ECLI:NL:CRVB:2021:1388

Uitspraak

18 5491 PW, 18/5492 PW, 19/1246 PW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Datum uitspraak: 7 juni 2021

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 11 september 2018, 18/2727 en 18/1420 (aangevallen uitspraak 1), en van 6 februari 2019, 18/4283 (aangevallen uitspraak 2)

Partijen:

[Appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. drs. ir. G.A.S. Maduro BAMA, advocaat, hoger beroepen ingesteld.

Het college heeft verweerschriften ingediend, schriftelijk gereageerd op nadere vragen van de Raad en stukken overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2021. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Maduro. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.J.M. Codrington.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellante ontving sinds 1 oktober 1999 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Sinds 1 januari 2012 ontving appellante wisselende inkomsten uit werkzaamheden bij een zorginstelling. Het college bracht deze inkomsten maandelijks in mindering op de bijstand van appellante. Sinds 1 januari 2013 deed het college dit door maandelijks een geschat bedrag aan inkomsten op de bijstand in mindering te brengen.

1.2.

Op 20 juni 2017 heeft appellante het college verzocht de bijstand te beëindigen, omdat haar inkomsten bij de zorginstelling hoger waren dan de voor haar geldende bijstandsnorm. Naar aanleiding van dit verzoek heeft een medewerker van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Rotterdam een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de medewerker onder meer dossieronderzoek gedaan, Suwinet geraadpleegd en gegevens bij appellante opgevraagd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 24 juli 2017.

1.3.

Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college de bijstand van appellante met ingang van 1 juli 2017 ingetrokken omdat appellante inkomsten boven de voor haar geldende bijstandsnorm ontving. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.

1.4.

Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten heeft het college bij besluit van 27 november 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 februari 2018 (bestreden besluit 1), de bijstand over de periode van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2017 herzien en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 18.653,92 van appellante teruggevorderd. Aan bestreden besluit 1 ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden doordat zij onvolledige, onjuiste of geen informatie heeft verstrekt over haar inkomsten uit arbeid.

1.5.

Bij besluit van 3 januari 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 april 2018 (bestreden besluit 2), heeft het college het op 31 december 2017 nog openstaande terugvorderingsbedrag over het jaar 2017 van € 2.419,28 gebruteerd met € 1.393,50, tot in totaal € 3.812,78. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat appellante het terugvorderingsbedrag op 31 december 2017 nog niet had terugbetaald, en dat geen sprake is van een vordering die buiten toedoen van appellante is ontstaan.

1.6.

Bij besluit van 1 maart 2018 heeft het college de bijstand van appellante over de periode van 1 maart 2013 tot en met 30 juni 2014 herzien en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 3.255,44 teruggevorderd. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.

1.7.

Bij twee afzonderlijke besluiten van 14 maart 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 juli 2018 (bestreden besluit 3), heeft het college appellante boetes opgelegd van € 598,99 (boete 1) en van € 2.689,20 (boete 2). Aan boete 1 ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden doordat zij haar inkomsten over de periode van 1 maart 2013 tot en met 30 juni 2014 niet heeft doorgegeven. Aan boete 2 ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden doordat zij haar inkomsten over de periode van 1 juli 2014 tot en met
31 december 2016 niet heeft doorgegeven. Hierbij heeft het college rekening gehouden met een gedeelde verwijtbaarheid.

2.1.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.

2.2.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Zaken 18/5491 PW en 18/5492 PW (aangevallen uitspraak 1, herziening, terugvordering en brutering)

Herziening

4.1.

De te beoordelen periode loopt van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2017.

4.2.

Herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.

4.3.

Appellante heeft aangevoerd dat zij haar inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Het college was ervan op de hoogte dat appellante werkzaamheden verrichtte bij een zorginstelling en daaruit inkomsten genoot. Appellante heeft regelmatig haar loonstroken verstrekt, misschien niet maandelijks maar in ieder geval wel halfjaarlijks. De inkomsten van appellante heeft het college met een fictief bedrag ook in mindering gebracht op de bijstand van appellante. Indien bepaalde loonstroken niet tijdig zouden zijn ingeleverd, zou dit al eerder bekend moeten zijn geweest bij het college. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.3.1.

Dat het college wist dat appellante werkte bij een zorginstelling en inkomsten ontving, doet er niet aan af dat appellante het college maandelijks, via toezending van haar loonstroken, diende te informeren over de door haar feitelijk ontvangen inkomsten. Het college heeft appellante niet van die verplichting ontheven. De maandelijkse inkomsten van appellante waren wisselend en aanzienlijk hoger dan het geschatte bedrag aan inkomsten dat het college maandelijks in mindering bracht op de bijstand van appellante.

4.3.2.

Appellante heeft haar stelling dat zij wel melding heeft gemaakt van de precieze hoogte van haar inkomsten, omdat zij haar loonstroken, of een groot deel daarvan, tijdig aan het college heeft verstrekt, niet aannemelijk gemaakt. De beschikbare gegevens bieden geen aanknopingspunten. Uit deze gegevens blijkt niet dat appellante eerder dan bij brief van
30 oktober 2017 haar loonstroken aan het college heeft toegezonden. Ook overigens heeft appellante geen concrete en controleerbare gegevens verstrekt waaruit blijkt dat zij haar loonstroken al eerder dan met die brief aan het college had verstrekt. Bovendien heeft appellante op dat punt wisselende verklaringen afgelegd. Zo heeft zij tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure verklaard dat zij met enige regelmaat haar loonstroken inleverde bij de Afdeling Werk en Inkomen, in ieder geval in de periode voordat deze afdeling verhuisde naar de [adres], terwijl zij tijdens de zitting van de rechtbank heeft verklaard dat zij elke zes maanden alles in een enveloppe deed en opstuurde naar die afdeling. Tijdens de zitting bij de Raad heeft appellante verklaard dat zij elke maand de loonstroken moest inleveren maar dit niet elke maand heeft gedaan. Na drie of zes maanden kopieerde zij de loonstroken en deed deze, als zij in de buurt was, in de brievenbus en verzond deze anders met de post.

4.4.

Uit 4.3 volgt dat appellante de inlichtingenverplichting niet volledig is nagekomen, omdat zij de door haar feitelijk ontvangen inkomsten niet heeft gemeld bij het college. Niet in geschil is dat dit ertoe heeft geleid dat haar tot een te hoog bedrag aan bijstand is verleend.

4.5.

Het voorgaande betekent dat het college op grond van artikel 54, derde lid, van de PW verplicht was de bijstand te herzien.

Terugvordering

4.6.

Wat onder 4.4 en 4.5 is overwogen brengt mee dat het college op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW verplicht was de kosten van te veel verleende bijstand terug te vorderen.

4.7.

Appellante heeft aangevoerd dat het college toepassing had moeten geven aan de zogeheten zesmaandenjurisprudentie. De zesmaandenjurisprudentie houdt – kort gezegd ‒ in dat een bestuursorgaan de bevoegdheid tot terugvordering niet mag uitoefenen voor zover de terugvordering betrekking heeft op bedragen die zijn betaald meer dan zes maanden na de ontvangst van een voldoende concreet signaal waaruit het bestuursorgaan had moeten afleiden dat ten onrechte of te veel wordt uitbetaald. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.7.1.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:952) geldt de zesmaandenjurisprudentie alleen bij een bevoegdheid tot terugvordering en niet bij een verplichte terugvordering. Wegens de schending van de inlichtingenverplichting was het college, zoals in 4.6 is overwogen, verplicht de kosten van bijstand van appellante terug te vorderen. Alleen al hierom slaagt het beroep op de zesmaandenjurisprudentie niet.

Bruto terugvordering en brutering netto vordering over 2017

4.8.

Het college kan op grond van artikel 58, vijfde lid, van de PW de bijstand bruto, dus inclusief loonbelasting en premies volksverzekering, terugvorderen, omdat de bijstandverlenende instantie door tijdsverloop de al afgedragen loonbelasting en premies volksverzekering niet meer met de Belastingdienst kan verrekenen.

4.9.

Appellante heeft aangevoerd dat het college in haar geval geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om de netto vordering te verhogen met afgedragen loonbelasting en premies omdat, kort weergegeven, de vordering door toedoen van het college is ontstaan. Deze beroepsgrond slaagt deels. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.9.1.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 24 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BB0561) moet worden afgezien van de uitoefening van de in artikel 58, vijfde lid, tweede volzin, van de PW neergelegde bevoegdheid tot brutering van de netto terugvordering, indien sprake is van een vordering die is ontstaan buiten toedoen van de betrokkene en hem niet kan worden verweten dat hij de schuld niet reeds heeft voldaan in het kalenderjaar waarop deze betrekking heeft. In het geval de inlichtingenverplichting is geschonden is de vordering niet buiten toedoen van de betrokkene ontstaan. Volgens eveneens vaste rechtspraak (uitspraak van
7 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2461) kan in dat geval gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid tot het bruteren van de vordering.

4.9.2.

De Raad ziet aanleiding om deze rechtspraak te wijzigen. Anders dan voorheen is de Raad van oordeel dat de bijstandverlenende instantie de in artikel 58, vijfde lid, tweede volzin, van de PW neergelegde bevoegdheid tot bruto terugvordering niet mag gebruiken als een vordering is ontstaan mede of geheel door toedoen van de bijstandverlenende instantie én de betrokkene niet kan worden verweten dat hij de vordering niet al heeft voldaan in het kalenderjaar waarin deze is ontstaan. Bij het gebruikmaken van de bevoegdheid tot brutering is immers van belang hoe de vordering is ontstaan. Dat schending van de inlichtingenverplichting met zich meebrengt dat de vordering niet buiten toedoen van de betrokkene is ontstaan, betekent – anders dan in de hiervoor genoemde rechtspraak – niet dat aan andere omstandigheden, waaronder de handelwijze van de bijstandverlenende instantie, geen betekenis toekomt.

4.9.3.

Het college wist dat appellante maandelijks een wisselend aantal uren werkte. De werkwijze van het college om iedere maand een vooraf geschat bedrag aan inkomsten van appellante in te houden op de bijstand, kennelijk met het doel om dit later te verrekenen met de daadwerkelijk door appellante genoten inkomsten, is in strijd met artikel 58, vierde lid, van de PW. Vergelijk de uitspraak van 14 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2272. Het college heeft niet alleen jarenlang in strijd met de wet een fictief bedrag aan inkomsten op de bijstand van appellante in mindering gebracht, maar heeft ook al die tijd geen actie ondernomen op het uitblijven van informatie over de feitelijk ontvangen inkomsten van appellante, die nodig was om de inkomsten op juiste wijze met de bijstand te verrekenen. Dit betekent dat de vordering mede door toedoen van het college is ontstaan.

4.9.4.

In aanmerking genomen dat het college pas in 2017 het terugvorderingsbesluit heeft genomen, kan het appellante niet worden verweten dat zij de vordering over de jaren 2014 tot en met 2016 niet heeft voldaan in de kalenderjaren waarin deze zijn ontstaan. Daarom heeft het college in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot brutering van de netto vordering over die jaren.

4.9.5.

Voor 2017 ligt dit anders. Het terugvorderingsbesluit dateert van 24 november 2017. Ook de terugvordering van de kosten van bijstand over 2017 is mede door toedoen van het college ontstaan. De beschikbare gegevens bieden echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat appellante de vordering over 2017 niet vóór 1 januari 2018 kon voldoen. Dit betekent dat niet kan worden geconcludeerd dat appellante geen verwijt kan worden gemaakt dat zij de vordering niet heeft voldaan in het kalenderjaar waarin die vordering is ontstaan. Voor dat jaar bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen gebruik kon maken van zijn bevoegdheid tot brutering van de netto vordering over dat jaar.

4.10.

Uit 4.9 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 ten dele slaagt. Gelet hierop moet die uitspraak worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad bestreden besluit 1 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover het gaat over de hoogte van de terugvordering.

4.11.

Met inachtneming van 4.9 en 4.10 zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten worden gemaakt en dat bedrag moeten worden beperkt tot het bedrag van de netto vordering over de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016 en de bruto vordering over 2017. Nu het hier gaat om een financiële uitwerking die de Raad zelf niet kan maken, zal het college worden opgedragen opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 27 november 2017 voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld. Voor het overige zal aangevallen uitspraak 1 in stand blijven.

Zaak 19/1246 PW (aangevallen uitspraak 2, de boetes)

4.12.

Appellante heeft aangevoerd dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Deze grond slaagt niet. Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het college heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van de door haar in de periode van 1 juli 2014 tot en met 30 juni 2017 daadwerkelijk ontvangen inkomsten uit arbeid. Dat is niet anders in de periode van 1 maart 2013 tot 1 juli 2014. Wat onder 4.3 en 4.4 is overwogen, geldt ook voor deze periode.

4.13.

Naar aanleiding van de uitspraak van 4 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1525, heeft het college in hoger beroep een nader standpunt ingenomen, namelijk dat in dit geval bij de vaststelling van de hoogte van beide boetes rekening moet worden gehouden met de draagkracht van appellante in die zin dat bij de berekening daarvan uitgegaan moet worden van een beslagvrije voet van 95% van de toepasselijke bijstandsnorm. Volgens het college moeten beide boetes, rekening houdend met de draagkracht van appellante en een verminderde verwijtbaarheid, worden vastgesteld op elk € 320,-.

4.14.

Aangezien het college een nader standpunt heeft ingenomen over de hoogte van de boetes, moet aangevallen uitspraak 2, waarbij bestreden besluit 3 in stand is gelaten, worden vernietigd. Ook om een andere reden dient deze uitspraak te worden vernietigd. Daartoe wordt het volgende overwogen.

4.14.1.

Artikel 5:43 van de Awb, voor zover hier van belang, bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding al eerder een bestuurlijke boete is opgelegd. Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (uitspraak van
27 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1029), moeten bij de toetsing of sprake is van dezelfde overtreding als relevante vergelijkingsfactoren worden betrokken: de juridische aard van de feiten en de gedraging van de betrokkene. De beantwoording van de vraag wat moet worden verstaan onder dezelfde gedraging, wordt mede bepaald door de omstandigheden van het geval. Daarbij geldt als vuistregel dat een aanzienlijk verschil in de feiten en/of in de gedragingen tot de slotsom kan leiden dat geen sprake is van dezelfde overtreding.

4.14.2.

Toepassing van de onder 4.14.1 weergegeven maatstaf leidt tot de conclusie dat aan boete 1 en boete 2 dezelfde overtreding als bedoeld in artikel 5:43 van de Awb ten grondslag is gelegd. In dit geval heeft de beboete gedraging zowel bij boete 1 als bij boete 2 bestaan uit het niet melden van voor de vaststelling van het recht op bijstand relevante feiten en omstandigheden. Beide beboete gedragingen hebben dezelfde juridische aard, namelijk schending van de inlichtingenverplichting. De niet gemelde feiten en omstandigheden zien zowel bij boete 1 als bij boete 2 op het ontvangen van inkomsten uit exact dezelfde werkzaamheden bij dezelfde werkgever die in hetzelfde ononderbroken tijdvak hebben plaatsgevonden.

4.15.

Uit 4.14.1 en 4.14.2 volgt dat, naast boete 1, niet ook een boete kan worden opgelegd voor het niet aan het college doorgeven van de door appellante in de periode van 1 juli 2014 tot en met 31 december 2016 verkregen inkomsten. Dit betekent dat het college ten onrechte boete 2 heeft opgelegd.

4.16.

Hieruit volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2 slaagt, zodat die uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 5:43 van de Awb. Het besluit van 14 maart 2018 waarbij boete 1 is opgelegd, wordt herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft, omdat het nadere standpunt van het college ertoe leidt dat de hoogte van de boete moet worden vastgesteld op een lager bedrag. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal de Raad boete 1 vaststellen op een bedrag van € 320,-, aangezien een boete tot dat bedrag hier passend en geboden is. Het besluit van 14 maart 2018, waarbij boete 2 is opgelegd, wordt herroepen wegen strijd met artikel 5:43 van de Awb.

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden in de zaken 18/5491 PW en 18/5492 PW begroot op € 1.068,- in beroep en € 1.068,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.136,-. In zaak 19/1246 PW worden de kosten begroot op € 1.068,- in bezwaar, € 1.068,- in beroep en € 534,- in hoger beroep, waarbij wordt uitgegaan van samenhangende zaken, voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.670,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

in zaken 18/5491 PW en 18/5492 PW (aangevallen uitspraak 1):

- vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van
8 februari 2018 ongegrond is verklaard;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 februari 2018 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover het de hoogte van de terugvordering betreft;

- draagt het college op in zoverre een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;

- bevestigt aangevallen uitspraak 1 voor het overige;

- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.136,-;

- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 172,- vergoedt;

in zaak 19/1246 PW (aangevallen uitspraak 2):

- vernietigt aangevallen uitspraak 2;

- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 juli 2018 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover het de hoogte van boete 1 betreft en voor zover het boete 2 betreft;

- herroept het besluit van 14 maart 2018 waarbij boete 1 is opgelegd, voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 320,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 10 juli 2018;

- herroept het besluit van 14 maart 2018 waarbij boete 2 is opgelegd en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 10 juli 2018;

- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.670,-;

- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 174,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en W.F. Claessens en
K.M.P. Jacobs als leden, in tegenwoordigheid van W.E.M. Maas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2021.

(getekend) G.M.G. Hink

(getekend) W.E.M. Maas