ECLI:NL:CRVB:2023:2505

Uitspraak

21/773 WMO15

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 januari 2021, 20/885 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Cranendonck (college)

Datum uitspraak: 13 december 2023

PROCESVERLOOP

Met een besluit van 15 april 2019 heeft het college aan appellante op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) voor de periode van 1 mei 2019 tot en met 30 april 2020 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 1 uur en 55 minuten per week verstrekt in de vorm van zorg in natura. Appellante heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Met een besluit van 20 februari 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard en de omvang van de aan appellante verstrekte maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden verhoogd tot 2 uur en 35 minuten per week, met vergoeding van de kosten van bezwaar.

Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep niet-ontvankelijk verklaard.

Namens appellante heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld.

Namens het college heeft mr. F.A. Pommer, advocaat, een verweerschrift en nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2022. Voor appellante is mr. Wevers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Geelen, bijgestaan door mr. N.E. Gradisen, kantoorgenoot van mr. Pommer.

Het onderzoek is heropend na de zitting.

De enkelvoudige kamer heeft de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.

Mr. C.M.M. van Mil, advocaat, heeft zich als opvolgend gemachtigde van het college gesteld en heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 20 september 2023. Voor appellante is mr. Wevers verschenen. Voor het college is mr. Van Mil verschenen, vergezeld door drs. N. Dam en drs. M. Wolves, beiden werkzaam bij Bureau HHM.

OVERWEGINGEN

Samenvatting

Appellante heeft belang bij een inhoudelijk oordeel over de haar voor een periode in het verleden verstrekte maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden in natura. Een inhoudelijk oordeel kan voor appellante van belang zijn voor een toekomstige aanspraak op hulp bij het huishouden. Het college heeft bij het bepalen van de omvang van de hulp bij het huishouden voor appellante niet mogen uitgaan van het normenkader in de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Cranendonck 2019 (Beleidsregels 2019). Dit normenkader is niet gebaseerd op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek. De Raad vernietigt de aangevallen uitspraak, vernietigt grotendeels het bestreden besluit, herroept het besluit van 15 april 2019 en stelt zelf de omvang van de hulp bij het huishouden voor appellante vast, daarbij gebruikmakend van de normen van het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging (CIZ Protocol).

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.

Appellante, geboren in 1964, ondervindt beperkingen bij het verrichten van huishoudelijke taken. Zij woont in een eengezinswoning samen met haar echtgenoot die ook beperkingen ondervindt op dit vlak. Appellante heeft zich gemeld bij het college en heeft een aanvraag gedaan voor een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden.

1.2.

Dit heeft geleid tot de in het procesverloop weergegeven besluitvorming. Bij het bestreden besluit heeft het college aan appellante op grond van Wmo 2015 voor de periode tot en met 30 april 2020 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 2 uur en 35 minuten per week verstrekt in de vorm van zorg in natura. Het college is bij het bepalen van de omvang van de maatwerkvoorziening uitgegaan van het normenkader in de Beleidsregels 2019. De maatwerkvoorziening voorziet in volledige overname van het zwaar huishoudelijk werk (2 slaapkamers), 111 minuten per week; gedeeltelijke overname van het licht huishoudelijk werk (2 slaapkamers), 28 minuten per week; en 14 minuten per week voor een extra kamer in gebruik.

De uitspraak van de rechtbank

2.
De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit nietontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft – samengevat – overwogen dat de besluitvorming gaat over de verstreken periode tot en met 30 april 2020. Het college heeft appellante bij besluit van 22 april 2020 voor de periode van 23 april 2020 tot en met 31 mei 2020 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 2 uur en 35 minuten per week verstrekt en bij besluit van 25 mei 2020 voor de periode van 1 juni 2020 tot en met 31 mei 2022 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 2 uur en 45 minuten per week verstrekt. Appellante heeft tegen deze nieuwe besluiten geen bezwaar gemaakt, zodat deze in rechte zijn komen vast te staan. Gelet hierop kan een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit niet meer van belang zijn voor een toekomstige periode. Ook overigens heeft appellante geen belang bij een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit.

Het standpunt van appellante

3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.

Het oordeel van de Raad

4. De rechtbank heeft ten onrechte het beroep van appellante niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt. De Raad doet de zaak zelf af. De Raad komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Aangevallen uitspraak

5.1.

De beroepsgrond van appellante dat de rechtbank haar beroep tegen het bestreden besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard slaagt. Appellante heeft nog steeds een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden. Gelet daarop kan een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit voor appellante van belang zijn voor een toekomstige periode. Dat appellante geen bezwaar heeft gemaakt tegen de opvolgende besluiten van 22 april 2020 en 25 mei 2020 over haar aanspraak op hulp bij het huishouden doet daar in dit geval niet aan af. Daarbij is van belang dat de situatie van appellante en ook de van toepassing zijnde regelgeving niet in relevante mate zijn gewijzigd sinds het bestreden besluit.

5.2.

De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit dan ook ten onrechte nietontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal de zaak zonder terugwijzing afdoen. Daarbij is van belang dat partijen in hoger beroep hun standpunten in voldoende mate naar voren hebben kunnen brengen. Bovendien hebben partijen hun voorkeur uitgesproken om de zaak zonder terugwijzing af te laten doen.

Bestreden besluit

6.1.

Appellante heeft aangevoerd dat het college bij het bestreden besluit onvoldoende hulp bij het huishouden heeft verstrekt. De meest verstrekkende beroepsgrond is dat het college bij het bepalen van de omvang van de hulp bij het huishouden voor appellante niet heeft mogen uitgaan van het normenkader in de Beleidsregels 2019, omdat dit kader niet is gebaseerd op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek. Deze beroepsgrond slaagt.

Beoordelingskader

6.2.

Volgens vaste rechtspraak is een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te berusten. Ook kan aan deze rechtspraak worden ontleend dat dit onderzoek inzicht dient te geven in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.^[1]

Beoordeling normenkader Beleidsregels 2019 licht en zwaar huishoudelijk werk

6.3.

De normtijden voor het licht en zwaar huishoudelijk werk in het normenkader in de Beleidsregels 2019 zijn (via een onderzoek voor de gemeente Cranendonck^[2]) in de kern gebaseerd op een onderzoek voor de gemeente Utrecht.^[3]De Raad heeft eerder geoordeeld dat dit onderzoek voor de gemeente Utrecht kan worden aangemerkt als een onafhankelijk en deugdelijk onderzoek.^[4]Appellante heeft aangevoerd dat de Raad moet terugkomen van dat oordeel. De reden daarvoor is dat de gemeente Utrecht in een procedure op grond van de Wet openbaarheid van bestuur heeft geweigerd om het conceptrapport van het onderzoek openbaar te maken, omdat dat rapport persoonlijke ambtelijke beleidsopvattingen bevat. Hieruit volgt dat ambtenaren van de gemeente Utrecht invloed hebben uitgeoefend op het onderzoek, zodat van een onafhankelijk en deugdelijk onderzoek geen sprake kan zijn geweest.

6.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad ziet in wat appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om nu anders te oordelen over het onderzoek voor de gemeente Utrecht. Noch de weigering om het conceptrapport van het onderzoek openbaar te maken, noch de motivering van die weigering, geven aanleiding om te oordelen dat vanuit de gemeente Utrecht zodanig invloed is uitgeoefend op het onderzoek dat het onderzoek niet langer als onafhankelijk en deugdelijk kan worden aangemerkt.

6.5.

Verder heeft appellante aangevoerd dat de normtijden voor het licht en zwaar huishoudelijk werk in het normenkader in de Beleidsregels 2019 niet (via het onderzoek voor de gemeente Cranendonck) kunnen worden gebaseerd op het onderzoek voor de gemeente Utrecht. De reden daarvoor is dat bij de totstandkoming van die normtijden belangrijke uitgangspunten van het onderzoek voor de gemeente Utrecht zijn losgelaten. Deze beroepsgrond slaagt.

6.6.

In het normenkader in de Beleidsregels 2019 is de basisvoorziening schoon huis uit het onderzoek voor de gemeente Utrecht opgesplitst naar normtijden voor het licht en zwaar huishoudelijk werk en zijn de normtijden voor het licht huishoudelijk werk vervolgens verder opgesplitst naar normtijden waarbij rekening is gehouden met schoonmaaktaken die de cliënt nog zelf kan doen. In het onderzoek voor de gemeente Utrecht is beschreven dat de basisvoorziening schoon huis tot stand is gekomen zonder te kijken naar factoren die kunnen maken dat meer of minder schoonmaaktijd nodig is, zoals de grootte van de woning, de samenstelling van het huishouden, en de mogelijkheden om zelf, al dan niet met hulp van het netwerk, nog schoonmaaktaken uit te voeren. Verder is beschreven dat de basisvoorziening in veel situaties toereikend zal zijn om het resultaat van een schoon en leefbaar huis te bereiken. Factoren die maken dat meer of minder tijd nodig is, compenseren elkaar dan (gedeeltelijk).^[5]De Raad maakt hieruit op dat deze intern compenserende werking een belangrijk uitgangspunt voor de basisvoorziening is. Dit volgt ook uit wat drs. Dam en drs. Wolves daarover ter zitting van de Raad hebben verklaard. Bij de hierboven omschreven opsplitsing van de basisvoorziening naar de normtijden voor het licht huishoudelijk werk is dit belangrijke uitgangspunt losgelaten. Daarbij komt dat de normtijden voor het licht huishoudelijk werk ook zien op de activiteit opruimen, terwijl de basisvoorziening daar niet op ziet.^[6]Dit is niet te beschouwen als een verwaarloosbare afwijking. Bovenstaande betekent dat de normtijden voor het licht huishoudelijk werk in het normenkader in de Beleidsregels 2019 niet kunnen worden gebaseerd op het onderzoek voor de gemeente Utrecht. Nu het licht huishoudelijk werk een essentieel onderdeel is van de hulp bij het huishouden, moet worden geconcludeerd dat het normenkader in de Beleidsregels 2019 niet is gebaseerd op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek.^[7]

6.7.

Dit betekent dat het college niet heeft mogen uitgaan van het normenkader in de Beleidsregels 2019 bij het bepalen van de omvang van de hulp bij het huishouden voor appellante. Dit betekent dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb moet worden vernietigd.

6.8.

Ter voorlichting van het college wijst de Raad daarbij ten overvloede op zijn uitspraak van heden in de zaak 21/3127 WMO15, waaruit volgt dat het Normenkader Huishoudelijke Ondersteuning 2019 van Bureau HHM wél als uitgangspunt kan dienen bij het vaststellen van de omvang van een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp voor zover dat kader ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis.

Conclusie en gevolgen

7. Uit bovenstaande volgt dat het hoger beroep slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen behalve de vergoeding van de kosten van bezwaar. De Raad zal conform zijn vaste rechtspraak^[8]zelf in de zaak voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb en daarbij aansluiting zoeken bij de normen van het CIZ-Protocol. De Raad zal het besluit van 15 april 2019 herroepen, aan appellante voor de periode van 1 mei 2019 tot en met 30 april 2020 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 3 uur en 45 minuten per week verstrekken – 180 minuten per week voor volledige overname van het zwaar huishoudelijk werk en 45 minuten per week voor gedeeltelijke overname van het licht huishoudelijk werk – en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Voor de volledigheid wijst de Raad erop dat dit zelf voorzien feitelijk geen gevolgen heeft voor de ondersteuning van appellante tijdens de periode in geding, nu het niet mogelijk is om ondersteuning in natura met terugwerkende kracht te verlenen.

8. Appellante krijgt een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 837,- in beroep en op € 2.092,50 in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.929,50. Appellante krijgt ook het betaalde griffierecht terug.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 20 februari 2020 behoudens wat betreft de vergoeding van de kosten van het bezwaar;
herroept het besluit van 15 april 2019;
verstrekt aan appellante voor de periode van 1 mei 2019 tot en met 30 april 2020 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 3 uur en 45 minuten per week en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 20 februari 2020;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.929,50;
bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J. Brand en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023.