Uitspraak
18.393 PW
Datum uitspraak: 16 juli 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 december 2017, 17/580 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.H. Kruseman, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en gereageerd op een vraag van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2019. Namens appellante is mr. Kruseman verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door T. Schouten en S.M.J.C. Koning-Veerman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Het college heeft appellante met ingang van 29 februari 2016 bijstand verleend op grond van de Participatiewet (PW). Appellante, komende uit het Verenigd Koninkrijk, woonde vanaf die datum met haar minderjarige dochter in bij een bevriend echtpaar. Het college heeft beide echtelieden als kosten delende medebewoners van appellante aangemerkt. De hoogte van de aan appellante verleende bijstand is dan ook vastgesteld op basis van een driepersoonshuishouden, 43,33% van de gehuwdennorm, zijnde een bedrag van € 572,04 exclusief vakantiegeld.
1.2.
Met ingang van 1 november 2016 zijn appellante en haar dochter verhuisd naar een zelfstandige woning. De bijstand is vanaf die datum verhoogd naar de norm voor een alleenstaande ouder, wat neerkomt op 70% van de gehuwdennorm.
1.3.
Appellante heeft met ingang van 31 maart 2016 recht op kinderbijslag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft appellante met ingang van 1 maart 2016 een kindgebonden budget toegekend. De aanvraag om haar eveneens een verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van de alleenstaande ouderkop (ALO-kop) toe te kennen heeft de Belastingdienst/Toeslagen afgewezen. Met de uitspraak van 27 maart 2019 van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2019:951 is de afwijzing van de aanvraag voor de ALO-kop over het jaar 2016 in rechte komen vast te staan. Aan deze afwijzing ligt ten grondslag dat appellante sinds 12 oktober 1987 gehuwd is met [naam] zodat zij een toeslagpartner heeft en daarom niet als alleenstaande ouder in de zin van de Algemene wet inkomensafhankelijke regeling (Awir) kan worden aangemerkt. Dat appellante naar haar zeggen sinds 2012 duurzaam gescheiden van haar echtgenoot leeft, maakt het niet anders, omdat zij in het te beoordelen tijdvak niet van tafel en bed gescheiden was.
1.4.
Appellante heeft op 6 juli 2016 een aanvraag gedaan om, ter compensatie van de misgelopen ALO-kop, haar bijstandsnorm met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te stemmen op haar nijpende financiële situatie of haar bijzondere bijstand op grond van artikel 35 van de PW te verlenen. Bij besluit van 30 augustus 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 januari 2017 (bestreden besluit), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de ALO-kop is aan te merken als een aan de bijstand voorliggende voorziening die aan bijstandsverlening in de weg staat. Tevens heeft het college het standpunt ingenomen dat geen sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die noodzaken tot afstemming van de aan appellante verleende bijstand.
1.5.
Op 23 augustus 2017 heeft appellante een verzoek om scheiding van tafel en bed ingediend. Dit is voor de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding geweest appellante bij besluit van 21 november 2017 de ALO-kop toe te kennen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het college gevolgd in zijn standpunt dat de ALO-kop als verhoging van het kindgebonden budget een aan de bijstand voorliggende voorziening is. Appellante is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat sprake is van een zeer bijzonder geval zoals bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de PW. Het enkele gemis aan de ALO-kop betekent volgens de rechtbank nog niet dat er voor appellante een onhoudbare financiële situatie is ontstaan.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Vaststaat dat appellante in de hier te beoordelen periode, die loopt van 6 juli 2016 tot 30 augustus 2016, geen aanspraak had op de ALO-kop omdat zij gehuwd was en dus niet als alleenstaande ouder in de zin van de Awir kon worden aangemerkt. Dit betekent dat appellante, uitgaande van de ALO-kop, die over het jaar 2016 € 3.066,- bedroeg, een bedrag van ongeveer € 255,- per maand voor de verzorging en opvoeding van haar dochter minder te besteden heeft dan een alleenstaande ouder die de ALO-kop wel ontvangt.
4.2.
De vraag die hier als eerste beantwoord moet worden is of het college terecht tot de conclusie is gekomen dat de ALO-kop een voor appellante passende en toereikende voorziening betreft, als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de PW, die aan bijstandsverlening in de weg staat. Dat is niet het geval. Daarvoor is het volgende van belang.
4.2.1.
Met de invoering van de Wet hervorming kindregelingen (Whk) op 1 januari 2016 (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227) is in een aanvullende inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders voorzien op een voor alle alleenstaande ouders gelijke wijze, namelijk door een verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van de ALO-kop. Dit is opgenomen in artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget. De Belastingdienst/Toeslagen voert deze regeling uit. Met ingang van dezelfde datum is de normensystematiek in de bijstandswetgeving in die zin gewijzigd dat de norm voor een alleenstaande ouder is verlaagd van 90% naar 70% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Het verschil van 20% komt ongeveer overeen met de hoogte van de ALO-kop.
4.2.2.
Zoals de Raad in de uitspraak van 9 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1380 onder verwijzing naar de relevante delen uit de wetsgeschiedenis van artikel 2, zesde lid van de Wet op het kindgebonden budget heeft overwogen, is de wetgever zich bewust geweest van het feit dat er alleenstaande ouders zijn die in het kader van bijstandsverlening op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) tot 1 januari 2015 aangemerkt werden als alleenstaande ouder en dus de in 4.2.1 bedoelde toeslag van 20% ontvingen, maar die vanaf 1 januari 2015, met de invoering van de PW, niet meer in aanmerking komen voor de 20% toeslag en ook de
ALO-kop mislopen. De oorzaak hiervan is dat de Wet op het kindgebonden budget valt onder de reikwijdte van de Awir en het partnerbegrip in de Awir niet overeenkomt met het partnerbegrip in artikel 3 van de WWB, dat ongewijzigd is overgenomen in de PW. Het missen van de ALO-kop treft vooral de groep ouders die gehuwd is, maar vanwege het feit dat deze ouders duurzaam gescheiden leven voor de bijstandsverlening wel, maar voor de verhoging van het kindgebonden budget in de vorm van een ALO-kop, niet als alleenstaande ouder worden aangemerkt. Uit praktische overwegingen, die liggen in de sfeer van de technische uitvoering door de Belastingdienst/Toeslagen, heeft de wetgever zich op het standpunt gesteld dat de beoordeling van een aanvullende inkomensondersteuning van de groep ouders die de ALO-kop om deze reden misloopt, binnen de bijstandsverlening moet plaatsvinden. Dit heeft ertoe geleid dat de Raad in de hiervoor genoemde uitspraak van
9 april 2019 heeft geoordeeld dat de ALO-kop voor de hier bedoelde groep ouders geen voorliggende, passende en toereikende voorliggende voorziening vormt in de zin van
artikel 15, eerste lid van de PW, die aan bijstandsverlening in de weg staat.
4.2.3.
Appellante behoort tot de in 4.2.2 bedoelde groep alleenstaande ouders die de ALO-kop misloopt. Niet in geschil is immers dat appellante in de te beoordelen periode duurzaam gescheiden van haar echtgenoot leefde. Het standpunt van het college, dat erop neerkomt dat appellante de keuze had om, eerder dan zij heeft gedaan, van tafel en bed te scheiden waarmee de ALO-kop als voorliggende voorziening in beeld was gekomen, gaat eraan voorbij dat het bij toepassing van het wettelijk stelsel zoals opgenomen in artikel 15, eerste lid van de PW en in samenhang daarmee, artikel 18, eerste lid van de PW, erom gaat of de aanspraak bestaat en dat is niet het geval.
4.3.
Wat onder 4.2 tot en met 4.2.3 is overwogen betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de ALO-kop voor appellante niet als voorliggende voorziening kan worden aangemerkt. Dit brengt met zich dat het college met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW gehouden was de bijstand van appellante af te stemmen op haar omstandigheden, mogelijkheden en middelen. Hierbij tekent de Raad nog aan, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 17 april 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1418, dat het verlenen van bijzondere bijstand in de zin van artikel 35, eerste lid van de PW, binnen de systematiek van de bijstandsverlening niet het geëigende instrument is om aanvullende inkomensondersteuning te bieden ten behoeve van de kosten van opvoeding en verzorging van in de bijstand begrepen minderjarige kinderen.
4.4.
Afstemming van de bijstandsnorm met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2019:2492, is voor afstemming in die zin slechts plaats in zeer bijzondere situaties.
4.4.1.
Vaststaat dat appellante in de te beoordelen periode bijstand ontving met toepassing van de kostendelersnorm. Nu appellante geen recht had op de aanvullende inkomensondersteuning voor de kosten van verzorging en opvoeding van haar dochter in de vorm van de ALO-kop, moet het ervoor worden gehouden dat het bestaansminimum van appellante in die zin niet werd gewaarborgd. Hiermee kan appellante geacht worden te verkeren in een zeer bijzondere situatie zoals bedoeld in 4.4, waarbij in beginsel, zoals appellante heeft aangevoerd, afstemming in de rede ligt.
4.4.2.
Uit 4.4 is op te maken dat op grond van het individualiseringsbeginsel in de bijstandswetgeving de afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW plaatsvindt met inachtneming van de feitelijke behoeften in het individuele geval. Dit houdt verband met het vangnetkarakter van de bijstand, waarbij individueel maatwerk een belangrijk uitgangspunt is. Dit uitgangspunt is ook terug te vinden in de brief van
16 juni 2014 die de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister) aan het eind van de parlementaire behandeling van het Wetsvoorstel Whk aan de Voorzitter van de Eerste Kamer heeft gestuurd over de omvang en de aard van de groep ouders die per 1 januari 2015 niet in aanmerking komt voor de ALO-kop (Kamerstukken I 2013/14, 33 716, nr. H, blz. 1-2). Voor zover in dit kader van belang schrijft de minister het volgende.
“De (…) helft van de groep betreft ouders die formeel gehuwd zijn, maar om diverse redenen duurzaam gescheiden leven van hun echtgenoot en bij de bijstandsverlening worden aangemerkt als alleenstaande ouder. Deze groep krijgt geen recht op de ALO-kop. Hierbij kan de duur van afwezigheid van de partner sterk verschillen. De logica om hen wel of niet als alleenstaande te zien, is van geval tot geval anders. Ook de financiële situatie van deze gezinnen kan divers zijn. Omdat het om een relatief kleine en pluriforme groep gaat zijn dit bij uitstek situaties die vragen om een beoordeling op basis van lokaal maatwerk. In voorkomende individuele gevallen kunnen de gemeenten aanvullende inkomensondersteuning bieden via de bijzondere bijstand.”
4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.2 volgt dat het college de aan appellante verleende bijstand had moeten afstemmen met inachtneming van haar individuele financiële situatie. Nu het college enige afstemming van de aan appellante verleende bijstand achterwege heeft gelaten, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking omdat het is genomen in strijd met artikel 18, eerste lid, van de PW. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat ook de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 18, eerste lid, van de PW.
4.6.
Gelet op 4.5 behoeft het beroep dat appellante heeft gedaan op de artikelen 3 en 27 van het Internationale Verdrag inzake de rechten van het kind geen bespreking meer.
4.7.
Vervolgens moet worden bezien welk vervolg aan de vernietiging van het bestreden besluit en de aangevallen uitspraak moet worden gegeven. De rechtsgevolgen van het besteden besluit kunnen niet in stand worden gelaten en evenmin kan de Raad zelf in de zaak voorzien. Het college zal een nader onderzoek moeten doen naar de relevante omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellante ter afstemming van de bijstand van appellante met ingang van 6 juli 2016. Toepassing van de bestuurlijke lus acht de Raad in deze situatie niet aangewezen. De Raad zal het college daarom opdracht geven om een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante te nemen met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak.
4.8.
Met het oog op een voortvarende afdoening van dit geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld tegen de nieuwe beslissing op bewaar van het college.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 2.048,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 2 januari 2017;
- draagt het college op opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van
- 30 augustus 2016, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld tegen de nieuwe beslissing op bezwaar;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.048,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Stehouwer als voorzitter en P.W. van Straalen en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van S.H.H. Slaats als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2019.
(getekend) A. Stehouwer
(getekend) S.H.H. Slaats