Uitspraak
20.1273 AW, 20/2518 AW
Datum uitspraak: 22 april 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 februari 2020, 19/130 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.J. Ruiter, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Appellante heeft een reactie op het incidenteel hoger beroep ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Ruiter. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.T.J.H. Berns, Mr. F.F.M.J. van den Einden en E.J.M. Beuskens.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1994 in dienst bij de politie. Aanvankelijk was zij werkzaam
als [naam functie 1] . In 2011 is appellante vanwege de gevolgen van een verkeersongeval herplaatst in de administratieve functie van [naam functie 2] . Vervolgens is appellante in de gelegenheid gesteld om aan de gestelde opleidingseis, een vakgerichte opleiding op niveau 3, te voldoen binnen een termijn van drie jaar. Hiertoe zijn haar faciliteiten toegekend conform de regeling studiefaciliteiten. Met ingang van april 2011 is zij gestart met de avondopleiding van secretaresse niveau 3 aan het [naam college 1] . Appellante moest 50% van haar diensttijd (achttien uur per week) aan deze door de korpschef betaalde opleiding besteden.
1.2.
Appellante raakte in juli 2012 zwanger en is per 8 maart 2013 met
zwangerschapsverlof gegaan. Op 26 maart 2013 is zij bevallen van een zoon. Op 13 mei 2013 was sprake van een zwangerschapspsychose. Dit heeft geleid tot een intensieve behandeling en begeleiding door Spoedzorg [X] . Na haar zwangerschapsverlof heeft zij haar werkzaamheden hervat, maar zij heeft zich op 1 augustus 2013 ziek gemeld wegens psychische klachten. In augustus 2014 is appellante weliswaar hersteld gemeld, maar zij is vanaf oktober 2014 tot 1 april 2015 aangemerkt als 1% arbeidsongeschikt. In februari 2015 werd appellante opnieuw zwanger. In april 2015 is zij voor 100% beter gemeld. Op 17 april 2015 was wederom sprake van een zwangerschapspsychose, die dit keer heeft geleid tot een gedwongen opname in een gesloten inrichting op 18 april 2015. Per 1 augustus 2015 is appellante in aanmerking gebracht voor een WIA-uitkering op basis van een arbeidsongeschiktheidspercentage van 36,81%. Appellante werd ongeschikt geacht voor haar eigen arbeid. Op 5 november 2015 is zij bevallen van een tweede zoon. Per 31 maart 2016 is het arbeidsongeschiktheidspercentage gewijzigd vastgesteld op 38,44%. Per 30 mei 2017 is de WIA-uitkering beëindigd.
1.3.
In maart 2015 heeft brigadier B met appellante gesproken over de voortgang van haar opleiding. B heeft daarbij laten weten dat hij van haar studiebegeleider, S, had vernomen dat de voortgang niet goed was, en dat hij van Personeelszaken een bericht had ontvangen dat appellante een hoog ziekteverzuim had. Appellante heeft daarop verklaard wel eens verzuimd te hebben en dat verzuim niet verantwoord te hebben in het systeem Basis Voorziening Capaciteit Management (BVCM). B heeft vervolgens, in opdracht van de leiding van het Basisteam te [plaatsnaam] , een onderzoek ingesteld. Naar aanleiding van de melding van B op 4 mei 2015, heeft de korpschef op 21 mei 2015 aan het team Veiligheid, Integriteit en Klachten (VIK) van de eenheid [eenheid] opdracht gegeven tot het instellen van een disciplinair onderzoek. Hiervan is appellante bij brief van 21 mei 2015, aan haar uitgereikt op 11 juni 2015, op de hoogte gesteld. In het kader van dit onderzoek zijn studiebegeleider S, twee collega’s en appellante zelf gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 7 juni 2016, dat is aangevuld op 26 augustus 2016 en 9 november 2016. Het [naam college 1] heeft besloten dat appellante op 31 juli 2015 moest stoppen met haar opleiding, omdat diplomering in het jaar 2015 voor haar niet haalbaar was.
1.4.
Naar aanleiding van de bevindingen van het disciplinair onderzoek, heeft de korpschef
appellante bij brief van 28 september 2016 in kennis gesteld van zijn voornemen de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder j, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Daarop heeft appellante haar zienswijze heeft ingediend.
1.5.
Op 23 januari 2017 is appellante op verzoek van de korpschef onderzocht door Psyon in
het kader van een psychiatrische expertise, waarvan op 2 februari 2017 door psychiater dr. J. van der Meer een rapport is uitgebracht. Hierin is geconcludeerd dat appellante een bipolaire I stoornis heeft. Volgens Van der Meer kan echter geen uitspraak worden gedaan over de toerekenbaarheid van haar gedrag, omdat appellante de meeste feiten die haar worden verweten, ontkent.
1.6.
Bij besluit van 26 juli 2017 heeft de korpschef aan appellante met ingang van 29 juli 2017 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. De korpschef heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante als ernstig plichtsverzuim wordt verweten dat zij in de jaren 2014 en 2015:
- op tenminste 20 dagen bij herhaling zonder deugdelijk reden heeft verzuimd aan haar opleidingsverplichtingen te voldoen;
- meerdere keren presentielijsten heeft getekend, waarna zij direct weer de opleiding/les heeft verlaten; zij heeft derhalve de opleiding/les niet daadwerkelijk gevolgd en de tekening van de presentielijsten geldt dan ook als bedrieglijk;
- haar frequente verzuim van de opleiding/lessen bij herhaling niet heeft geregistreerd in het interne registratiesysteem BVCM;
- bij herhaling haar verzuim van de opleiding/lessen in strijd met de werkelijkheid heeft geaccordeerd en verantwoord in BVCM als “volgen opleiding”, “studeren op school/instituut”, “toets” dan wel enige andere aan de opleiding gerelateerde kwalificatie;
- zich ten minste twee keer bij de opleiding heeft ziekgemeld, zonder de ziekmelding aan haar werkgever door te geven; zij heeft daarmee in strijd gehandeld met de geldende procedure aangaande ziekmeldingen, welke procedure bij haar bekend is dan wel bekend kan worden verondersteld; in het geval dat men wegens ziekte niet in staat is het werk te verrichten, dient zulks zo spoedig mogelijk te worden gemeld bij de directe leidinggevende;
- bedoelde ziekmelding niet in BVCM heeft geregistreerd maar in plaats daarvan haar uren in strijd met de werkelijkheid heeft geaccordeerd en verantwoord met “volgen opleiding”;
- bij herhaling zonder deugdelijke reden en derhalve onwettig afwezig is geweest van haar werk op de dagen dat zij haar uren in BVCM in strijd met de werkelijkheid als opleidingsuren heeft geaccordeerd en verantwoord; zij heeft derhalve ten onrechte bezoldiging genoten, nu zij daartegenover geen werk heeft verricht;
- op 23 februari 2015 onder werktijd een keuken heeft uitgezocht en aangekocht;
- zonder toestemming van haar werkgever langere pauzetijden heeft genoten in verband met een vermeende zwangerschap;
- deze langere pauzetijden niet heeft geregistreerd en verantwoord in BVCM.
De door appellante gestelde ontoerekeningsvatbaarheid is volgens de korpschef niet komen vast te staan. De korpschef heeft in dat kader overwogen dat hij, gelet op de conclusie in het rapport van Van der Meer van 2 februari 2017, een tweede psychiatrische expertise wenselijk acht, maar appellante op advies van haar gemachtigde daaraan niet heeft willen meewerken.
1.7.
Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 17 oktober
2017, ECLI:NL:RBLIM:2017:10163, is het ontslagbesluit van 26 juli 2017 geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. De voorzieningenrechter achtte, gelet op het rapport van Van der Meer, een nader psychiatrisch onderzoek noodzakelijk. Daarop hebben partijen Van der Meer verzocht nader onderzoek te doen, waarbij hem is gevraagd er veronderstellenderwijs vanuit te gaan dat de verweten feiten hebben plaatsgevonden. Op 16 februari 2018 heeft Van der Meer een nader rapport (tweede rapport) uitgebracht, waarin geconcludeerd is dat aannemelijk is dat de verweten feiten aan appellante in verminderde mate tot in het geheel niet kunnen worden toegerekend. Op verzoek van de korpschef heeft psychiater J.J.D. Tilanus dit laatste rapport van dr. J. van der Meer getoetst aan de vigerende (medische) richtlijnen. Tilanus heeft geconcludeerd dat het getoetste rapport op belangrijke punten niet voldoet aan die richtlijnen.
1.8.
Bij besluit van 28 november 2018 (bestreden besluit) heeft de korpschef het
bezwaar van appellante tegen het besluit van 26 juli 2017 ongegrond verklaard.
1.9.
Vervolgens is door partijen op 7 mei 2019 een nader psychiatrisch
onderzoek aangevraagd bij QS Gezondheidsmanagement. Appellante is onderzocht door psychiater I.S. Hernandez-Dwarkasing. Ook deze psychiater komt tot de eerder gestelde diagnose bipolaire I stoornis. Hernandez-Dwarkasing heeft onder meer geconcludeerd dat appellante ten tijde van de gedragingen algeheel wilsbekwaam en toerekeningsvatbaar was. Vanuit haar kwetsbare persoonlijkheidsstructuur wordt een beperkt introspectief vermogen gezien. Zij kan zich niet verplaatsen in het perspectief van een ander, het ontbreekt haar aan reflecterend vermogen. Het inzicht ontoelaatbaar te hebben gehandeld is afwezig, aldus Hernandez-Dwarkasing.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit
ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat sprake is van een ongeoorloofde uitbreiding van de tenlastelegging in de beslissing op bezwaar door daarbij gedragingen uit de jaren 2012 en 2013 te betrekken. De rechtbank heeft dan ook enkel de gedragingen in 2014 en 2015 beoordeeld. De rechtbank heeft geoordeeld over geen enkel concreet aanknopingspunt te beschikken om niet uit te kunnen gaan van de onderzoeksresultaten, waaronder de verklaring van de studiebegeleider. De korpschef heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat appellante de verweten gedragingen heeft begaan. Bovendien ontkent appellante de verweten gedragingen niet, maar stelt zij dat zij goede redenen had om te handelen zoals zij heeft gehandeld. Dat zij bepaalde afspraken had gemaakt met haar toenmalige leidinggevende (V), zoals dat zij geen aanwezigheidsplicht had bij de opleiding, is nergens uit gebleken. Appellante was tijdens meerdere toetsen – ook in de jaren 2014 en 2015 – niet aanwezig en heeft deze onderdelen niet dan wel met een onvoldoende afgesloten. Tevens acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat appellante op de studiedagen waar zij niet aan deelnam, evenmin aan het werk was. Verder staat vast dat zij tijdens haar zwangerschap langere pauzes hield dan toegestaan en die niet registreerde in BVCM. Aangaande de toerekenbaarheid is met name van belang de periode van 1 augustus 2014 tot 18 april 2015. Tot 1 april 2015 was appellante weliswaar 1% arbeidsongeschikt, maar gedurende deze periode was zij (vrijwel) volledig aan het werk. Zij stond onder behandeling van de geestelijke gezondheidszorg, maar zij functioneerde op het werk naar behoren. Uit de rapportage van Hernandez-Dwarkasing volgt dat appellante volledig toerekeningsvatbaar was gedurende de periode van 1 augustus 2014 tot april 2015. In het rapport wordt geconcludeerd dat het inzicht ontoelaatbaar te hebben gehandeld afwezig was ten tijde van het tenlastegelegde. Uit de rapportage volgt niet dat het ontbreken van dit inzicht een gevolg is van ziekte of stoornis; het lijkt meer een gevolg van de persoonlijkheid van appellante, omdat zij zich niet kan verplaatsen in het perspectief van de ander. De rechtbank concludeert dat de verweten gedragingen aan haar kunnen worden toegerekend. Het onvoorwaardelijk strafontslag acht de rechtbank niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim.
3. In hoger beroep en in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep hebben appellante en de korpschef zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het betoog van appellante dat het dossieronderzoek onzorgvuldig is omdat het is gebaseerd op niet dragende gronden slaagt niet. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat het gesprek van B met appellante in maart 2015 en de informatie van de studiebegeleider in samenhang met de informatie over het ziekteverzuim als genoemd onder 1.3 voldoende concrete aanleiding gaven voor het instellen van een onderzoek door B. Vervolgens is appellante bij brief van 21 mei 2015 (summier) op de hoogte gebracht van de bevindingen van B en het feit dat die de korpschef aanleiding gaven om een disciplinair onderzoek op te dragen aan het Team VIK.
4.2.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (ECLI:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.3.
Met de rechtbank heeft ook de Raad de overtuiging gekregen dat appellante de haar verweten gedragingen genoemd onder 1.6 heeft begaan. De Raad kent in dit verband betekenis toe aan de verklaringen van S van 1 juli 2015 en 19 januari 2017, waaruit onder meer blijkt dat appellante meermaals de presentielijst tekende, terwijl zij direct daarna de lesruimte weer verliet. Verder komt betekenis tot aan de eigen verklaring van appellante van 23 oktober 2015 waarin zij heeft erkend dit “rond de vijf keer” te hebben gedaan. Voorts heeft appellante in die verklaring erkend dat haar verantwoording of accordering in BVCM onjuist was ingevuld. De Raad stelt voorts vast dat appellante twintig keer niet is ingelogd op het netwerk op dagen dat zij op het werk had moeten zijn. De korpschef heeft aannemelijk gemaakt dat gezien de aard van de werkzaamheden van appellante inloggen op het netwerk noodzakelijk is. Verder blijkt uit de vergelijking van de registraties in BVCM met het toegangspassyteem en het inlogsysteem dat de onderzochte registraties in BCVM, waarvan een lijst is opgemaakt, simpelweg niet juist kunnen zijn. Appellante heeft voor de geconstateerde verschillen geen plausibele verklaring kunnen geven. Voor de beweerde afspraak met toenmalig -inmiddels overleden- leidinggevende V over vrije invulling van het verlof is geen bewijs of aanknopingspunt in het dossier gevonden. Tot slot heeft appellante haar afwezigheid op 23 februari 2015 erkend. Nu het plichtsverzuim vaststaat was de korpschef bevoegd een disciplinaire straf op te leggen.
4.4.
De vraag of plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 11 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4155) een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is niet van doorslaggevende betekenis of het gedrag psychopathologisch verklaarbaar is, maar of de betrokkene de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft kunnen inzien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen.
4.5.
Voor de beoordeling van de toerekenbaarheid van de aan appellante verweten gedragingen in de periode in geding (2014-2015) zijn de rapportages van Van der Meer en Hernandez-Dwarkasing van belang. Hoewel de psychiaters niet tot een eensluidende conclusie komen, komt naar het oordeel van de Raad uit beide rapportages voldoende inzichtelijk en ondersteund door de bevindingen naar voren dat de gedragingen appellante slechts in verminderde mate kunnen worden toegerekend. De kritiek van psychiater J.J.D. Tilanus van 24 april 2018 op de expertise van Van der Meer maakt dit niet anders, omdat het geen (inhoudelijke) contra-expertise is, maar een toetsing aan de criteria voor medisch specialistische rapportages. Bovendien komt Tilanus tot de conclusie dat er geen aanwijzingen zijn dat de diagnose onjuist is. Nu sprake is van een verminderde mate van toerekening slaagt het hoger beroep van appellante.
4.6.
In het voorwaardelijk ingesteld incidenteel hoger beroep van de korpschef is de stelling aan de orde dat de bij de omschrijving van het plichtsverzuim genoemde periode een kennelijke verschrijving bevat, nu in het voornemen tot oplegging van het strafontslag expliciet ook gedragingen uit 2012 en 2013 zijn genoemd. Volgens de korpschef kunnen ook die gedragingen in (de beoordeling van) het ontslag worden betrokken. De Raad volgt de korpschef hierin niet. In het voornemen zijn weliswaar gedragingen uit 2012 en 2013 vermeld, maar bij de verwijten op bladzijde 5 van het voornemen heeft de korpschef gesteld dat het gaat om gedragingen in 2014 en 2015. Dit is herhaald in het besluit van 26 juli 2017. Daarbij komt dat het onderzoek naar de netwerklogins geen betrekking heeft op de jaren 2012 en 2013 en dat de onderzoeken van Van der Meer, opgedragen door de korpschef, enkel de periode 2014-2015 benoemen. Onder deze omstandigheden is de korpschef hieraan gebonden en kan dus niet meer van een kennelijke verschrijving worden uitgegaan. De conclusie is dan ook dat het incidenteel hoger beroep van de korpschef niet slaagt.
4.7.
Resteert de vraag of de straf van onvoorwaardelijk ontslag gezien de aard en ernst van het plichtsverzuim onevenredig is. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Nog afgezien van de verminderde mate van toerekening, is de Raad van oordeel, dat een onvoorwaardelijk ontslag in dit geval een te zware straf is. Hierbij is van belang dat appellante vanaf de eerste zwangerschap een moeilijke periode heeft doorgemaakt. Haar is tweemaal een zwangerschapspsychose overkomen die tot spoedzorg en zelfs een gedwongen opname heeft geleid. Verder is appellante in die periode lange tijd volledig arbeidsongeschikt geweest en is zij uiteindelijk ook ongeschikt bevonden voor haar eigen arbeid. Dat appellante in de periode van oktober 2014 tot haar tweede zwangerschap als slechts 1% arbeidsongeschikt is geregistreerd en ‘gewoon’ haar werk heeft gedaan doet daar niet in betekenende mate aan af. Daar komt bij dat appellante al op 2 september 2013 uitdrukkelijk heeft gevraagd om met de opleiding te mogen stoppen, maar dat dit niet werd toegestaan. De Raad is van oordeel dat de korpschef aan deze persoonlijke omstandigheden bij de zwaarte van de straf een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Nu de gedragingen appellante slechts in verminderde mate kunnen worden toegerekend is de Raad van oordeel dat ook een voorwaardelijk strafontslag nog een te zware straf is. De Raad ziet evenwel geen ruimte om uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien omdat het aan de korpschef is om, met inachtneming van het voorgaande, een passende keuze te maken uit de andere mogelijkheden van bestraffing die artikel 77, eerste lid, van het Barp geeft.
4.8.
Uit 4.1 tot en met 4.5 en 4.7 volgt dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en de korpschef opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. Ter voorlichting van partijen merkt de Raad nog op dat zijn oordeel meebrengt dat het dienstverband van appellante herleeft.
5. Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.068,- in beroep (2 punten) en € 1.602,- in hoger beroep (3 punten) voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de korpschef op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de korpschef in de kosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.670,-;
- bepaalt dat de korpschef aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 439,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2021.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) R. van Doorn