Uitspraak
20/4227 PW, 20/4228 NIOAW, 20/4229 NIOAW, 20/4230 NIOAW, 20/4231 NIOAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 23 oktober 2020, 19/2563, 19/2247, 20/511, 20/512, 20/898 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch (college)
Datum uitspraak: 23 mei 2023
PROCESVERLOOP
Bij een besluit van 22 februari 2019 (besluit 1) heeft het college de uitkering die appellante ontving op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW-uitkering) met ingang van 20 februari 2019 opgeschort. Na bezwaar van appellante daartegen heeft het college besluit 1 gehandhaafd bij een besluit van 18 juli 2019 (bestreden besluit 1).
Bij een besluit van 1 april 2019 (besluit 2) heeft het college de IOAW-uitkering van appellante met ingang van 1 februari 2019 ingetrokken en de over de periode van 14 oktober 2016 tot 1 februari 2019 gemaakte kosten van de IOAW-uitkering van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 33.833,16. Na bezwaar van appellante daartegen heeft het college bij besluit van 18 juli 2019 (bestreden besluit 2) besluit 2 gehandhaafd, onder aanvulling van het besluit met intrekking van de IOAW-uitkering met ingang van 14 oktober 2016. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante gedurende de te beoordelen periode niet in [plaats] maar in [woonplaats] woonde. Sinds oktober 2016 heeft zij daar haar hoofdverblijf. Door dat niet te melden heeft zij niet voldaan aan de inlichtingenverplichting van artikel 13 van Pro de IOAW.
Bij een besluit van 12 juni 2019 (besluit 3) heeft het college appellante een boete opgelegd van € 1.224,-. Na bezwaar van appellante daartegen heeft het college besluit 3 gehandhaafd bij een besluit van 29 november 2019 (bestreden besluit 3).
Bij een besluit van 12 juli 2019 (besluit 4) heeft het college de aanvraag van appellante, ingediend op 2 mei 2019, om een IOAW-uitkering naar de grondslag voor een alleenstaande (aanvraag 1) met ingang van 6 maart 2019, afgewezen. Nadat appellante daartegen bezwaar heeft gemaakt, heeft het college besluit 4 gehandhaafd bij een besluit van 29 november 2019 (bestreden besluit 4).
Bij een besluit van 1 oktober 2019 (besluit 5) heeft het college de aanvraag van appellante, ingediend op 5 augustus 2019, om een IOAW-uitkering naar de grondslag voor een alleenstaande (aanvraag 2) met ingang van 29 juli 2019, afgewezen. Nadat appellante daartegen bezwaar heeft gemaakt, heeft het college besluit 5 gehandhaafd bij een besluit van 12 februari 2020 (bestreden besluit 5).
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Namens appellante heeft mr. G.J.B.C. Maton, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 februari 2023. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Maton. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P. van Berkel.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze uitspraak beoordeelt de Raad of de rechtbank de bestreden besluiten terecht in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellante heeft aangevoerd, de beroepsgronden. Aangezien appellante alleen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de bestreden besluiten 2 tot en met 5, zal de Raad zijn beoordeling beperken tot deze besluiten. Bestreden besluit 1 zal dus niet worden besproken.
De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt, voor zover dit ziet op de intrekking, de terugvordering en de boete. De rechtbank heeft ten onrechte de bestreden besluiten 2 en 3 in stand gelaten. Het hoger beroep slaagt niet, voor zover dit ziet op de afwijzing van de aanvragen. De rechtbank heeft terecht de bestreden besluiten 4 en 5 in stand gelaten. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.
Achtergrond
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante ontving sinds 14 oktober 2016 een IOAW-uitkering naar de grondslag voor een alleenstaande. Appellante stond ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp) op het adres X in [plaats] (uitkeringsadres).
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme melding dat appellante al sinds meerdere jaren een relatie had met A in [woonplaats] en daar ook met hem samenwoonde, heeft een zogenoemde handhaver van het team handhaving afdeling Weener XL van de gemeente ’s-Hertogenbosch (handhaver) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende IOAW-uitkering. In dat kader heeft hij onder meer dossieronderzoek gedaan en bij de Rabobank bankafschriften gevorderd over de periode van 14 oktober 2016 tot 18 december 2018. Tevens hebben de handhaver en collega’s van hem in de periode van 11 december 2018 tot en met 26 februari 2019 waarnemingen en een buurtonderzoek verricht bij zowel het uitkeringsadres als het Brp-adres van A in [woonplaats] .
1.3.
De handhaver heeft appellante uitgenodigd voor een gesprek op 20 februari 2019. Omdat appellante niet op dat gesprek was verschenen, heeft het college de IOAW-uitkering van appellante met ingang van 20 februari 2019 opgeschort. Appellante is opnieuw uitgenodigd voor een gesprek op 26 februari 2019. Op dat gesprek is appellante wel verschenen. Diezelfde dag heeft de handhaver ook telefonisch gesproken met A.
1.4.
De bevindingen van het onderzoek staan in een rapport van 14 maart 2019. Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college de IOAW-uitkering met ingang van 14 oktober 2016 ingetrokken en de over de periode van 14 oktober 2016 tot 1 februari 2019 gemaakte kosten van IOAW-uitkering van appellante teruggevorderd tot een bedrag van
€ 33.833,16. De reden voor de intrekking en terugvordering is dat appellante heeft verklaard sinds 14 oktober 2016, de datum van toekenning van de uitkering, hoofdzakelijk in [woonplaats] te verblijven en dus niet woont op het door haar opgegeven adres. Door daarvan geen melding te maken heeft zij de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg hiervan heeft appellante vanaf deze datum ten onrechte IOAW-uitkering ontvangen.
1.5.
Het college heeft appellante een boete opgelegd van € 1.224,- omdat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat zij niet haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres maar in [woonplaats] . Het college heeft het benadelingsbedrag, dit zijn de over de periode van 1 september 2018 tot en met 31 januari 2019 gemaakte kosten van IOAW-uitkering, vastgesteld op € 5.904,74. Verder is het college uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft het rekening gehouden met de draagkracht van appellante.
1.6.
Nadat appellante zich op 30 april 2019 opnieuw had gemeld voor een IOAW-uitkering, heeft zij op 2 mei 2019 aanvraag 1 ingediend.
1.7.
Het college heeft aanvraag 1 afgewezen. De reden daarvoor is dat het recht op IOAW-uitkering niet kan worden vastgesteld, omdat appellante, ondanks daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gewijzigde omstandigheden ten opzichte van de situatie ten tijde van de intrekking van de uitkering.
1.8.
Nadat appellante zich op 29 juli 2019 opnieuw had gemeld voor een IOAW-uitkering, heeft zij op 5 augustus 2019 aanvraag 2 ingediend.
1.9.
Het college heeft ook aanvraag 2 afgewezen. De reden voor de afwijzing daarvan is dat het recht op IOAW-uitkering niet kan worden vastgesteld, omdat appellante, ondanks daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gewijzigde omstandigheden ten opzichte van de intrekking van de uitkering en aanvraag 1.
Het oordeel van de rechtbank
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en tegen de bestreden besluiten 2 tot en met 5 ongegrond verklaard.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad over de intrekking en de terugvordering
4. De te beoordelen periode loopt van 14 oktober 2016, de datum met ingang waarvan de IOAW-uitkering is ingetrokken, tot en met 1 april 2019, de datum van het intrekkingsbesluit.
5. Het besluit tot intrekking van een IOAW-uitkering is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het uitkeringverstrekkend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het uitkeringverstrekkend orgaan rust.
6. In artikel 11 van Pro de IOAW is bepaald dat het recht op uitkering bestaat jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Ingevolge artikel 1:10, eerste lid, van het BW bevindt de woonplaats van een natuurlijke persoon zich te zijner woonstede, dat wil zeggen daar waar hij daadwerkelijk woont, en bij gebreke van een woonstede, ter plaatse van zijn werkelijk verblijf. In artikel 1:11, eerste lid, van het BW is bepaald dat een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door daden, waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven. Dit sluit niet uit dat een woonstede ook op grond van andere feiten en omstandigheden verloren kan gaan. Dit is vaste rechtspraak. [1] Onder woonstede wordt een woning verstaan. De woonstede van een betrokkene is daar waar zijn hoofdverblijf is. Voor het antwoord op de vraag waar de woonplaats in de zin van artikel 11 van Pro de IOAW is, is dan ook uitsluitend bepalend waar de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft en, als geen hoofdverblijf is aan te wijzen, waar hij werkelijk verblijft. [2] Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven zich bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
7. Gelet op het verhandelde ter zitting is bij de intrekking en terugvordering niet langer in geschil dat het hoofdverblijf van appellante met ingang van 1 september 2018 niet meer op het uitkeringsadres in [plaats] was, maar op het adres van A in [woonplaats] en dat zij dit niet bij het college heeft gemeld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellante haar woonstede in [plaats] al daarvoor, per 14 oktober 2016, heeft prijsgegeven.
8. Volgens appellante heeft het college ten onrechte het standpunt ingenomen dat zij al vanaf 14 oktober 2016 op het adres van A in [woonplaats] woonde en (dus) geen woonplaats meer had in [plaats] . De beroepsgrond van appellante slaagt. Hiertoe is het volgende van belang.
8.1.
De besluitvorming steunt hoofdzakelijk op de verklaring van appellante van 26 februari 2019. In het algemeen mag ervan worden uitgegaan dat een verslag dat een handhaver van een afgelegde verklaring heeft opgemaakt juist is, als de betrokkene dat verslag heeft gelezen of als het aan hem is voorgelezen en hij het zonder voorbehoud heeft ondertekend. Dit uitgangspunt geldt ook als een betrokkene later geheel of gedeeltelijk van de inhoud van zijn verklaring terugkomt. Dit is vaste rechtspraak. [3] In dit geval is er reden om daarvan af te wijken. Appellante heeft volgens de schriftelijke weergave van deze verklaring aanvankelijk verklaard dat zij sinds 2016 hoofdzakelijk in [woonplaats] verbleef en niet in [plaats] . Verderop in de verklaring staat echter dat appellante heeft verklaard dat haar zoon op het uitkeringsadres woont en dat dit al zo is sinds zij het huurcontract van de woning had getekend. Volgens de huurovereenkomst die in het dossier zit, is de huurovereenkomst echter gesloten met ingang van 27 juni 2011. Ook blijkt niet uit de verklaring of de zoon alleen in de woning verbleef of samen met appellante. De rapporteurs hebben niet doorgevraagd om meer duidelijkheid te verkrijgen over de vraag vanaf wanneer appellante nu daadwerkelijk in [woonplaats] verbleef, wat zij bedoelde met hoofdzakelijk en wat overigens de feitelijke situatie was. Dat de rapporteurs niet hebben doorgevraagd klemt temeer, nu ter zitting is gebleken dat appellante grote moeite heeft met het lezen van geschreven teksten. Betwijfeld kan daarom worden of appellante daadwerkelijk het verslag van haar verklaring direct na het afleggen en voor het ondertekenen daarvan heeft kunnen doornemen en in staat was om eventuele daarin opgenomen onjuistheden en inconsistenties te benoemen. Tot slot is ook van belang dat appellante in het kader van het opleggen van de boete heeft verklaard dat haar zoon pas vanaf augustus/september 2018 op het uitkeringsadres verbleef, dat zijn kinderen geregeld bij hem waren en dat zij vanaf dat moment vaker naar [woonplaats] is gegaan.
8.2.
Gelet op 8.1 kan op grond van de verklaring van appellante van 26 februari 2019 niet de conclusie worden getrokken dat zij al vanaf 14 oktober 2016 haar woonstede in [plaats] heeft prijsgegeven en heeft verplaatst naar [woonplaats] . Ook de overige onderzoeksbevindingen bieden hiervoor onvoldoende aanknopingspunten. Dat er in de periode vanaf 14 oktober 2016 hoofdzakelijk pintransacties in [woonplaats] en de directe omgeving hebben plaatsvonden, is onvoldoende om te concluderen dat appellante vanaf die datum het zwaartepunt van haar leven niet meer had in [plaats] op het uitkeringsadres. Hierbij is van belang dat appellante in deze periode ook in [plaats] en de directe omgeving pintransacties heeft verricht en daar stond ingeschreven bij haar huisarts en apotheek. Ook de verklaringen van A en de buurtbewoners bieden onvoldoende aanknopingspunten om te concluderen dat appellante al vanaf 14 oktober 2016 haar woonstede in [plaats] heeft prijsgegeven.
9. Uit 7 volgt dat het college verplicht was de IOAW-uitkering van appellante over de periode van 1 september 2018 tot en met 1 april 2019 in te trekken. Uit 8.1 en 8.2 volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in de periode van 14 oktober 2016 tot en met 31 augustus 2018 geen recht had op IOAW-uitkering. Dit betekent dat de intrekking over deze periode niet in stand kan blijven wegens een ontoereikende feitelijke grondslag. Daarmee is ook de grondslag aan de terugvordering over die periode komen te ontvallen.
Het oordeel van de Raad over de boete
10. Uit artikel 20a, eerste lid, van de IOAW volgt dat het college gehouden is een bestuurlijke boete op te leggen als de in artikel 13, eerste lid, van de IOAW opgenomen inlichtingenverplichting niet of niet behoorlijk is nagekomen door de belanghebbende. Als de schending niet is vast komen te staan, bestaat geen bevoegdheid om een boete op te leggen.
11. Het college heeft de boete uitsluitend gebaseerd op de verklaring die appellante op 23 mei 2019 heeft afgelegd. Het college heeft de verklaring van 26 februari 2019 buiten beschouwing gelaten, omdat appellante voorafgaand aan deze verklaring niet de cautie was gegeven. Volgens het boeterapport van 12 juni 2019 heeft appellante op 23 mei 2019 verklaard dat haar zoon vanaf augustus/september 2018 bij haar verbleef. Vanaf dat moment is zij vaker naar [woonplaats] gegaan. Sindsdien kwam zij twee tot vier dagen in [woonplaats] , maar sliep zij daar alleen in de weekenden. Soms, bijvoorbeeld met kerst, was zij er wat langer.
12. Deze verklaring op zichzelf vormt geen toereikende feitelijke grondslag voor de conclusie van het college dat appellante vanaf 1 september 2018 haar woonstede in [plaats] heeft prijsgegeven en dat haar hoofdverblijf in [woonplaats] was. Het college heeft dan ook niet aangetoond dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Dit betekent dat het college niet bevoegd was om een boete op te leggen.
Het oordeel van de Raad over de afwijzingen van de aanvragen
13. De te beoordelen periode van een aanvraag loopt van de datum waarop appellante zich heeft gemeld om een IOAW-uitkering aan te vragen tot en met de datum van het afwijzingsbesluit. Appellante heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat aan haar per 2 mei 2019 bijstand moet worden toegekend omdat zij vanaf dat moment weer haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Dit betekent dat de te beoordelen periode van aanvraag 1 van 2 mei 2019 tot en met 12 juli 2019 loopt en de te beoordelen periode van aanvraag 2 van 29 juli 2019 tot en met 1 oktober 2019 loopt.
14. In dit geval gaat het om besluiten tot afwijzing van aanvragen om een IOAW-uitkering na een eerdere intrekking van de uitkering. Nu het college de beoordeling van de aanvragen heeft beperkt tot de vraag of appellante heeft aangetoond dat sprake is van een wijziging van omstandigheden in die zin dat zij over de te beoordelen periode wel voldoet aan de voorwaarden voor het recht op uitkering, wordt de beoordeling van de Raad ook daartoe beperkt. Dit is vaste rechtspraak. [4]
15. Appellante heeft niet aangetoond dat sprake is van een wijziging van omstandigheden als bedoeld in 14, in die zin dat zij vanaf 2 mei 2019 of 29 juni 2019, anders dan in april 2019, wel haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Hiertoe is het volgende van belang.
15.1.
Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven van betrokkene bevindt. Waar dit is, moet worden vastgesteld aan de hand van de concrete feiten en omstandigheden. Behalve de aanwezigheid van de betrokkene in de betreffende woning, zijn ook feiten en omstandigheden van belang die een licht werpen op de leefwijze van de betrokkene, zoals de plaats waar hij zijn post ontvangt en behandelt, waar hij zijn administratie bewaart, waar zijn kleding en verzorgingsproducten en andere persoonlijke spullen zich bevinden en waar hij zijn vrienden en familie ontvangt. [5]
15.2.
Appellante heeft niet voldoende aannemelijk gemaakt dat het zwaartepunt van het persoonlijk leven van appellante op het uitkeringsadres lag. Het college heeft naar aanleiding van aanvraag 1 op 10 juli 2019 een huisbezoek afgelegd. Volgens de bevindingen van dit huisbezoek lagen er nog veel persoonlijke goederen van de zoon van appellante in de woning, waaronder veel kleding in de slaapkamer. Appellante heeft desgevraagd verklaard geen actuele administratie in de woning te hebben. Ook lagen er volgens appellante geen toiletartikelen van haar in de badkamer. In de wasmachine zat enkel kleding van haar zoon en niet van appellante. Op de slaapkamer van appellante is weliswaar in een kast kleding aangetroffen van appellante, maar daar stond ook een kast met kleding van haar zoon. Op het nachtkastje lag een korte broek van hem. De kleding die is aangetroffen in de kasten, op de planken en op het wasrek in de andere slaapkamers behoorde volgens appellante, afgezien van een ochtendjas en een spijkerbroek, toe aan haar zoon en kleinzoon. Er kan daarom niet worden aangenomen dat zoals appellante stelt, haar zoon, is verhuisd en zij haar intrek weer heeft genomen in de woning. Appellante heeft ook voor het overige geen toereikende onderbouwing gegeven van haar standpunt dat sprake is van gewijzigde omstandigheden in de hiervoor bedoelde zin.
Gevolgen van het oordeel van de Raad
16. Uit 9 en 12 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het de intrekking over de periode van 14 oktober 2016 tot en met 31 augustus 2018, de terugvordering en de boete betreft. Hieruit volgt dat de aangevallen uitspraak in zoverre moet worden vernietigd.
17. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het de intrekking betreft over de periode van 14 oktober 2016 tot en met 31 augustus 2018. Nu er geen grondslag bestaat voor de terugvordering van de gemaakte kosten van de IOAW-uitkering over die periode en een terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, zal bestreden besluit 2 tevens worden vernietigd voor zover het de terugvordering betreft. De Raad zal ook bestreden besluit 3 vernietigen en besluit 3 herroepen.
18. Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 1 september 2018 tot en met 1 april 2019. Nu het hier gaat om een financiële uitwerking die de Raad niet zelf kan maken, zal het college worden opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen besluit 2.
19. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
20. Voor het overige zal de Raad de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, bevestigen.
21. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 2.511,- in beroep (twee punten voor indienen van beroepschriften en één punt voor het verschijnen ter zitting) en op € 1.674,- in hoger beroep (één punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting). Van voor vergoeding in aanmerking komende kosten in verband met de behandeling van het bezwaar is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten en voor zover het betreft de intrekking, de terugvordering en de boete;
- vernietigt het besluit van 18 juli 2019 voor zover het betreft de intrekking over de periode van 14 oktober 2016 tot en met 31 augustus 2018 en de terugvordering;
- vernietigt het besluit van 29 november 2019 dat ziet op de boete;
- herroept het (boete)besluit van 12 juni 2019;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen voor zover het de terugvordering betreft en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.185,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 226,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en A.M. Overbeeke en E.C.E. Marechal als leden, in tegenwoordigheid van J. Oosterveen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2023.
(getekend) E.C.G. Okhuizen
De griffier is verhinderd te ondertekenen.