Uitspraak
19 3877 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 16 november 2021
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2019, 19/129 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. A.A. van Harmelen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2020. Appellant heeft, bijgestaan door mr. Van Harmelen, via videobellen deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. Catakli. Mr. Catakli was niet in de gelegenheid de gehele zitting, die is onderbroken door een probleem bij het videobellen, bij te wonen.
Het onderzoek ter zitting is geschorst. Het college heeft op verzoek van de Raad vragen beantwoord en gereageerd op het proces-verbaal van de zitting. Appellant heeft op verzoek van de Raad een rapport van ergotherapeut X ingezonden. Partijen hebben over en weer nog gereageerd.
Onder toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven, waarna de Raad het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 1 december 2003 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Hij heeft op 7 april 2018 op grond van artikel 35, eerste lid, van de PW bijzondere bijstand aangevraagd voor de kosten van de aanschaf van een waterbed (aanvraag 1) en voor de kosten van aanvullende acupunctuurbehandelingen (aanvraag 2). Naar aanleiding van deze aanvragen heeft de GGD op verzoek van het college op 14 juni 2018 een medisch advies uitgebracht.
1.2.
Bij besluit van 6 juli 2018 (besluit 1) heeft het college aanvraag 1 afgewezen. Bij besluit van eveneens 6 juli 2018 (besluit 2) heeft het college aanvraag 2 afgewezen.
1.3.
Naar aanleiding van de tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft de GGD op verzoek van het college op 20 november 2018 een aanvullend medisch advies uitgebracht. Bij besluit van 26 november 2018 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat de kosten van een bed of matras behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan en moeten worden betaald uit het eigen inkomen. Er is geen medische noodzaak voor het aanschaffen van een waterbed. Appellant heeft voorts niet aangetoond dat hij door bijzondere omstandigheden niet in staat was om te reserveren voor deze kosten. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Dat aan appellant in 2008 bijstand is toekend voor de aanschaf van een waterbed betekent niet dat ook voor het vervangen daarvan bijzondere bijstand moet worden toegekend. Voor de kosten van acupunctuur bestaat een voorliggende voorziening op grond van artikel 15, eerste lid, van de PW. Er is geen sprake van een acute noodsituatie.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Besluit 1, waterbed
4.1.
Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de PW dient eerst te worden beoordeeld of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, individuele studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft de bijstandverlenende instantie een zekere beoordelingsruimte. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd, is een aspect dat moet worden beoordeeld in het kader van de vraag of de zich voordoende, noodzakelijke kosten, voortvloeien uit bijzondere omstandigheden.
4.2.
De kosten voor de aanschaf van een bed of matras moeten worden gerekend tot de incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, die in beginsel dienen te worden bestreden uit het inkomen, hetzij door middel van reservering, hetzij door gespreide betaling achteraf. Daarvoor wordt alleen bijzondere bijstand verleend indien de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat die kosten niet uit de algemene bijstand en de aanwezige draagkracht kunnen worden voldaan.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat voor hem specifiek een waterbed (medisch) noodzakelijk is en dat het college zich ten onrechte heeft gebaseerd op de adviezen van de GGD. De arts heeft appellant niet zelf aan een lichamelijk onderzoek onderworpen en niet alle klachten bij de beoordeling betrokken. Appellant heeft concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de adviezen naar voren gebracht. Voor hem is een waterbed wel degelijk medisch noodzakelijk.
4.4.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van betekenis.
4.4.1.
Een bijstandverlenende instantie is gerechtigd om zich bij de besluitvorming over de (medische) noodzaak van bepaalde verstrekkingen of voorzieningen te baseren op concrete adviezen van deskundige instanties als de GGD. In dat kader dient de bijstandverlenende instantie zich ervan te vergewissen of het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, of het geen onjuistheden bevat en of het deugdelijk is gemotiveerd.
4.4.2.
De GGD-arts heeft appellant gezien op het spreekuur, een anamnese afgenomen en alle door appellant overgelegde medische informatie, alsmede de nadien ontvangen aanvullende informatie van de huisarts van appellant, bij haar advies betrokken. In het advies staat dat de GGD-arts appellant heeft besproken in het casuïstiek overleg. Naar aanleiding van het bezwaarschrift van appellant heeft de GGD-arts een aanvullend advies uitgebracht. In dat advies staat dat intercollegiaal overleg heeft plaatsgevonden. Tevens is in het laatste advies opgenomen wat onder een voldoende steunend matras, dat volgens de GGD-arts voor appellant voldoet, moet worden verstaan. Niet gebruikelijk zijn bijvoorbeeld matrassen met pocketvering, of een waterbed. Dat de GGD-arts appellant niet fysiek heeft onderzocht betekent niet dat het advies alleen daarom al onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het ongedateerde rapport van ergotherapeut X, dat appellant in hoger beroep heeft overgelegd, heeft de GGD-arts bij haar beoordeling betrokken. Het college heeft zich ter zitting onbetwist op het standpunt gesteld dat voor de klachten van incontinentie en hyperhydrose van appellant ook met een gewoon bed voorzieningen zijn te treffen. Ook de brief van de huisarts van appellant van 13 september 2016 waarin staat dat appellant om medische redenen een vervangend matras nodig heeft ter vervanging van zijn destijds op medische indicatie door de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten van de gemeente verstrekte aangepaste waterbed, is bij de advisering door de GGD betrokken. Voor zover deze brief al zo moet worden begrepen dat de huisarts van mening is dat een waterbed noodzakelijk is, en niet alleen dat het bed aan vervanging toe is, bevat de brief van de huisarts geen enkele onderbouwing daarvan. Appellant heeft geen medische informatie ingebracht waaruit blijkt dat de medische advisering van de GGD onjuist is.
4.5.
Appellant heeft daarnaast een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Ter zitting heeft appellant toegelicht het onbegrijpelijk te vinden dat het college hem eerder, bij besluit van 5 juni 2008, wel bijzondere bijstand heeft verleend voor de aanschaf van een waterbed en daar nu niet toe overgaat, terwijl zijn medische situatie is verslechterd. Omdat het college eerder wel bijzondere bijstand heeft verleend voor de aanschaf van een waterbed, was appellant niet bedacht op de afwijzing, zodat hij niet heeft kunnen reserveren voor de aanschaf van een waterbed.
4.6.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Dit volgt uit de uitspraak van 4 maart 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:559. Met de eerdere toekenning is geen sprake van een toezegging, uitlating dan wel gedraging van de zijde van het college als hiervoor bedoeld waarop een in rechte te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gebaseerd. Het college heeft ter zitting toegelicht dat destijds geen medisch onderzoek is verricht en bij de huidige aanvraag wel. Uit het medisch onderzoek wat nu wel is verricht, is niet gebleken dat de aanschaf van een waterbed noodzakelijk is. Dat appellant niet heeft gereserveerd voor vervanging van zijn bed, omdat hij erop vertrouwde dat hem opnieuw bijzondere bijstand voor een waterbed zou worden toegekend, moet, gelet op het voorgaande, voor zijn rekening blijven. Daarin zijn geen bijzondere omstandigheden gelegen als bedoeld in 4.2.
4.7.
Appellant heeft verder aangevoerd dat hij op grond van artikel 16, eerste lid, van de PW in aanmerking komt voor bijzondere bijstand. Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 16, eerste lid, van de PW is hier niet aan de orde omdat het college de aanvraag heeft afgewezen op de grond dat een waterbed voor appellant niet noodzakelijk is en niet op de grond dat appellant op grond van de artikelen 13 tot en met 15 van de PW is uitgesloten van het recht op (bijzondere) bijstand.
Besluit 2, acupunctuur
4.8.
Op grond van artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van de PW bestaat geen recht op bijstand voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn. Op grond van artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW bestaat geen recht op bijstand voor kosten die in de voorliggende voorziening als niet noodzakelijk zijn aangemerkt. Als in de voorliggende voorziening de bewuste keus is gemaakt dat het vergoeden van deze kosten niet noodzakelijk is, kan de bijstandverlenende instantie daarvoor in beginsel geen bijzondere bijstand toekennen.
4.9.
Voor medische en paramedische zorg is de Zorgverzekeringswet (Zvw) een toereikende en passende voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van ‒ nu ‒ de PW. In deze regelgeving is in het algemeen een bewuste keus gemaakt over de noodzaak van het vergoeden van de kosten. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 16 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL7320). Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten van acupunctuur niet op grond van de Zvw worden vergoed. Hiermee is een bewuste beslissing genomen over de noodzaak van het al dan niet vergoeden van de kosten van deze vorm van zorg. Het bepaalde in artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de PW staat dus aan bijstandverlening in de weg. Daaraan doet niet af dat in dit geval de kosten door de zorgverzekeraar van appellant op grond van zijn aanvullende verzekering worden vergoed tot een bepaald maximum.
4.10.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de PW kan toch bijstand worden verleend, indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW doen zich voor als er een acute noodsituatie is en de behoeftige omstandigheden waarin de betrokkene verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen, zodat het verlenen van bijstand onvermijdelijk is. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 17 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1028). Een noodsituatie is acuut als een situatie levensbedreigend is of als blijvend ernstig psychisch of lichamelijk letsel of invaliditeit daarvan het gevolg kan zijn. Dit is ook vaste rechtspraak (uitspraak van 27 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4808).
4.11.
Artikel 16, eerste lid, van de PW gaat over een uitzondering op de hoofdregel. Daarom moet de betrokkene aannemelijk maken dat aan de onder 4.10 genoemde voorwaarden is voldaan. In dit geval heeft het college, onder meer gelet op de bij de aanvraag overgelegde medische verklaringen, aanleiding gezien om een medisch deskundige om advies te vragen. Gelet op 4.9 en 4.10 is de advisering door de GGD in dit kader slechts relevant voor de beoordeling of zeer dringende redenen in de zin van artikel 16 van de PW tot toekenning van bijzondere bijstand nopen. Het college heeft in het verweerschrift in beroep en in zijn nadere reactie van 26 januari 2021 ook toegelicht dat aan de GGD-arts een medisch advies is gevraagd om te kunnen beoordelen of er sprake was van zeer dringende redenen in de zin van artikel 16 van de PW zoals hiervoor bedoeld. De advisering en de daarop gevolgde besluitvorming verdienen echter bepaald geen schoonheidsprijs omdat daarin te veel de nadruk is komen te liggen op de medische noodzaak voor acupunctuur. Gelet op wat in de rapportage van de GGD-arts is opgenomen over de situatie van appellant is daarin echter voldoende grondslag aanwezig voor het standpunt van het college dat geen acute noodsituatie aanwezig was.
4.12.
Wat appellant op dit punt heeft aangevoerd, namelijk dat de GGD-arts niet heeft onderkend dat het doel van de fysiotherapiebehandelingen niet pijnbestrijding was en dat er wel een diagnose wat betreft de darmklachten was, is in het licht van het hiervoor bedoelde kader van de beoordeling van zeer dringende redenen niet van belang. Uit de door appellant overgelegde medische informatie kan niet worden afgeleid dat sprake is van een acute noodsituatie zoals hiervoor omschreven. Appellant stelt dat hij allergisch is (een voedselintolerantie heeft) voor pijnstillers en dat acupunctuur voor hem pijnverlichting oplevert en het is begrijpelijk dat appellant om deze reden stelt baat te hebben bij acupunctuur. Dit is echter geen zeer dringende reden om toch tot bijstandverlening over te gaan als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PW.
4.13.
Appellant heeft verder aangevoerd dat, gelet op de bepalingen 6.1.1, 6.1.2 en 6.1.13 van de Leidraad Individuele Bijzondere Bijstand 2018 van de gemeente Den Haag (Leidraad) het college bijzondere bijstand voor aanvullende acupunctuurbehandelingen had moeten toekennen. Ook is op dit punt een toezegging gedaan. Appellant moest op een gegeven moment van het college overstappen naar een andere ziektekostenverzekering. Toen appellant zijn zorgen hierover uitte, heeft een medewerker van het college tegen appellant gezegd dat als de nieuwe zorgverzekeraar een bepaalde behandeling niet zou vergoeden, dit vanuit de bijzondere bijstand wordt vergoed.
4.14.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarbij is het volgende van betekenis.
4.14.1.
In de bepalingen 6.1.1, 6.1.2 en 6.1.13 van de Leidraad is het volgende bepaald:
“6.1.1 Algemeen Medische kosten
(…)
Medische kosten die de vergoeding van de zorgverzekering overstijgen
(…)
Medische kosten die de vergoeding van de zorgverzekering overstijgen
Het kan voorkomen dat er noodzakelijke medische kosten zijn die de hoogte van de door de zorgverzekering gegeven vergoeding overstijgt. Met de bijzondere bijstand kunnen deze kosten worden aangevuld. Wel moet vast staan dat de kosten dringend en noodzakelijk zijn, er geen sprake is van verwijtbaarheid én moet onderzocht worden of een behandeling niet te spreiden valt over meerdere jaren (bijvoorbeeld bij tandartskosten). Het is aan de aanvrager om dit aan te tonen. (…)
6.1.2
Uitzonderingen bij dringende redenen
Medische kosten kunnen, als uitzondering op de hoofdregel, in specifieke gevallen wel worden vergoed via de bijzondere bijstand als er sprake is van dringende redenen, ondanks dat er geen vergoeding wordt gegeven vanuit de voorliggende voorzieningen. Van dringende redenen is in het algemeen slechts sprake in geval van een acute noodsituatie, dat wil zeggen een situatie die van levensbedreigende aard is of blijvend ernstig letsel of invaliditeit tot gevolg kan hebben.
6.1.13
Alternatieve geneeskundige zorg
De kosten van alternatieve geneeskundige zorg worden niet vergoed vanuit het basiszorgpakket van de Zorgverzekeringswet. Hiermee is een bewuste beslissing genomen over de noodzaak van het vergoeden van de kosten van alternatieve geneeskundige behandelingen. Het is dan ook niet nodig om te beoordelen of de alternatieve geneeskundige behandeling, waarvoor bijzondere bijstand wordt aangevraagd, noodzakelijk is. Het feit dat onder bepaalde voorwaarden wel aanspraak gemaakt kan worden op een (gedeeltelijke) vergoeding op grond van een aanvullende ziektekostenverzekering maakt dat niet anders. Er hoeft geen bijzondere bijstand verstrekt te worden voor deze kosten. Binnen het aanvullende pakket van de collectieve zorgverzekering zijn vergoedingen voor alternatieve geneeskundige zorg opgenomen.”
4.14.2.
Zoals in 4.9 is overwogen is tussen partijen niet in geschil dat acupunctuur niet behoort tot de zorg, die op grond van het basispakket van de Zvw voor vergoeding in aanmerking komt. Anders dan appellant meent volgt uit de hiervoor aangehaalde bepalingen van de Leidraad, met name artikel 6.1.13, juist dat ook geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten van acupunctuur door bijzondere bijstand. Het college heeft weersproken dat aan appellant een toezegging is gedaan dat hem bijzondere bijstand zou worden verleend voor acupunctuur. Dat zou ook in strijd zijn met de hiervoor weergegeven bepalingen van de Leidraad. Appellant heeft geen stukken overgelegd waaruit een dergelijke toezegging zou kunnen worden afgeleid. Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Conclusie
4.15.
Uit 4.1 tot en met 4.14.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M. ter Brugge als voorzitter en K.M.P. Jacobs en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van A.A.H. Ibrahim als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2021.
(getekende) M. ter Brugge
De griffier is verhinderd te ondertekenen