Uitspraak
20/2039 WSF
Datum uitspraak: 22 juni 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 april 2020, 19/1361 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D.F. Briedé, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Briedé. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. P.M.S. Slagter.
Het onderzoek is heropend en de zaak is vervolgens verwezen naar een meervoudige kamer.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 maart 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Briedé. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C. Rots.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant stond vanaf 1 april 2013 in de basisregistratie personen (brp) ingeschreven onder het adres [adres] (brp-adres). Onder dit adres staat, ten tijde van belang, ook ingeschreven een tante van appellant (hoofdbewoonster), met haar man en hun twee kinderen.
1.2. Appellant heeft, voor zover hier van belang, van 1 juli 2013 tot 1 maart 2019 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) ontvangen, berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende.
1.3. Op 23 januari 2019 hebben twee controleurs in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de woonsituatie van appellant. Daartoe is een huisbezoek afgelegd op het brpadres. Van de bevindingen van het onderzoek is een rapport opgemaakt.
1.4. Bij besluiten van 11 februari 2019 heeft de minister, op basis van de bevindingen van het onder 1.3 vermelde onderzoek, de aan appellant toegekende studiefinanciering met ingang van 1 juli 2013 herzien, in die zin dat hij vanaf die datum als thuiswonende studerende is aangemerkt. Daarbij is een bedrag van € 13.457,96 van hem teruggevorderd.
1.5. Bij besluit van 21 juni 2019 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 11 februari 2019 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de bevindingen van het huisbezoek aannemelijk heeft gemaakt dat appellant ten tijde van het huisbezoek niet woonde op het brp-adres. Daartoe is van belang geacht dat tijdens het huisbezoek weinig spullen zijn aangetroffen die tot appellant te herleiden zijn, terwijl op de zolderkamer die appellant zou bewonen een groot aantal spullen is aangetroffen van de hoofdbewoners. Uit de door appellant overgelegde poststukken blijkt niet onomstotelijk dat appellant in (een deel van) de periode vanaf juli 2013 wel op het brp-adres heeft gewoond.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Er ontbreekt volgens appellant een grondslag voor herziening vanaf juli 2013. Het onderzoek naar de woonsituatie is onvolledig en onzorgvuldig geweest. De conclusie dat hij vanaf juli 2013 niet gewoond heeft op het brp-adres kan niet worden gebaseerd op één huisbezoek. In verband met een ernstige ziekte heeft appellant vanaf begin 2018 voor het grootste deel bij zijn ouders verbleven, maar dat betekent niet dat hij toen zijn hoofdverblijf op het brp-adres definitief heeft opgegeven. Er is geen grond voor terugvordering van de uitwonendenbeurs in de situatie dat een student wegens ernstige ziekte (tijdelijk) niet op het brp-adres verblijft. De tijdens het huisbezoek aangetroffen kleding en spullen van appellant en de in bezwaar overgelegde poststukken wijzen voorts op bewoning van dat adres. Appellant heeft in hoger beroep aanvullend vijf getuigenverklaringen overgelegd ter onderbouwing van zijn standpunt dat hij ten tijde van de controle en daarvoor woonde op het brp-adres.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4.1.1. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wsf 2000 – zoals deze bepaling op grond van artikel 12.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 ten tijde hier van belang voor appellant geldt – wordt onder thuiswonende studerende verstaan de studerende die niet een uitwonende studerende is, en wordt onder uitwonende studerende verstaan de studerende die voldoet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 1.5 van de Wsf 2000.
4.1.2. Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 – zoals deze bepaling op grond van artikel 12.14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 ten tijde hier van belang voor appellant geldt – komt voor het normbedrag voor een uitwonende studerende in aanmerking de studerende die voldoet aan de volgende verplichtingen:
a. de studerende woont op het adres waaronder hij in de basisregistratie personen staat ingeschreven, en
b. het woonadres van de studerende is niet het adres waaronder zijn ouders of een van hen in de basisregistratie personen staat of staan ingeschreven.
4.1.3. Ingevolge artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wsf 2000 kan herziening plaatsvinden op grond van het feit dat een beschikking is genomen waarvan de studerende wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat deze onjuist was. Ingevolge artikel 7.1, derde lid, van de Wsf 2000 kan een dergelijke herziening (behoudens in geval van bedrog) plaatsvinden binnen vijf jaren na het einde van het betreffende studiefinancieringstijdvak.
4.1.4. Op grond van artikel 7.4 van de Wsf 2000 wordt het, als gevolg van een besluit tot herziening, te veel uitbetaalde bedrag aan prestatiebeurs van de studerende teruggevorderd.
4.1.5. Ingevolge artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 – zoals deze bepaling op grond van artikel 12.14, eerste lid aanhef en onder e, van de Wsf 2000 ten tijde hier van belang voor appellant geldt – vindt de herziening (volgens het opschrift bij ‘niet voldoen aan verplichtingen artikel 1.5 door studerende’) plaats met ingang van de datum van de laatste adreswijziging van de studerende in de basisregistratie personen.
4.1.6. In artikel 11.5 van de Wsf 2000 (hardheidsclausule) is door de wetgever aan de minister de bevoegdheid verleend om deze wet in bepaalde gevallen buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken voor zover toepassing, gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Wettelijke systematiek
4.2. Uitgangspunt bij een belastend besluit, zoals een hier aan de orde zijnde herziening, is dat de bewijslast in eerste instantie op het bestuursorgaan rust. De minister moet aannemelijk maken dat de studerende niet woont op het adres waaronder hij in de brp staat ingeschreven. Uit de wettelijke systematiek, zoals beschreven in de uitspraak van de Raad van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1146, vloeit voort dat de op de minister rustende bewijslast beperkt is tot het aannemelijk maken dat de studerende op een zeker controlemoment niet woont op zijn brp-adres. Is dat bewijs door de minister geleverd dan heeft de minister, via het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000, ook voor de daaraan voorafgaande periode het bewijs geleverd dat de studerende niet woont op zijn brp-adres. Het wettelijk vermoeden kan door de studerende worden weerlegd.
Nadere wetsuitleg
4.3.1. Uit de uitspraak van de Raad van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1146, volgt dat de wetgever met artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 een wettelijk bewijsvermoeden heeft gecreëerd dat, vanuit het oogpunt van een effectieve fraudebestrijding, tegemoet komt aan de bewijsnood van de minister. Deze uitspraak is relatief kort gedaan na de inwerkingtreding van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 bij de Wet van 17 november 2011 tot wijziging van de Wsf 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs (Stb. 2011, 579). De werking van het wettelijk vermoeden van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 heeft tot gevolg dat herzieningen die de Raad thans beoordeelt veelal zijn gebaseerd op een bewijsvermoeden dat veel langer kan terugwerken dan het geval was bij de herziening die de Raad heeft beoordeeld in de bovengenoemde uitspraak van 2 april 2014.
4.3.2. Van een onmiskenbare en uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever dat het wettelijk vermoeden in tijd begrensd wordt door de termijn die voortvloeit uit artikel 7.1, derde lid, van de Wsf 2000 blijkt niet uit de (summiere) geschiedenis van de totstandkoming van de bepaling. Een langdurige werking van het bewijsvermoeden kan naar het oordeel van de Raad niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever en strekking van artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 worden geacht. Vanuit een oogpunt van effectieve fraudebestrijding is het niet nodig om langdurig gebruik te kunnen maken van de in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 gecreëerde juridische fictie. Het is ook niet in overeenstemming met de strekking van de bepaling dat de minister hiermee de mogelijkheid wordt geboden om na toekenning van een uitwonendenbeurs in verband met inschrijving op een, van de ouder(s) afwijkend, brp-adres, pas na vele jaren een controle uit te voeren op feitelijke uitwonendheid op dat brp-adres. Een in de tijd beperkt gebruik van het wettelijk vermoeden als bewijsmiddel vormt geen belangrijke belemmering voor de mogelijkheden van de minister om de rechtmatige besteding van overheidsgeld te kunnen controleren.
4.3.3. Bovendien kan het weerleggen van het wettelijk vermoeden voor de studerende moeilijker worden bij een langer tijdsverloop. Ten slotte kan een langdurige werking van het bewijsvermoeden tot hoge schulden bij studerenden leiden, wat ongewenst is.
4.3.4. Gelet op het voorgaande ziet de Raad thans aanleiding de werking van het wettelijk vermoeden als bewijsmiddel voor de herziening in beginsel te beperken tot een periode van maximaal 36 maanden voorafgaande aan en met inbegrip van de maand waarin de woonsituatie van de studerende is gecontroleerd. De minister moet in beginsel onder toepassing van de hardheidsclausule van een langere toepassing van het bewijsvermoeden afzien omdat dit leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. Deze beperking van de werking van het wettelijk vermoeden in tijd is niet aan de orde indien de minister met aanvullend bewijs aannemelijk heeft gemaakt dat de studerende ook voorafgaand aan de hiervoor bedoelde periode van 36 maanden niet op het brp-adres woonde, of indien de studerende heeft erkend dat hij ook voorafgaande aan die periode niet op het brp-adres woonde. In een dergelijk geval kan een herziening plaatsvinden over een langere periode
.Zie in dit verband ook rechtsoverweging 6.8 in de uitspraak van de Raad van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1877 over een langere werking van het wettelijk vermoeden bij de boete.
.Zie in dit verband ook rechtsoverweging 6.8 in de uitspraak van de Raad van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1877 over een langere werking van het wettelijk vermoeden bij de boete.
Het bewijs op de controledatum
4.4. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de bevindingen van het huisbezoek op het brp-adres voldoende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van de minister dat appellant ten tijde van het huisbezoek niet woonde op het brp-adres. Bij het huisbezoek heeft de hoofdbewoonster aan appellant toebehorende spullen een aantal kledingstukken getoond, die zich deels bevonden tussen de kleding van de hoofdbewoners, een paar boeken en één ongeopende envelop uit 2016. Waar appellant stelt dat hij ten tijde van het huisbezoek reeds bijna zes jaar op het brp-adres woont, valt redelijkerwijs te verwachten dat zich daar (meer) specifiek tot hem te herleiden persoonlijke spullen bevinden waaruit kan worden afgeleid dat hij daar woont. De afwezigheid van dergelijke spullen ten tijde van het huisbezoek laat zich, gelet op de door appellant op de zittingen van de Raad desgevraagd gegeven toelichting op zijn feitelijke woonsituatie, niet verklaren door de ernstige ziekte die appellant in 2018 getroffen heeft. Appellant heeft namelijk verklaard dat hij zijn spullen heeft achtergelaten op het brp-adres toen hij wegens ziekte bij zijn ouders verbleef. Verder heeft hij verklaard dat hij vanaf de start van zijn afstudeerstage in september 2018 gaandeweg (weer) meer is gaan verblijven op het brp-adres. Omdat de kamer die hij bewoonde voordat hij ziek werd inmiddels bestemd was voor de baby van de hoofdbewoners, is hij op dat moment verhuisd naar de zolderkamer op het brp-adres. Ten tijde van het huisbezoek woonde hij volgens zijn verklaring, net als voor zijn ziekte, weer volledig op het brp-adres. Verder is van betekenis dat bij het huisbezoek op de zolderkamer een aanzienlijke hoeveelheid persoonlijke spullen van de hoofdbewoners is aangetroffen en deze kamer ook door de hoofdbewoners zelf werd gebruikt, onder meer om de was te doen. Ook deze omstandigheden wijzen er niet op dat appellant op dat moment zijn hoofdverblijf op het brpadres had.
4.5. De door appellant overgelegde poststukken en getuigenverklaringen geven geen reden tot twijfel aan de door de minister, uit de bevindingen en waarnemingen van de controleurs, getrokken conclusie. Uit de (digitale) poststukken blijkt niet meer dan dat appellant het brpadres als (post)adres gebruikte. Daargelaten dat wegens het ontbreken van een afschrift van een legitimatiebewijs de authenticiteit van de overgelegde getuigenverklaringen niet is komen vast te staan, bevatten de summiere verklaringen geen (gedetailleerde) informatie over de feitelijke woonsituatie op het brp-adres en niet duidelijk is op welke periode de verklaringen zien. Een structureel verblijf van appellant op het brp-adres kan daaruit niet worden afgeleid.
4.6. Uit 4.4 en 4.5 volgt dat de minister met de bevindingen van het huisbezoek het bewijs heeft geleverd dat betrokkene op dat moment niet woonde op het brp-adres.
Het wettelijk vermoeden als bewijsmiddel voor de periode vóór de controledatum
5.1. De herziening over de periode gelegen voor de controle berust volledig op het wettelijk vermoeden.
5.2. De omstandigheid dat de minister in hoger beroep, gelet op de schrijnende situatie waarin appellant in 2018 heeft verkeerd, nader heeft besloten om af te zien van terugvordering van het verschil tussen de uitwonenden- en thuiswonendenbeurs over de periode van februari 2018 tot maart 2019 leidt er niet toe dat, anders dan namens appellant ter zitting is bepleit, de minister niet langer gebruik kan maken van het wettelijk vermoeden als bewijsmiddel voor de door hem gehandhaafde herziening.
De herziening
5.3.1. De herziening over het studiefinancieringstijdvak 1 juli 2013 tot en met 31 december 2013 heeft niet plaatsgevonden binnen vijf jaren na het einde van dat studiefinancieringstijdvak. Gelet op het bepaalde in artikel 7.1, derde lid, van de Wsf 2000 ontbreekt reeds daarom een grondslag voor herziening, en daarmee ook voor terugvordering, over die periode.
5.3.2. Uit 4.2, 4.3.4 en 4.6 volgt dat de minister, via de werking van het wettelijk vermoeden, tevens bewezen heeft dat betrokkene in de periode van 1 februari 2016 tot en met 22 januari 2019 niet woonde op zijn brp-adres en dus ook in die periode niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000.
5.3.3. Wat onder 4.5 is overwogen leidt ertoe dat met de overgelegde poststukken en getuigenverklaringen appellant evenmin het bewijs heeft geleverd dat hij, in afwijking van het wettelijk vermoeden, in (een deel van) de periode van 1 februari 2016 tot en met 22 januari 2019 wél op het brp-adres heeft gewoond.
5.3.4. Uit 4.3.4 en 4.4 volgt dat de minister voor de periode van 1 januari 2014 tot 1 februari 2016 onder toepassing van de hardheidsclausule artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 buiten toepassing moet laten. Appellant heeft niet erkend dat hij in (een deel van) die periode niet woonde op het brp-adres. De minister heeft geen aanvullend bewijs geleverd waarmee hij voor de periode voorafgaand aan 1 februari 2016 aannemelijk heeft gemaakt dat appellant niet woonde op het brp-adres. Dat betekent dat een grondslag voor herziening over de periode van 1 januari 2014 tot 1 februari 2016 ontbreekt.
Conclusie
6. De minister heeft bewezen dat betrokkene in de periode van 1 februari 2016 tot en met 23 januari 2019 niet woonde op het brp-adres, zodat de herziening over de periode vanaf 1 februari 2016 rechtmatig is. Nu de minister te kennen heeft gegeven af te zien van terugvordering over de periode van 1 februari 2018 tot 1 maart 2019, resteert een terugvordering over de periode van 1 februari 2016 tot 1 februari 2018. Voor de periode vóór 1 februari 2016 ontbreekt een grondslag voor herziening, en dus ook voor terugvordering.
7. Wat hiervoor is overwogen betekent dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. De Raad zal deze uitspraak daarom vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor zover het betreft de herziening over de periode 1 juli 2013 tot 1 februari 2016 en de terugvordering over de periodes 1 juli 2013 tot 1 februari 2016 en 1 februari 2018 tot 1 maart 2019, en de besluiten van 11 februari 2019 herroepen voor zover deze besluiten betrekking hebben op herziening en/of terugvordering over de hiervoor geduide periodes.
8. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.518,- in beroep en op € 2.277,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.795,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 21 juni 2019 voor zover dit betrekking heeft op de herziening over de periode juli 2013 tot februari 2016 en de terugvordering over de periodes juli 2013 tot februari 2016 en februari 2018 tot maart 2019;
- herroept de besluiten van 11 februari 2019 voor zover het betreft de herziening over de periode juli 2013 tot februari 2016 en terugvordering over de periodes juli 2013 tot februari 2016 en februari 2018 tot maart 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 21 juni 2019;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.795,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 178,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en H.J. de Mooij en A.E. Dutrieux als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022.
(getekend) J. Brand
(getekend) R. van Doorn