Uitspraak
16.1708 PW
Datum uitspraak: 2 juli 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
27 januari 2016, 15/3018 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R. Vleugel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door de enkelvoudige kamer ter zitting behandeld op 14 november 2017, waarna de zaak is heropend en voor verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 7 mei 2019. Namens appellant zijn op beide zittingen verschenen mr. Vleugel, J.M.L. Kuitenbrouwer en [naam broer] (broer). E.A.M. Das is op de tweede zitting ook namens appellant verschenen. Het college heeft zich op beide zittingen laten vertegenwoordigen door C. van den Bergh.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt bijstand naar de norm voor een alleenstaande, tot 1 januari 2015 op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en sinds die datum op grond van de Participatiewet (PW).
1.2.
Appellant heeft zijn hoofdverblijf in dezelfde woning als zijn broer, die daarvan eigenaar is. Appellant heeft als huurder een huurovereenkomst gesloten met zijn broer als verhuurder. De huurprijs bedraagt inclusief kosten van water en energie € 340,- per maand.
1.3.
Bij besluit van 2 april 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 mei 2015 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2015 verlaagd door toepassing te geven aan de kostendelersnorm in de zin van artikel 22a van de PW. In verband met het kunnen delen van de kosten met zijn broer ontvangt appellant 50% van de norm voor gehuwden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de WWB en is met artikel 22a van de PW de “kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende:
((40% + A × 30%) / A) × B
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm die is uitgewerkt in het tweede lid.
4.1.2.
Het vierde lid, aanhef en onder b, van artikel 22a van de PW luidde tot 1 januari 2016 als volgt:
“Tot de personen, bedoeld in het eerste lid, worden niet gerekend:
b. de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.”
4.1.3.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW
(Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
(Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.1.4.
Gelet op 4.1.3 is voor de toepassing van de kostendelersnorm niet van belang dat, zoals appellant heeft betoogd, hij feitelijk niet de door de wetgever beoogde schaalvoordelen heeft, omdat hij zijn broer geen (normale) huur meer kan betalen, dat hij financieel wordt ondersteund door zijn broer en dat hij te maken heeft met psychische gezondheidsproblemen. Vergelijk de uitspraken van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3869 tot en met 3879, 3881 en 4138.
4.2.1.
Niet in geschil is dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit van 2 april 2015, waarbij toepassing is gegeven aan de kostendelersnorm, in overeenstemming is met
artikel 22a, eerste lid, van de PW. Tussen partijen is in geschil of het college, gelet op de uitzondering op de kostendelersnorm voor commerciële huur- en kostgangersrelaties als bedoeld in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW en gelet op de huurovereenkomst tussen appellant en zijn broer, de toepassing van de kostendelersnorm achterwege had moeten laten.
artikel 22a, eerste lid, van de PW. Tussen partijen is in geschil of het college, gelet op de uitzondering op de kostendelersnorm voor commerciële huur- en kostgangersrelaties als bedoeld in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW en gelet op de huurovereenkomst tussen appellant en zijn broer, de toepassing van de kostendelersnorm achterwege had moeten laten.
4.2.2.
Evenmin is in geschil dat de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW genoemde uitzondering op de kostendelersnorm voor commerciële huurrelaties naar zijn letterlijke formulering niet op appellant van toepassing is, omdat degene met wie appellant de huurovereenkomst heeft gesloten een bloedverwant in de tweede graad is, namelijk zijn broer.
4.2.3.
Volgens appellant maakt artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW echter een ongerechtvaardigd onderscheid tussen personen die tweedegraads bloedverwanten zijn en zij die dat niet zijn. De kostendelersnorm is dus niet op hem van toepassing, omdat hij een commerciële huurrelatie heeft met zijn medebewoner. Het mag niet uitmaken of dit zijn broer is of een goede vriend. Appellant heeft hiermee een beroep gedaan op de discriminatieverboden van artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
4.2.4.
Over de beperking van de uitzondering op de kostendelersnorm voor bloed- of aanverwanten in de eerste of tweede lijn heeft de wetgever in de memorie van toelichting op artikel 22a van de PW het volgende opgemerkt (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 60):
“Bij deze uitzonderingen op de kostendelersnorm kan het alleen gaan om personen die geen bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad zijn. Dit betekent dat indien de belanghebbende huurt of verhuurt van respectievelijk aan een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad, dan wel indien hij de kost geeft aan of in de kost is bij een dergelijk familielid, de kostendelersnorm van toepassing is, zelfs indien er een commerciële prijs is afgesproken. Uitgangspunt hierbij is dat de relatie tussen dergelijke bloed- en aanverwanten nimmer een zakelijke kan zijn.”
In het vervolg van de parlementaire behandeling heeft de wetgever kenbaar gemaakt dat (ook) ter voorkoming van fraude bloed- en aanverwanten in de eerste of tweede graad zijn uitgezonderd van de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering. Zo heeft de regering in de nota naar aanleiding van het verslag als volgt gereageerd op vragen van diverse fracties over de mogelijkheid van fraude bij zakelijke relaties (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 13-14):
“De regering is niet bang dat de uitzondering van de commerciële relatie fraude in de hand werkt. Ook nu moet de bijstandsgerechtigde, in het kader van de vraag of de belanghebbende een gezamenlijke huishouding voert met een ander, als hij stelt dat sprake is van een commerciële relatie, zoals bij onderhuurderschap of kostgangerschap, dit bewijzen. Daaraan zijn duidelijke voorwaarden verbonden. […] Verder is in het wetsartikel opgenomen dat het niet mogelijk is dat bloedverwanten in de eerste graad (ouder/kind) en bloedverwanten in de tweede graad (grootouder/kleinkind, broer/zus) een commerciële relatie kunnen hebben.”
In de memorie van antwoord heeft de regering hierover nog het volgende opgemerkt (Kamerstukken I, 2013/14, 33 801, nr. C, blz. 13-14):
“Bij de uitzondering van de commerciële relatie is zoveel mogelijk aangesloten op de huidige uitvoeringspraktijk en jurisprudentie. Wel zijn extra waarborgen (eisen) in de wet opgenomen om te voorkomen dat mensen oneigenlijk aangeven dat sprake is van een «commerciële relatie». Zo is bijvoorbeeld wettelijk vastgelegd in welke gevallen en onder welke voorwaarden sprake is van een commerciële relatie en is expliciet bepaald dat bloed- en aanverwanten in de eerste en tweede graad geen commerciële relatie kunnen aangaan.”
4.2.5.
De Raad heeft in de uitspraken van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3877 en ECLI:NL:CRVB:2016:3878, reeds overwogen dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel en de discriminatieverboden van artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM geen sprake is. Zo al kan worden aangenomen dat sprake is van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, bestaat voor het gemaakte onderscheid een objectieve rechtvaardiging en is het middel proportioneel. Uit de in 4.2.4 opgenomen passages uit de wetsgeschiedenis van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW volgt dat de wetgever met de in deze bepaling opgenomen uitzondering op de kostendelersnorm het oog heeft gehad op zuiver zakelijke (onder)huur- of kostgangersrelaties. Vanwege fraudegevoeligheid en het tegengaan van schijnconstructies in de sfeer van familierelaties heeft de wetgever een zuiver zakelijke relatie tussen de belanghebbende en een medebewoner die in een eerste- of tweedegraads bloedverwantschap tot de belanghebbende staat buiten deze uitzondering gehouden. Dit is te begrijpen vanuit de gedachte dat een dergelijke nauwe familieband een vaststaand gegeven is en doorgaans een zodanige invloed kan hebben dat het in overwegende mate de totstandkoming, inhoud en naleving van een (onder)huur- of kostgangersovereenkomst bepaalt. Gelet hierop moet worden aangenomen dat in die situatie geen sprake meer kan zijn van een zuiver zakelijke relatie zoals de wetgever met de in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW opgenomen uitzondering voor ogen heeft gestaan.
4.3.1.
Appellant heeft aangevoerd dat de in 4.2.5 genoemde uitspraken van 1 november 2016 niet zijn te verenigen met de uitspraak van 6 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4487. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.2.
De uitspraak van 6 december 2016 ziet op het in artikel 3, tweede lid, aanhef en
onder a, van de PW gemaakte onderscheid tussen bloedverwanten in de tweede graad die een gezamenlijke huishouding voeren en andere ongehuwden die een gezamenlijke huishouding voeren, indien bij één van hen sprake is van een zorgbehoefte. Het oordeel van de Raad in de uitspraak van 6 december 2016 dat dit onderscheid in strijd is met artikel 26 van het IVBPR is bevestigd in het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081. Volgens de Hoge Raad leidt het onderscheid tussen ongehuwd samenwonende personen waarvan er één een zorgbehoefte heeft, al naar gelang zij wel of niet bloedverwanten in de tweede graad zijn, tot een ongelijke behandeling van overigens gelijke gevallen. De wetgever heeft daarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging gegeven. De wetgever heeft als rechtvaardiging van de uitzondering voor bloedverwanten in de tweede graad waarvan één een zorgbehoefte heeft, aangevoerd dat sprake is van een relatief kleine groep mensen die geen inkomen heeft en van een klemmend maatschappelijk probleem. Die argumenten gaan niet op. Het is steeds de bedoeling geweest van de wetgever om bij de beoordeling of een persoon recht heeft op een bijstandsuitkering, in situaties van een gezamenlijke huishouding rekening te houden met de middelen van de partner, ongeacht de graad van verwantschap. Het gegeven dat sprake is van een kleine groep is op zichzelf geen rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Verder valt niet in te zien waarom er bij bloedverwanten in de tweede graad die een gezamenlijke huishouding voeren vanwege de zorgbehoefte van één van hen, in grotere mate sprake zou zijn van een klemmend maatschappelijk probleem dan bij niet-verwanten in overigens dezelfde situatie. Buiten de wetsgeschiedenis heeft de Hoge Raad evenmin een rechtvaardigingsgrond voor het verschil in behandeling kunnen vinden.
onder a, van de PW gemaakte onderscheid tussen bloedverwanten in de tweede graad die een gezamenlijke huishouding voeren en andere ongehuwden die een gezamenlijke huishouding voeren, indien bij één van hen sprake is van een zorgbehoefte. Het oordeel van de Raad in de uitspraak van 6 december 2016 dat dit onderscheid in strijd is met artikel 26 van het IVBPR is bevestigd in het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081. Volgens de Hoge Raad leidt het onderscheid tussen ongehuwd samenwonende personen waarvan er één een zorgbehoefte heeft, al naar gelang zij wel of niet bloedverwanten in de tweede graad zijn, tot een ongelijke behandeling van overigens gelijke gevallen. De wetgever heeft daarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging gegeven. De wetgever heeft als rechtvaardiging van de uitzondering voor bloedverwanten in de tweede graad waarvan één een zorgbehoefte heeft, aangevoerd dat sprake is van een relatief kleine groep mensen die geen inkomen heeft en van een klemmend maatschappelijk probleem. Die argumenten gaan niet op. Het is steeds de bedoeling geweest van de wetgever om bij de beoordeling of een persoon recht heeft op een bijstandsuitkering, in situaties van een gezamenlijke huishouding rekening te houden met de middelen van de partner, ongeacht de graad van verwantschap. Het gegeven dat sprake is van een kleine groep is op zichzelf geen rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Verder valt niet in te zien waarom er bij bloedverwanten in de tweede graad die een gezamenlijke huishouding voeren vanwege de zorgbehoefte van één van hen, in grotere mate sprake zou zijn van een klemmend maatschappelijk probleem dan bij niet-verwanten in overigens dezelfde situatie. Buiten de wetsgeschiedenis heeft de Hoge Raad evenmin een rechtvaardigingsgrond voor het verschil in behandeling kunnen vinden.
4.3.3.
De in 4.3.2 genoemde uitspraak en het daar genoemde arrest van de Hoge Raad vormen geen grond om tot een ander oordeel te komen dan onder 4.2.5 verwoord. Het hier bedoelde onderscheid functioneert binnen een ander wettelijk kader dan in de in 4.3.2 genoemde uitspraak aan de orde en berust op een geheel andere door de wetgever gegeven rechtvaardiging dan het onderscheid naar verwantschap in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de PW. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 6 december 2016 heeft overwogen, bestond er voor het in die zaak gemaakte onderscheid geen enkele rechtvaardiging. Dit is in tegenstelling tot het onderscheid in de voorliggende zaak, waarvoor, zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraken van 1 november 2016, wel een rechtvaardiging bestaat.
4.4.
Uit 4.1.1 tot en met 4.3.3 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, als voorzitter en J.L. Boxum en E.C.G. Okhuizen als leden in tegenwoordigheid van A.A.H. Ibrahim als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) A.A.H. Ibrahim
ih