Uitspraak
18.3590 WAO
Datum uitspraak: 2 juni 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg
van 28 mei 2018, 17/226 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. drs. C.M.J.E.P. Meerts hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020. Appellant en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M.C. Bastings-Vangangelt.
De Raad heeft het onderzoek na de zitting heropend en vragen gesteld aan het Uwv. Het Uwv heeft deze vragen bij brief van 11 augustus 2020 beantwoord. Appellant heeft daarop gereageerd.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter nadere zitting heeft via videobellen plaatsgevonden op 21 april 2021. Namens appellant is mr. drs. Meerts verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Bastings-Vangangelt.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant ontvangt sinds 1 november 1990 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
1.2.
Appellant heeft naast zijn WAO-uitkering werkzaamheden verricht en daaruit inkomsten ontvangen. Het Uwv heeft bij besluit van 23 november 2015 aan appellant meegedeeld dat de inkomsten op een andere manier verrekend zullen worden. In dat besluit heeft het Uwv, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Veranderingen vanaf 1 juli 2015
Vanaf 1 juli 2015 spreken wij met iedereen die een WAO-uitkering ontvangt een periode af waarbinnen wij de uitkering als voorschot betalen. Na afloop van deze periode vergelijken wij de betaalde voorschotten met de gegevens van de Belastingdienst.(…)
Wat betekent dit voor u?
Op basis van de informatie die wij nu hebben, gaan wij ervan uit dat uw inkomsten geen gevolgen hebben voor de hoogte van uw WAO-uitkering. Het voorschot op uw uitkering is daarom even hoog als uw uitkering.(…)
In 2016 stellen wij uw inkomsten over de periode van 1 december 2015 tot en met
31 mei 2016 definitief vast. Als blijkt dat u te veel voorschot heeft ontvangen, moet u het te veel ontvangen bedrag terugbetalen. Heeft u te weinig voorschot ontvangen? Dan krijgt u van ons een nabetaling.”
1.3.
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het Uwv vastgesteld dat appellant over de periode van
1 december 2015 tot en met 31 mei 2016 een bedrag van € 3.138,70 bruto te veel aan voorschot heeft ontvangen en dit bedrag van appellant teruggevorderd. Het bezwaar van appellant tegen dit besluit heeft het Uwv bij besluit van 14 december 2016 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Uwv zich terecht op het standpunt gesteld dat het appellant, gezien het besluit van 23 november 2015, duidelijk moest zijn dat zijn WAO-uitkering als voorschot werd betaald en dat zijn uitkering achteraf op basis van de inkomensgegevens van de Belastingdienst definitief zou worden vastgesteld. De rechtbank heeft verder overwogen dat de Beleidsregels schorsing, opschorting, intrekking en herziening uitkeringen 2006 van 17 oktober 2006 (Beleidsregels) niet van toepassing zijn, omdat daarin niet wordt verwezen naar artikel 44 van Pro de WAO. In dit geval is sprake van het definitief vaststellen van de uitkering na het verstrekken van voorschotten. Dat is niet op één lijn te stellen met een herziening van het recht op WAO-uitkering met terugwerkende kracht. Gelet op alle informatie in het besluit van 23 november 2015 heeft appellant er niet gerechtvaardigd op kunnen vertrouwen dat de hoogte van zijn uitkering, ongeacht de hoogte van zijn inkomsten, ongewijzigd zou blijven. Niet kan worden gezegd dat het Uwv in strijd met het vertrouwens- of rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door achteraf de te veel betaalde voorschotten van appellant terug te vorderen. Het Uwv kon daarom naar het oordeel van de rechtbank het gehele onverschuldigd betaalde bedrag aan WAO-uitkering van appellant terugvorderen.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat het Uwv met de terugvordering van het voorschot in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld. Volgens appellant zijn de Beleidsregels wel van toepassing en kon hem niet redelijkerwijs duidelijk zijn dat hij te veel voorschot heeft ontvangen. Ook mocht appellant vertrouwen op de ondubbelzinnige mededeling in het besluit van 23 november 2015 dat het Uwv op basis van de beschikbare informatie ervan uitgaat dat de inkomsten van appellant geen gevolgen hebben voor de hoogte van de uitkering. De inkomsten van appellant maakten immers deel uit van de beschikbare informatie die het Uwv aan de mededeling ten grondslag heeft gelegd en de hoogte van het inkomen is tussen de bepaling van het voorschot en de definitieve vaststelling niet gewijzigd. Er mocht volgens appellant dan ook geen verschil zijn tussen het voorschot en de definitieve vaststelling van de hoogte van de uitkering. Appellant heeft verder gewezen op het vereiste van “good governance”, zoals aan de orde in rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens, en stukken ingebracht over intrekking van een Anw-uitkering, waarbij de herziening werd beperkt tot de helft. Het Uwv heeft volgens appellant in strijd met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehandeld.
3.2.
Het Uwv heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Tijdigheid verzoek uitstel en reactie van het Uwv
4.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het Uwv te laat om uitstel heeft verzocht voor beantwoording van de door de Raad gestelde vragen en dat na het verleende uitstel deze vragen ook nog te laat zijn beantwoord. Het betoog dat het hoger beroep reeds daarom moet slagen, treft geen doel. Vooropgesteld wordt dat geen sprake is van fatale termijnen, zoals de termijnen voor het indienen van bezwaar en (hoger) beroep waarnaar appellant ter zitting heeft verwezen. Daargelaten dat sprake is van een minimale overschrijding van de termijnen, is in de brief van de Raad waarin het Uwv om een toelichting is gevraagd en in de brief waarbij uitstel is verleend het Uwv er niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 8:28 van Pro de Awb op gewezen dat het Uwv verplicht is de verlangde inlichtingen te geven, zodat toepassing van artikel 8:31 van Pro de Awb alleen al daarom niet aan de orde is.
Terugvordering van betaalde voorschotten
4.2.1.
In artikel 44, eerste lid, van de WAO, zoals dat luidt vanaf 1 juli 2015, is bepaald dat, indien degene die recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering inkomen geniet doordat hij arbeid is gaan verrichten, die arbeid gedurende een aaneengesloten tijdvak van vijf jaar niet wordt aangemerkt als arbeid als bedoeld in artikel 18, vijfde lid, van de WAO, en de arbeidsongeschiktheidsuitkering niet wordt ingetrokken of herzien, maar niet of slechts gedeeltelijk tot uitbetaling komt.
4.2.2.
Op grond van artikel 4:95, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan, vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen.
4.2.3.
Op grond van artikel 57, eerste lid, van de WAO wordt de uitkering die onverschuldigd is betaald door het Uwv teruggevorderd. Op grond van het zesde lid kan het Uwv besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.2.4.
Bij toepassing van artikel 44 van Pro de WAO pleegt het Uwv in lijn met de Beleidsregels van met terugwerkende kracht toepassen van artikel 44 van Pro de WAO af te zien in gevallen waarin de verzekerde niet redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat te veel uitkering werd ontvangen. Omdat de beleidsregels niet rechtstreeks van toepassing zijn op artikel 44 van Pro de WAO, betreft deze toepassing van de beleidsregels een bestendig gehanteerde gedragslijn, die op één lijn dient te worden gesteld met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. [1]
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat de WAO-uitkering van appellant over de periode van 1 december 2015 tot en met 31 mei 2016 als voorschot, zoals bedoeld in artikel 4:95 van Pro de Awb, is betaald en dat appellant, gelet op het bepaalde in artikel 44 van Pro de WAO, wegens de hoogte van zijn inkomsten een bedrag van € 3.138,70 te veel aan voorschot heeft ontvangen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of het Uwv terecht is overgegaan tot terugvordering van het te veel aan voorschot ontvangen bedrag.
4.4.
Wat betreft het buitenwettelijk begunstigend beleid, zoals weergegeven onder 4.2.4, heeft het Uwv in zijn brief van 11 augustus 2020 uiteengezet dat dit beleid niet van toepassing is, omdat de uitkering op voorschotbasis is verleend. Het Uwv heeft gesteld dat de Beleidsregels worden toegepast in situaties waarin op basis van wet- en regelgeving sprake is van een schorsing, opschorting, intrekking of herziening van de uitkering en niet in situaties waarin op basis van wet- en regelgeving sprake is van voorschotverstrekking. Het Uwv heeft toegelicht dat de reden daarvoor onder meer is gelegen in het feit dat het verstrekken van een voorschot een ander karakter heeft dan het verstrekken van een uitkering. Het verstrekken van een uitkering is namelijk gebaseerd op het recht op uitkering, terwijl het recht op uitkering in de situatie van voorschotverlening nog niet is vastgesteld of niet is vast te stellen. Het Uwv heeft beargumenteerd dat dit verschil ook van wezenlijke invloed is op de waarborgen die in acht moeten worden genomen wanneer een betaling met terugwerkende kracht wordt gewijzigd. Herziening van een uitkering met terugwerkende kracht dient immers in het kader van de rechtszekerheid te worden getoetst aan de voorzienbaarheid ervan, door te toetsen of het voor de betrokkene redelijkerwijs duidelijk was dat de verstrekte uitkering lager had moeten zijn. In het kader van een verstrekt voorschot dient het rechtszekerheidsbeginsel volgens het Uwv eveneens in acht te worden genomen en speelt ook de voorzienbaarheid een rol, maar krijgt het vraagstuk van de voorzienbaarheid een andere uitwerking door de aard van de voorschotbetaling. Het gaat dan om de vraag of het voor betrokkene duidelijk was dat het om een voorschotbetaling ging. Als duidelijkheid bestaat over de aard van de betaling, namelijk dat sprake is van een voorschot, dan is er volgens het Uwv ook duidelijkheid over het feit dat het recht op uitkering nog onzeker is. Andere redenen die het Uwv heeft genoemd waarom de Beleidsregels niet van toepassing zijn bij uitbetaling op voorschotbasis zijn dat de Beleidsregels uitvoeringsregels bevatten die specifiek zijn ontwikkeld voor situaties van herziening en intrekking van de uitkering met terugwerkende kracht en dat bij voorschotbetaling als onderdeel van de per 1 juli 2015 geldende verrekencyclus niet wordt afgeweken van het algemene beleid van het Uwv voor verrekening en terugvordering van voorschotverstrekking.
4.5.
De onder 4.4 weergegeven toelichting van het Uwv is overtuigend en wordt onderschreven. Het Uwv wordt gevolgd in zijn standpunt dat het onder 4.2.4 weergegeven buitenwettelijk begunstigend beleid in het geval van appellant niet van toepassing is, omdat de WAO-uitkering als voorschot is uitbetaald. Hierbij is met name van belang dat het inherent is aan het verlenen van een voorschot dat deze kan worden verrekend of teruggevorderd als naderhand de definitieve uitkering op een lager bedrag blijkt uit te komen. Het recht op uitbetaling van de WAO-uitkering staat bij verlening op voorschotbasis nog niet vast. Dat het Uwv in een beroepsprocedure bij de rechtbank Midden-Nederland te kennen heeft gegeven het buitenwettelijk begunstigend beleid ook toe te passen bij betaling van de WAO-uitkering op voorschotbasis, leidt, anders dan appellant voorstaat, niet tot een ander oordeel. Het Uwv heeft desgevraagd opgemerkt dat in die beroepszaak sprake is geweest van een onjuiste mededeling van de kant van het Uwv. Gelet op de gemotiveerde en navolgbare toelichting van het Uwv in de brief van 11 augustus 2020 dat het buitenwettelijk begunstigend beleid van het Uwv niet van toepassing is bij op voorschot betaalde WAO-uitkeringen leidt ertoe dat genoemde mededeling voor deze zaak geen consequenties heeft.
4.6.
Appellant is bij besluit van 23 november 2015 ervan op de hoogte gesteld dat zijn WAO-uitkering vanaf 1 december 2015 op voorschotbasis wordt verstrekt en dat bij de definitieve vaststelling in 2016 over de periode van 1 december 2015 tot en met 31 mei 2016, als blijkt dat appellant te veel voorschot heeft ontvangen, het te veel ontvangen bedrag zal worden teruggevorderd. Inherent aan een voorschot is immers dat het een voorlopige vaststelling is en de bedragen dus nog kunnen worden gewijzigd, zoals in het besluit van 23 december 2015 is vermeld. Appellant heeft daarom kunnen en moeten weten dat de uitbetalingen die hij over deze periode heeft ontvangen het karakter van een voorschot droegen en dat een bedrag van hem zou kunnen worden teruggevorderd. Het feit dat de inkomsten uit werkzaamheden van appellant voor 1 december 2015 vrijwel gelijk waren aan de inkomsten na 1 december 2015 doet daar niet aan af. Onbetwist is gebleken dat het voorschot in de periode van 1 december 2015 tot en met 31 mei 2016 te hoog is vastgesteld. Met de rechtbank wordt dan ook geoordeeld dat niet gezegd kan worden dat het Uwv in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld.
4.7.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Voor een geslaagd beroep op dit beginsel is in de eerste plaats vereist dat betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [2] Uit het besluit van 23 november 2015 en ook anderszins blijkt niet dat het Uwv een toezegging of uitlating heeft gedaan of een gedraging heeft verricht, waaruit appellant redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat hij bij de definitieve vaststelling van zijn WAO-uitkering over de periode van 1 december 2015 tot en met 31 mei 2016 niets zou hoeven terug te betalen.
4.8.
De stukken over een Anw-uitkering die appellant heeft ingebracht, leiden niet tot een ander oordeel, alleen al omdat daarin geen sprake is van terugvordering van verleende voorschotten. Ook de verwijzing van appellant naar rechtspraak over het vereiste van “good governance” gaat gelet op het voorschotkarakter van de uitbetalingen in dit geval niet op.
4.9.
Het Uwv was op grond van artikel 57, eerste lid, van de WAO verplicht de onverschuldigd betaalde uitkering over de periode van 1 december 2015 tot en met 31 mei 2016 terug te vorderen. [3] Gelet hierop bestaat geen ruimte voor de door appellant gewenste belangenafweging op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb. Van dringende redenen op grond waarvan van terugvordering zou moeten worden afgezien, is niet gebleken.
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
Schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn
5.1.
Appellant heeft verzocht om toekenning van immateriële schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5.2.
De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
5.3.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [4] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.4.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het Uwv van het bezwaarschrift van appellant op 1 september 2016 tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en ruim tien maanden verstreken. Er is daarbij geen aanleiding voor het oordeel dat in deze zaak de totale lengte van de procedure meer dan vier jaren mocht bedragen. De redelijke termijn is dus met negen maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellant zal daarom een schadevergoeding van (2 x € 500,-) € 1.000,- worden toegekend, te betalen door de Staat.
5.5.
Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 267,- (1 punt voor het verzoek met een wegingsfactor van 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
6. Voor een verdere veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 267,-.
Deze uitspraak is gedaan door M.E. Fortuin als voorzitter en M. Schoneveld en
S.B. Smit-Colenbrander als leden, in tegenwoordigheid van H. Spaargaren als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021.
(getekend) M.E. Fortuin
(getekend) H. Spaargaren