heb ik bij herhaling met patiënt besproken dat de chronische fysiotherapie in de eerste lijn blijft geïndiceerd. Voor patiënt is het onderhouden van houding en beweging van groot belang in reductie van de lange termijn gevolgen van GBS, op stoornisniveau reductie pijnklachten, reductie hypertonie/spasticiteit en verbeteren niveau van functioneren op activiteitenniveau voornamelijk mogelijkheden om te mobiliseren.”
4.6.6.
De Raad acht het op basis van de in 4.6.1 tot en met 4.6.5 weergegeven medische informatie aannemelijk dat de gevolgen van GBS voor de gezondheid van appellant zodanig zullen verergeren bij het uitblijven van fysiotherapie dat een schrijnende situatie ontstaat waarvan het evident is dat weigering van bijstand zonder meer onaanvaardbaar is. Daarbij is van betekenis dat appellant op dit moment al wordt geconfronteerd met toenemende beperkingen in zijn zelfredzaamheid en chronische pijnklachten. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant na 21 januari 2019 geen eerstelijns fysiotherapie meer heeft kunnen volgen, omdat hij de eerste 20 behandelingen niet kon betalen.
4.6.7.
Gelet op 4.6.6 moet de situatie van appellant – ook al is geen sprake van een situatie die levensbedreigend is of tot blijvend ernstig letsel of invaliditeit kan leiden – toch worden beschouwd als een acute noodsituatie. Verder zijn de behoeftige omstandigheden waarin appellant verkeert op geen enkele andere wijze te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is.
4.6.8.
In dit geval is dus sprake van zeer dringende redenen om bijstand te verlenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW. Dit betekent dat het college bevoegd was om in afwijking van artikel 15 van de PW aan appellant bijzondere bijstand te verlenen voor de kosten van fysiotherapie. Ter zitting heeft het college desgevraagd verklaart dat indien sprake is van zeer dringende redenen, niets in de weg staat aan verlening van bijzondere bijstand.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Uit 4.4 tot en met 4.6.8 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Omdat het college ter zitting heeft verklaard dat het inkomen en vermogen van appellant geen beletsel vormen voor de toekenning van bijzondere bijstand, zal de Raad zelf in de zaak voorzien. De Raad zal het besluit van 21 januari 2019 herroepen en bepalen dat aan appellant bijzondere bijstand wordt verleend voor de kosten van fysiotherapie tot een bedrag van in totaal € 478,65.
5. Appellant krijgt een vergoeding van de kosten die hij voor de procedure in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft moeten maken voor rechtsbijstand. Deze vergoeding wordt vastgesteld op € 597,- in bezwaar, € 837,- in beroep en op € 1.674,- in hoger beroep, in totaal € 3.108,-. Appellant krijgt ook het door hem in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug tot een bedrag van € 178,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 september 2019 gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 september 2019;
- herroept het besluit van 21 januari 2019 en bepaalt dat aan appellant bijzondere bijstand wordt toegekend tot een bedrag van € 478,65 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 september 2019;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.108,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, W.F. Claessens en J.T.H. Zimmerman in tegenwoordigheid van N. van der Horn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2023.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) N. van der Horn
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 15, eerste lid, van de PW
Geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Het recht op bijstand strekt zich evenmin uit tot kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk worden aangemerkt.
Artikel 16, eerste lid, van de PW
Aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken.