ECLI:NL:CRVB:2020:2865

Uitspraak

17.6949 WSFBSF

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 oktober 2017, 17/4085 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade

Partijen:

de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

Datum uitspraak: 18 november 2020

PROCESVERLOOP

De minister heeft hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. M. Molenaar, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Nadien heeft mr. J. Nieuwstraten, advocaat, namens betrokkene verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Het onderzoek ter zitting heeft, gedeeltelijk door middel van beeldbellen, plaatsgevonden op 7 oktober 2020. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Nieuwstraten en L. Pucetaite als tolk. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. P.M.S. Slagter.

OVERWEGINGEN

1.1.

Betrokkene heeft de Litouwse nationaliteit. De minister heeft, voor zover hier van belang, aan betrokkene over de periode februari 2015 tot en met mei 2015 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend, in de vorm van een prestatiebeurs en collegegeldkrediet.

1.2.

Bij besluit van 24 juni 2016 heeft de minister de toekenning van prestatiebeurs over de onder 1.1 vermelde periode herzien en deze op nihil gesteld omdat betrokkene in die periode niet is aan te merken als migrerend werknemer, zodat zij geen recht heeft op dat deel van de studiefinanciering. Het collegegeldkrediet is niet herzien. Het door de herziening te veel betaalde bedrag is van betrokkene teruggevorderd. Daarnaast heeft de minister aan betrokkene een OV-schuld van € 582,- opgelegd.

1.3.

De minister heeft het door betrokkene tegen het besluit van 24 juni 2016 gemaakte bezwaar bij besluit van 16 september 2016 ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene met de door haar overgelegde arbeidsovereenkomst, loonstroken en de verklaring van de ex-werkgever dat het loon contant is uitbetaald, niet heeft aangetoond dat zij in de periode februari 2015 tot en met mei 2015 migrerend werknemer was. Er zijn van betrokkene geen loonbelastinggegevens bekend uit 2015 en er is geen bewijs dat het salaris aan haar is uitbetaald.

1.4.

De rechtbank heeft het besluit van 16 september 2016 bij uitspraak van 22 maart 2017, ECLI:NL:RBROT:2017:2095, vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en de minister opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daartoe is overwogen dat de minister zijn standpunt dat betrokkene over haar werkzaamheden in 2015 geen loonbelasting en sociale premies heeft afgedragen uitsluitend gebaseerd heeft op informatie uit Suwinet
.Nu betrokkene de juistheid van deze informatie gemotiveerd heeft betwist, had het op de weg van de minister gelegen om op dit punt nader onderzoek te verrichten.

1.5.

De minister heeft het door betrokkene tegen het besluit van 24 juni 2016 gemaakte bezwaar bij besluit van 30 mei 2017 (bestreden besluit) opnieuw ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat ook uit navraag bij de Belastingdienst is gebleken dat de ex-werkgever geen aangifte van het loon van betrokkene heeft gedaan. Het sociaal voordeel, waartoe ook de studiefinanciering wordt gerekend, wordt ontleend aan de belasting- en premieplicht die voortvloeit uit de aangifte van het loon bij de Belastingdienst. Nu deze aangifte niet heeft plaatsgevonden, wat in de risicosfeer van betrokkene valt, zijn de inkomsten zwart genoten en heeft betrokkene geen aanspraak op enig sociaal voordeel, en dus geen recht op een prestatiebeurs.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 24 juni 2016 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het Unierecht en de door de minister, ter invulling van het begrip migrerend werknemer vastgestelde Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap van 13 december 2012, nr. HO&S/463528 (Beleidsregel). Daartoe is het volgende overwogen. Gelet op het verhandelde ter zitting is tussen partijen niet in geschil dat betrokkene in de periode februari 2015 tot en met mei 2015 minstens 56 uur per maand werkzaamheden in loondienst heeft verricht en dat zij voor deze werkzaamheden salaris heeft ontvangen. Gelet op de Beleidsregel staat daarmee vast dat betrokkene reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht en daarmee migrerend werknemer in de zin van het Unierecht is. De Beleidsregel biedt geen steun voor de door de minister gehanteerde aanvullende eis dat betrokkene moet aantonen dat zij over haar salaris belasting heeft betaald en sociale premies heeft afgedragen. De minister heeft zijn standpunt dat die eis voortvloeit uit rechtspraak niet nader onderbouwd. De rechtbank is met dergelijke rechtspraak niet bekend. Overigens blijkt uit de door betrokkene overgelegde salarisspecificaties dat loonheffing op haar salaris is ingehouden. Dat uit navraag bij de Belastingdienst is gebleken dat de ex-werkgever de loonheffing niet heeft afgedragen aan de Belastingdienst, laat onverlet dat betrokkene aan haar belastingplicht heeft voldaan. De nalatigheid van de ex-werkgever kan niet aan betrokkene worden toegerekend.

3. De minister heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft primair aangevoerd dat de aangevallen uitspraak onrechtmatig is omdat de rechtbank is teruggekomen op haar oordeel in de eerdere uitspraak. Uit die eerdere uitspraak vloeit namelijk voort dat de rechtbank van oordeel is dat indien de minister aannemelijk maakt dat de ex-werkgever geen aangifte loonbelasting/premies volksverzekeringen heeft gedaan, er voor betrokkene geen recht op studiefinanciering bestaat. Nu de minister met een verklaring van de Belastingdienst heeft voldaan aan zijn bewijsopdracht, had de rechtbank het beroep in de aangevallen uitspraak ongegrond moeten verklaren. De minister heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat betrokkene geen migrerend werknemer is die op grond van de Verordening (EEG) nr. 1612/68 van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers aanspraak kan maken op dezelfde sociale voordelen, waaronder studiefinanciering, als de nationale werknemer. De migrerend werknemer ontleent dit sociale voordeel aan de belastingen en premies die door de werkgever worden ingehouden en afgedragen. Nu daarvan in dit geval geen sprake is, heeft betrokkene geen recht op studiefinanciering
.De overweging van de rechtbank dat betrokkene door de inhouding van de loonheffing aan haar belastingplicht heeft voldaan en dat de nalatigheid van de werkgever niet aan betrokkene kan worden toegerekend is juridisch gezien onjuist en niet onderbouwd. De herziening is gebaseerd op artikel 7.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wsf 2000. Hiervoor is niet van betekenis dat betrokkene niet wist dat haar werkgever verzuimd heeft om loonaangifte te doen.

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.

De primaire grond van de minister slaagt niet. Anders dan de minister veronderstelt bevat de eerdere uitspraak van de rechtbank van 22 maart 2017 geen onherroepelijk rechtsoordeel inhoudende dat indien het nader door de minister te verrichten onderzoek uitwijst dat er geen loonbelasting en sociale premies zijn afgedragen aan de Belastingdienst, er voor betrokkene geen recht op studiefinanciering bestaat.

4.2.

Gelet op het subsidiair ingenomen standpunt van de minister ligt vervolgens ter beoordeling voor of betrokkene is aan te merken als migrerend werknemer en zo ja, of zij uit dien hoofde recht heeft op volledige studiefinanciering.

Het beoordelingskader

4.3.1.

Ingevolge artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. Ingevolge het tweede lid van dit artikel houdt dit de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.

4.3.2.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 492/2011 mag een werknemer die onderdaan is van een lidstaat op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid. Ingevolge het tweede lid van dit artikel geniet hij er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.

4.3.3.

Op grond van artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG is een lidstaat niet verplicht aan andere EU-burgers dan werknemers of zelfstandigen of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden, steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies in de vorm van een studiebeurs of -lening.

4.3.4.

Op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wsf 2000 kan voor studiefinanciering in aanmerking komen een studerende die niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.

4.3.5.

Ter uitvoering van de onder 4.3.4 genoemde bepaling heeft de minister een beleidsregel vastgesteld inzake het controlebeleid migrerend werknemerschap (HO&S/463528; Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap). In deze beleidsregel, zoals deze luidt met ingang van 1 januari 2014, is neergelegd dat de minister ervan uitgaat dat iedere studerende afkomstig uit een van de lidstaten van de Europese Unie die over een controleperiode 56 uur of meer gemiddeld per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee recht heeft op studiefinanciering in dat studiefinancieringstijdvak.

Migrerend werknemer

4.4.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) heeft het begrip ‘werknemer’ in artikel 45 VWEU een communautaire inhoud en mag het niet beperkt worden uitgelegd. ‘Werknemer’ is eenieder die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat de feitelijke beoordeling of een betrokkene de status van werknemer heeft, door de nationale rechter moet worden verricht. De nationale rechter moet zich baseren op objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding, in hun geheel beoordelen. Hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en hiervoor een beloning ontvangt (zie bijvoorbeeld de arresten van het Hof van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, C-66/85, ECLI:EU:C:1986:284, punten 16 en 17, en van 4 februari 2010, Genc, C-14/09, ECLI:EU:C:2010:57, punten 19, 27 en 32).

4.5.

De algehele beoordeling van de arbeidsverhouding van betrokkene leidt tot de conclusie dat betrokkene in de in geding zijnde periode moet worden aangemerkt als (migrerend) werknemer. Gelet op de toelichting van de minister ter zitting bij de rechtbank, en bevestigd ter zitting van de Raad, is tussen partijen niet (langer) in geschil dat betrokkene in de in geding zijnde periode daadwerkelijk werkzaamheden heeft verricht in een omvang van ten minste 56 uur per maand voor haar ex-werkgever en dat zij daarvoor een reguliere vergoeding heeft ontvangen. Dat sprake is van een schijnconstructie is niet door de minister gesteld en daarvan is uit de door betrokkene overgelegde gegevens betreffende haar arbeidsverhouding ook niet gebleken. Nu vaststaat dat betrokkene daadwerkelijk arbeid heeft verricht in een ruime omvang tegen een normaal uurloon in dienst van haar ex-werkgever en in aanmerking genomen de inhoud van de arbeidsovereenkomst, waaruit blijkt van een recht op vakantiedagen en het behoud van salaris bij ziekte, wordt geconcludeerd dat betrokkene in de hier aan de orde zijnde periode de status van (migrerend) werknemer heeft. Het gegeven dat de ex-werkgever van betrokkene over de maanden februari 2015 tot en met mei 2015 geen belasting en sociale premies heeft afgedragen aan de Belastingdienst leidt, in het licht van de algehele beoordeling van de arbeidsverhouding, niet tot de conclusie dat betrokkene niet zou kunnen worden aangemerkt als migrerend werknemer. Daarvoor biedt de rechtspraak van het Hof geen aanknopingspunten.

Sociale voordelen

4.6.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof betekent het feit dat een migrerend werknemer tot de arbeidsmarkt van een lidstaat is toegetreden in beginsel voldoende integratie in de samenleving van die lidstaat. Op grond daarvan kan hij daar het voordeel van het beginsel van gelijke behandeling ten opzichte van nationale werknemers op het gebied van sociale voordelen genieten. De integratie is onder meer het gevolg van het feit dat de migrerend werknemer, met de fiscale bijdragen die hij in het gastland betaalt uit hoofde van de arbeid in loondienst die hij daar verricht, ook bijdraagt aan de financiering van de sociale regelingen in die staat (zie onder meer de arresten van het Hof van 14 juni 2012, Commissie/Nederland, C‑542/09, ECLI:EU:C:2012:346, punten 65 en 66, van 20 juni 2013, Giersch e.a., C-20/12, ECLI:EU:C:2013:411, punt 63, en van 10 juli 2019, Aubriet, C-410/18, ECLI:EU:C:2019:582, punten 32 en 33). Uit de rechtspraak van het Hof valt voorts af te leiden dat de nationale rechter in situaties dat sprake is van misbruik of bedrog de bepalingen van het Unierecht buiten toepassing kan laten maar dient hij bij de beoordeling van een dergelijk gedrag het doel van de betrokken bepalingen van gemeenschapsrecht in acht te nemen (zie de arresten van 21 juni 1988, Lair, C-39/86, ECLI:EU:C:1988:322, punt 43, van 2 mei 1996, Paletta, C-206/94, ECLI:EU:C:1996:182, punten 24 en 25, en van 9 maart 1999, Centros, C-212/97, ECLI:EU:C:1999:126, punten 24 en 25).

4.7.

De minister heeft zich niet op het standpunt gesteld dat betrokkene wist dat haar ex‑werkgever geen loonbelasting en sociale premies heeft afgedragen aan de Belastingdienst. De minister gaat ervan uit dat betrokkene ter zake te goeder trouw was. De Raad is evenmin gebleken dat betrokkene ervan op de hoogte was dat haar ex-werkgever geen loonbelasting en sociale premies heeft afgedragen aan de Belastingdienst. Zoals uit de salarisspecificaties blijkt heeft de werkgever over de maanden februari 2015 tot en met april 2015 loonheffing en sociale premies ingehouden op het salaris van betrokkene. Dat de werkgever over de maand mei 2015, anders dan over de periode daarvoor, geen loonheffing en premies heeft ingehouden op het salaris van betrokkene betekent niet dat betrokkene om die reden niet als te goeder trouw kan worden aangemerkt. In dit verband is niet zonder betekenis dat blijkens de salarisspecificaties het nettoloon over de maand mei 2015 slechts in geringe mate afweek van het nettoloon in de maanden februari 2015 tot en met april 2015.

4.8.

Op grond van de onder 4.6 vermelde rechtspraak is duidelijk dat de sociale voordelen die de migrerend werknemer geniet op grond van artikel 7, tweede lid, van de Verordening 492/2011 mede zijn rechtvaardiging vindt in de veronderstelde bijdragen van de migrerend werknemer aan het sociale en fiscale stelsel van het gastland. Daaraan kan evenwel niet de conclusie worden verbonden dat in de situatie dat de veronderstelde bijdragen uit hoofde van arbeid in loondienst feitelijk niet plaatsvinden er dus geen aanspraak op sociale voordelen bestaat. Daarvoor kan eerst aanleiding bestaan indien sprake is van misbruik of bedrog. Misbruik of bedrog door betrokkene is, zoals uit 4.7 voortvloeit, gesteld noch gebleken. Het verzuim van de ex-werkgever van betrokkene komt, voor wat betreft de aanspraak op studiefinanciering, niet voor rekening en risico van betrokkene.

4.9.

De overwegingen 4.4 tot en met 4.8 leiden tot de conclusie dat betrokkene als migrerend werknemer recht had op studiefinanciering in de periode februari 2015 tot en met mei 2015, zodat een grondslag voor herziening en terugvordering, alsmede voor oplegging van een OV‑schuld, ontbreekt.

4.10.

Wat is overwogen onder 4.1 tot en met 4.9 betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

Redelijke termijn

5. Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.

5.1.

Of de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van de verzoeker gedurende de gehele procesgang.

5.2.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in de genoemde uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.

5.3.

In het geval van betrokkene zijn vanaf de ontvangst door de minister op 12 juli 2016 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak vier jaar en ruim vier maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van betrokkene zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met ruim vier maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,-.

5.4.

In een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een nieuwe behandeling door de rechter, is in de uitspraak van de Raad van 15 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2044, geoordeeld dat de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in de eerste rechterlijke fase en/of in de tweede rechterlijke fase sprake is van een langere behandelingsduur van een rechterlijke instantie, onderscheidenlijk van de rechterlijke fase als geheel, dan in overweging 5.2 genoemd, komt de periode waarmee de behandelingsduur door de rechterlijke instantie is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat.

5.5.

Vastgesteld wordt dat de eerste behandeling door de rechtbank vanaf de ontvangst van het eerste beroepschrift tot de uitspraak op 22 maart 2017 minder dan anderhalf jaar heeft geduurd. De hernieuwde behandeling door de rechtbank is aangevangen met de ontvangst van het beroepschrift op 4 juli 2017 en geëindigd met de aangevallen uitspraak op 16 oktober 2017, waarmee de rechtbank in deze fase de behandelingsduur van anderhalf jaar evenmin heeft overschreden. De behandeling bij de Raad is aangevangen met de ontvangst van het hoger beroepschrift op 24 oktober 2017 en eindigt met deze uitspraak. Deze heeft derhalve meer dan twee jaar in beslag genomen. De behandeling door rechtbank en Raad tezamen, heeft echter minder dan drie en een half jaar geduurd, zodat er geen sprake is van een overschrijding in de rechterlijke fase.

5.6.

Uit de overwegingen 5.2 tot en met 5.5 volgt dat de minister moet worden veroordeeld tot vergoeding van schade ter hoogte van € 500,- in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase.

Proceskosten

6. Er bestaat aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in verband met de behandeling van het hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- voor verleende rechtsbijstand (verweerschrift en zitting). Tevens wordt aanleiding gezien de minister te veroordelen in de proceskosten die betrokkene in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 262,50,- voor verleende rechtsbijstand (verzoekschrift, wegingsfactor 0,5). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding. In totaal komt het bedrag aan door de minister te vergoeden proceskosten op € 1.312,50,-.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- bevestigt de aangevallen uitspraak;

- veroordeelt de minister tot betaling aan betrokkene van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.312,50,-;

- van de minister wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht een griffierecht geheven van € 501,-.

Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J.P.A. Boersma en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020.

(getekend) H.J. de Mooij

(getekend) R. van Doorn