Uitspraak
21/4355 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 november 2021, 21/3720 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 24 oktober 2023
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 18 januari 2021 heeft het college de norm van de bijstand die appellante ontving als alleenstaande met ingang van 1 januari 2021 gewijzigd naar de norm voor een gehuwde met een niet-rechthebbende partner. Deze norm bedraagt 50% van de norm voor gehuwden. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 20 mei 2021 (bestreden besluit) bij de toekenning naar de norm voor een gehuwde met niet-rechthebbende partner gebleven.
Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. J. Nieuwstraten, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Partijen hebben nadere stukken overgelegd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 12 september 2023. Voor appellante is mr. Nieuwstraten verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.T. Krabbenborg.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze zaak beoordeelt de Raad of het college de bijstand van appellante had moeten afstemmen, in die zin dat de norm verhoogd had moeten worden omdat sprake is van een zeer bijzondere situatie. De Raad komt tot het oordeel dat dit het geval is. De bijstand van appellante ter hoogte van 50% van de gehuwdennorm is voor haar te laag om alle voor haar noodzakelijke uitgaven te doen. Het college krijgt de opdracht om nader onderzoek te doen naar alle relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellante en naar aanleiding daarvan de bijstand van appellante af te stemmen.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante is op [datum] 2017 gehuwd met X, die in Marokko woont.
1.2.
Appellante ontving met ingang van 19 juli 2017 bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Deze norm bedraagt 70% van de gehuwdennorm.
1.3.
Op 18 januari 2021 heeft het college besloten de norm van de bijstand te wijzigen zoals is vermeld in het procesverloop. Met het bestreden besluit heeft het college dit besluit gehandhaafd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en X niet duurzaam gescheiden leven en dat X geen recht heeft op bijstand. Het college heeft de normwijziging niet met terugwerkende kracht toegepast, omdat eerdere mededelingen van appellante over haar burgerlijke staat niet zijn opgepakt door het college. In het bestreden besluit heeft het college geen aanleiding gezien de bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te stemmen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de bijstand niet af te stemmen in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
Het besluit tot aanpassing van de norm van 70% naar 50% van de gehuwdennorm is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan de bijstandverlenende instantie is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor aanpassing van de norm is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie rust.
4.3.
Niet in geschil is dat appellante niet duurzaam gescheiden leeft van X. Voorts is niet in geschil dat X geen recht op bijstand heeft.
Is artikel 24 van de PW van toepassing?
4.4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat artikel 24 van de PW niet van toepassing is in de gevallen waarin de niet-rechthebbende partner in het buitenland woont. Dit blijkt volgens appellante uit de wetsgeschiedenis. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.4.2.
Volgens de letterlijke tekst van artikel 24 van de PW is de bijstandsnorm voor een betrokkene die gehuwd is met een niet-rechthebbende echtgenoot van 21 jaar of ouder, en die geen kostendelende medebewoners heeft, 50% van de gehuwdennorm. In artikel 24 van de PW heeft de wetgever niet tot uitdrukking gebracht dat deze bepaling niet geldt in de situatie dat de niet-rechthebbende echtgenoot in het buitenland woont. De Raad heeft al eerder geoordeeld dat ook uit de wetsgeschiedenis niet blijkt dat de wetgever heeft bedoeld een uitzondering te maken voor de situatie dat een betrokkene een partner in het buitenland heeft. [1] De Raad ziet geen aanleiding om van deze rechtspraak terug te komen.
Strijd met fundamentele rechten en rechtsbeginselen?
4.5.
Appellante heeft aangevoerd dat de verlaging van de bijstand in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Deze beroepsgrond is niet nader onderbouwd, zodat deze al om die reden niet slaagt.
4.6.
Appellante heeft verder aangevoerd dat in dit geval sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen een alleenwonende alleenstaande, die 70% van de gehuwdennorm ontvangt, en een alleenwonende gehuwde, die 50% van de gehuwdennorm ontvangt. Alleen omdat appellante gehuwd is, terwijl haar partner nog in het buitenland woont, is de bijstand verlaagd. Haar feitelijke woonsituatie is echter ongewijzigd. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
4.6.1.
De Raad stelt voorop dat in beginsel geen ongerechtvaardigd onderscheid mag worden gemaakt in gelijke gevallen. Anders dan appellante stelt, is geen sprake van gelijke gevallen. De situatie van een alleenstaande is niet gelijk aan die van een gehuwde, alleen al omdat gehuwden op grond van het Burgerlijk Wetboek een afdwingbare wederzijdse onderhoudsverplichting jegens elkaar hebben. Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen dat zij wordt gediscrimineerd ten opzichte van andere bijstandsgerechtigden die zijn gehuwd met een Nederlander of een daarmee gelijkgestelde vreemdeling, is de Raad van oordeel dat dit – bij wet voorziene – onderscheid niet ongerechtvaardigd is. De wetgever heeft met de invoering van artikel 24 van de PW beoogd te verhinderen dat ten behoeve van een persoon die geen recht op bijstand heeft indirect toch bijstand wordt verleend. [2] Dit vormt in dit geval een gerechtvaardigd doel voor het gemaakte onderscheid. X heeft immers geen recht op bijstand als gevolg van het zogenoemde koppelingsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 11, tweede lid, van de PW. De doelstelling van de koppelingswetgeving is in eerdere rechtspraak aanvaardbaar geacht. Geen aanleiding bestaat daarover in dit geval anders te oordelen.
4.7.
Appellante heeft ook aangevoerd dat sprake is van willekeur, omdat de Sociale Verzekeringsbank bij uitvoering van de PW in de vorm van verstrekking van de aanvullende inkomensvoorziening ouderen het beleid hanteert dat personen met een partner in het buitenland een aanvulling krijgen tot de norm voor een alleenstaande. Deze beroepsgrond slaagt ook niet. De PW voorziet namelijk in een gedecentraliseerde uitvoering. De mogelijkheid van een verschillende uitvoering per bijstandverlenende instantie is daarmee een geaccepteerd gegeven.
Moet de bijstand van appellante met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW worden verhoogd?
4.8.
Appellante heeft, subsidiair, aangevoerd dat haar bijstand met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW moet worden verhoogd. Het college heeft enkel onderzocht of appellante in theorie kan rondkomen met de helft van de gehuwdennorm, maar heeft verzuimd om naar haar individuele financiële situatie te kijken. Verschillende kostenposten zijn niet in de berekening van het college meegenomen, zoals de kosten van kleding en schoenen, het verplicht eigen risico van de zorgverzekering, verzorgings- en schoonmaakproducten, vitamine B12 en D, tandarts en kapper. Deze beroepsgrond slaagt. Hierbij is het volgende van betekenis.
4.8.1.
Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende. Dat staat in artikel 18, eerste lid, van de PW. Voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging of een verhoging van de bijstand is alleen plaats in zeer bijzondere situaties. Dit is vaste rechtspraak. [3] Het is aan degene die deze afstemming wenst om aannemelijk te maken dat er een zeer bijzondere situatie is, zoals hiervoor bedoeld. In het geval van appellante ligt dat anders. Niet in geschil is dat haar echtgenoot niet over middelen beschikt. Door de toepassing van artikel 24 van de PW wordt appellante met ingang van 1 januari 2021 geconfronteerd met een inkomensterugval van 20% van haar bijstand, zonder dat haar feitelijke situatie is gewijzigd en zonder dat in haar woning een medebewoner verblijft met wie zij geacht kan worden de kosten te delen. Dit had voor het college aanleiding moeten zijn om zelfstandig te beoordelen of toepassing moet worden gegeven aan artikel 18 van de PW. Anders dan wanneer de bijstandsgerechtigde om afstemming verzoekt, had het college daartoe zelf het nodige onderzoek moeten doen naar de aanwezigheid van zeer bijzondere omstandigheden. Dit volgt uit vaste rechtspraak. [4]
4.8.2.
De afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW vindt plaats met inachtneming van de feitelijke behoeften in het individuele geval. Dit houdt verband met het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk een belangrijk uitgangspunt is. Dit is vaste rechtspraak. [5]
4.8.3.
Het college heeft in de bezwaarfase onderzoek verricht naar de inkomsten en de uitgaven van appellante. Uit dit onderzoek volgt dat appellante na aftrek van haar vaste lasten, te weten uitgaven voor huur, energie, water, telefoon, gemeentelijke belasting en afvalstoffenheffing, premie zorgverzekering en de maandelijkse kosten voor voeding op grond van de zogenoemde Nibud-normen, nog € 66,39 aan inkomsten overhoudt.
4.8.4.
Ter zitting bij de Raad is vastgesteld dat het college bij de vaststelling van het inkomen van appellante is uitgegaan van een maandelijks bedrag aan bijstand inclusief de vakantietoeslag. Deze vakantietoeslag wordt echter niet maandelijks uitbetaald, maar gereserveerd en jaarlijks in de maand mei uitbetaald. Appellante kan dus niet maandelijks feitelijk beschikken over deze vakantietoeslag. Daarom heeft het college in het kader van de afstemming van de bijstand in dit geval ten onrechte rekening gehouden met een bedrag van € 33,85 aan inkomen.
4.8.5.
Verder heeft appellante onbetwist gesteld dat zij in 2021 ziektekosten heeft gehad, dat die vallen onder het verplicht eigen risico van € 385,- en dat dit een kostenpost is van gemiddeld € 32,08 per maand. Ter zitting is vastgesteld dat het college geen rekening heeft gehouden met deze maandelijkse kostenpost. Het college had hier wel rekening mee moeten houden bij de beoordeling of er aanleiding is om de bijstand van appellante af te stemmen.
4.8.6.
De 4.8.4 en 4.8.5 genoemde bedragen van € 33,85 en € 32,08 moeten in mindering worden gebracht op het in 4.8.3 genoemde bedrag aan resterende inkomsten van € 66,39 per maand. Dan resteert voor appellante een bedrag van € 0,46 per maand om andere noodzakelijke kosten te betalen.
4.8.7.
Voorts is niet in geschil dat appellante noodzakelijke kosten heeft voor kleding en schoenen, verzorgings- en schoonmaakproducten, vitaminetabletten, kapper en tandarts. Ook is niet in geschil dat appellante deze kosten niet van € 0,46 per maand kan voldoen. Gelet hierop moet appellante worden geacht te verkeren in een zeer bijzondere situatie in de onder 4.8.1 bedoelde zin. Daarbij neemt de Raad ook in aanmerking dat appellante door haar zorgverzekeraar bij het Centraal Administratie Kantoor is aangemeld als wanbetaler. Dit duidt er namelijk op dat het inkomen van appellante te laag is om haar zorgverzekeringspremie te voldoen. Ook neemt de Raad in aanmerking dat appellante voor de duur van twee jaar is ontheven van de arbeidsverplichtingen. Dit betekent namelijk dat de verwachting klein is dat appellante op korte termijn haar inkomen kan verhogen met inkomsten uit arbeid.
4.8.8.
Gelet op 4.8.1 tot en met 4.8.7 was het college vanaf 1 januari 2021 gehouden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW de bijstand af te stemmen op de individuele omstandigheden van appellante.
Conclusie en gevolgen
4.9.
Uit 4.8.8 volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 18, eerste lid, van de PW, aangezien het college de bijstand van appellante niet naar boven heeft afgestemd. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet.
4.10.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand worden gelaten en kan de Raad ook niet zelf in de zaak voorzien. Het college zal in het kader van de afstemming nader onderzoek moeten doen naar alle relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellante. Om die reden zal de Raad niet de zogeheten bestuurlijke lus toepassen. De Raad zal het college daarom opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak.
4.11.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.674,- (2 punten) in beroep en € 1.674,- (2 punten) in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus op € 3.348,-. Appellante krijgt ook het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 20 mei 2021;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.348,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 183,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.M.P. Jacobs als voorzitter en W.F. Claessens en C.E.M. Marsé als leden, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2023.
(getekend) K.M.P. Jacobs
(getekend) S. Ploum
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:113, tweede lid
Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Participatiewet
Artikel 11
1. Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG.
3. (…)
4. Het recht op bijstand komt de echtgenoten gezamenlijk toe, tenzij een van de echtgenoten geen recht op bijstand heeft.
Artikel 18, eerste lid
Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Artikel 24
Voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft is voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50% van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met een rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien:
a. de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kostendelende medebewoners heeft; dan wel
b. de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is.