Uitspraak
15/3346 WWB
Datum uitspraak: 1 juli 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 31 maart 2015, 14/4681 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Veendam (college)
en
de Staat der Nederlanden
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.Z. van Braam, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 20 september 2016, waar appellante, bijgestaan door mr. Van Braam, is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door B.P. Brouwer. Na de behandeling zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving ten tijde van belang een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong), aangevuld met een toeslag op grond van de Toeslagenwet. Zij heeft een kind, geboren in oktober 2008.
1.2.
Appellante bewoonde met haar kind een koopwoning aan de [adres] (woning), waarvan haar ex-partner, [X] (X), mede-eigenaar was. Appellante en X hebben de aankoop van de woning in 2011 met een hypothecaire lening gefinancierd. Zij zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de rentebetalingen en aflossing (hypotheeklasten). Appellante en X waren niet gehuwd en hadden geen geregistreerd partnerschap. X heeft de woning na verbreking van de relatie met appellante in 2011 verlaten. Het college heeft appellante vanaf 1 april 2012 tot en met 31 december 2013 bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag toegekend voor de kosten van de woning. Als kosten zijn aangemerkt de rente, verzekeringen, belastingen en onderhoud minus de teruggave loonheffing
(kosten van de woning). Omstreeks april 2012 was de hypotheekschuld een bedrag van € 122.584,- en de waarde voor toepassing van de Wet waardering onroerende zaken en bedrag van € 107.000,-. De woning is in januari 2015 verkocht aan derden.
(kosten van de woning). Omstreeks april 2012 was de hypotheekschuld een bedrag van € 122.584,- en de waarde voor toepassing van de Wet waardering onroerende zaken en bedrag van € 107.000,-. De woning is in januari 2015 verkocht aan derden.
1.3.
Appellante heeft op 11 december 2013 opnieuw een aanvraag om bijzondere bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) ingediend voor een woonkostentoeslag met ingang van 1 januari 2014.
1.4.
Bij besluit van 27 februari 2014 heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen op de grond dat de kosten van de woning niet worden gezien als uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan. Reden hiervoor is dat appellante niet alleen eigenaar is van de woning. X is als mede-eigenaar van de woning ook verantwoordelijk voor de kosten van de woning.
1.5.
Bij besluit van 15 september 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 27 februari 2014 ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante en X beiden hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de hypotheeklasten. De omstandigheid dat alleen appellante de woning bewoont maakt dat niet anders. Voor de vaststelling van de behoefte aan de woonkostentoeslag moeten daarom de financiële gegevens van appellante en van X beoordeeld worden. Zij hadden dus gezamenlijk een aanvraag moeten doen. Nu slechts appellante een aanvraag heeft gedaan en geen gegevens van X zijn verstrekt, kan de noodzaak van bijstandsverlening niet worden vastgesteld en is de aanvraag terecht afgewezen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college op juiste gronden heeft afgewezen omdat niet is gebleken van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan. Daartoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat omdat appellante en X niet samen een aanvraag hebben ingediend, de financiële situatie van X niet kan worden beoordeeld en de noodzaak van bijstandsverlening niet kan worden vastgesteld.
3. Appellante heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij bestrijdt het in 2 weergegeven oordeel van de rechtbank en voert daartoe aan dat zij niet samenwoont met X en dus niet samen met hem een aanvraag kan doen. Zij heeft onvoldoende middelen en kan de woonkosten niet verhalen op X, omdat hij zich op het standpunt stelt dat hij de woning niet bewoont en geen woongenot heeft. Dat hij aansprakelijk is tegenover de bank maakt dat niet anders. Hij heeft zijn eigen woonkosten en zijn financiële positie laat niet toe dat hij bijdraagt in de hare. De woonkostentoeslag wordt verstrekt in de rentelasten en andere aan de daadwerkelijke bewoning verbonden kosten en niet voor de aflossing van de hypotheek. Bijstandsverlening komt daarom niet ten goede aan X.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de WWB heeft de alleenstaande of het gezin, onverminderd paragraaf 2.2, recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm, waarbij artikel 31, tweede lid, en artikel 34, tweede lid, niet van toepassing zijn. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.
4.2.
Niet in geschil is dat appellante ten tijde van belang voor de toepassing van de WWB beschouwd moet worden als een alleenstaande ouder. Gelet op het bepaalde in artikel 35, eerste lid, van de WWB kan het college aan appellante slechts in die hoedanigheid bijzondere bijstand verlenen. Daaruit vloeit voort dat appellante ten tijde van belang slechts als alleenstaande ouder een aanvraag om bijzondere bijstand kon doen. De omstandigheid dat voor de kosten, waarvoor bijstand wordt gevraagd, ook een derde aansprakelijk is, brengt daarin geen verandering. Het college kon dus niet verlangen dat appellante en X samen een aanvraag indienden, of verlangen dat naast appellante ook X een aanvraag om bijstand zou indienen. Ook voor dat laatste bestaat geen grondslag in de WWB.
4.3.
Gelet op het voorgaande berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak dient dan ook te worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vervolgens moet worden bezien welk vervolg hieraan moet worden gegeven.
4.4.
Het college dient, gelet op 4.2, de aanvraag van appellante te beoordelen met toepassing van artikel 35, eerste lid, van de WWB. Het ligt op de weg van appellante, als aanvrager van de bijzondere bijstand, om alle voor de beoordeling van de aanvraag relevante gegevens te verschaffen en om aannemelijk te maken dat voldaan is aan de vereisten voor verlening van de bijzondere bijstand.
4.5.
Bij de toepassing van artikel 35, eerste lid, van de WWB dient eerst beoordeeld te worden of de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd zich voordoen, vervolgens of die kosten in het individuele geval van de betrokkene noodzakelijk zijn en daarna of die kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of de kosten kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Op dit punt heeft het bijstandverlenend orgaan ingevolge deze bepaling een zekere beoordelingsvrijheid. De omstandigheid dat de betrokkene al dan niet de mogelijkheid heeft gehad te reserveren voor de kosten waarvoor bijzondere bijstand wordt gevraagd, is een aspect dat moet worden beoordeeld in het kader van de vraag of de zich voordoende, noodzakelijke kosten, voortvloeien uit bijzondere omstandigheden.
4.6.
Woonlasten worden gerekend tot de periodiek dan wel incidenteel voorkomende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Die kosten dienen in beginsel te worden bestreden uit het inkomen, hetzij door middel van reservering, hetzij door middel van gespreide betaling achteraf. Daarvoor wordt alleen bijzondere bijstand verleend indien de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Zie de uitspraak van 4 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3596.
4.7.
De besluitvorming, zoals door de rechtbank beoordeeld en ter zitting van de Raad besproken, betreft in de kern de vraag of appellante aannemelijk heeft gemaakt dat (voor de volle omvang) sprake is van voor haar noodzakelijke kosten als in 4.5 bedoeld en of zij daartoe voldoende gegevens heeft verschaft. Het aanvullend karakter van de bijstand brengt immers mee dat de woonlasten niet als voor haar noodzakelijke kosten van het bestaan kunnen worden aangemerkt voor zover die kosten gedragen (moeten) worden door derden. Vergelijk de uitspraak van 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5004.
4.8.
Volgens eveneens vaste rechtspraak (uitspraak van 4 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1277) zijn in gevallen als deze, hoge woonkosten geen noodzakelijke kosten indien het alleen blijven bewonen van een voorheen samen met een partner aangekochte koopwoning berust op een vrije keuze van de betrokkene en voorzienbaar is dat hij die kosten niet zal kunnen betalen. De gevolgen van die keuze moeten voor rekening van de betrokkene blijven en kunnen niet op de bijstand worden afgewenteld. Voor dit oordeel wordt verder steun gevonden in de uitspraken van 7 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:903 en 943.
4.9.
Het college heeft zich, gelet op wat in 4.7 en 4.8 is overwogen, op het standpunt mogen stellen, zoals het ook heeft gedaan, dat voor de beoordeling van de vraag of de kosten in het geval van appellante (in volle omvang) noodzakelijk zijn en voortvloeien uit bijzondere omstandigheden, de verstrekking van gegevens over de inkomens- en vermogenspositie van X noodzakelijk is. Die gegevens kunnen immers van belang zijn voor de beantwoording van de vraag welk aandeel in de kosten van de woning X draagt en verder als mede-eigenaar in de relatie tot appellante kan en behoort te dragen. X was immers in ieder geval hoofdelijk aansprakelijk voor de hypotheeklasten en hij had een vermogensbelang bij de woning, namelijk of bij verkoop een restschuld of een overwaarde zou ontstaan. Die gegevens kunnen ook van belang zijn voor de beantwoording van de daarmee samenhangende vraag of de keuze van appellante om de woning niet onmiddellijk te verkopen, maar om daar zelf te blijven wonen met de daarbij tussen appellante en X over de kosten gemaakte afspraken, en niet zelf met haar kind te verhuizen, mede in het licht van alle andere relevante feiten en omstandigheden, niet een keuze is als in 4.8 bedoeld.
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het college zich wel op het standpunt mocht stellen dat het diende te beschikken over gegevens over de inkomens- en vermogenspositie van X, maar dat het college niet mocht verlangen dat X een aanvraag om bijzondere bijstand zou doen. In deze situatie was X niet op grond van de WWB gehouden deze gegevens aan het college te verschaffen. Daarom had het college appellante moeten vragen deze gegevens te verschaffen. Dat heeft het college niet gedaan. Dit betekent dat het college het bestreden besluit ook niet zorgvuldig heeft voorbereid en dat dat besluit in zoverre ook niet berust op een deugdelijke motivering.
4.11.
Nu nog niet alle van belang zijnde gegevens bekend zijn en nog geen enkele inhoudelijke beoordeling van de aanvraag heeft plaatsgevonden, kan de Raad niet zelf in de zaak voorzien en is een bestuurlijke lus niet aangewezen. Het college zal dus opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen. Het college zal daartoe van appellante de relevante gegevens over onder meer de inkomens- en vermogenssituatie van X mogen opvragen. Met het oog op de te nemen beslissing wordt nog als volgt overwogen.
4.12.
Niet in geschil is dat appellante, indien zij alleen eigenaar zou zijn van de woning, gelet op het beleid van het college, in verband met de kosten van de woning, vanaf 1 januari 2014 in aanmerking zou komen voor woonkostentoeslag. Voorts is niet in geschil dat in dit geval het gebruik door appellante van de woning en de verdeling van de kosten slechts berust op een bij de verbreking van de relatie gemaakte afspraak tussen de mede-eigenaren. Hierover bestonden geen vooraf gemaakte afspraken in bijvoorbeeld een samenlevingscontract. Er was ook geen sprake van een rechterlijke beslissing omtrent voortgezet gebruik van de woning.
4.13.
Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval bij de bepaling van de woonkostentoeslag de kosten van de woning in aanmerking moeten worden genomen, en zo ja, tot welk bedrag, moet bezien worden of, in het licht van wat in 4.6 tot en met 4.8 is overwogen, appellante aannemelijk gemaakt heeft dat haar keuze om na de verbreking van de relatie zelf in de woning te blijven wonen, waarbij zij alle kosten van de woning voor haar rekening neemt, geen vrije keuze is als onder 4.8 bedoeld, en dat dus de kosten van de woning (in zoverre) moeten worden aangemerkt als noodzakelijke kosten van appellante.
4.14.
Bij die beoordeling kan, zoals met partijen ter zitting in hoger beroep is besproken, een veelheid van individuele en lokale feiten en omstandigheden van belang zijn. Te denken valt aan de gezins-, inkomens- en vermogenssituaties van de betrokkenen en de situatie op de lokale woningmarkt. Het college zal, gelet ook op de andere aan het college opgedragen taken, zoals op het terrein van de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening, bij uitstek inzicht hebben in deze situaties en die beoordeling in het concrete geval kunnen maken.
4.15.
In een voorkomend geval zal een bijstandverlenend orgaan door het stellen van voorwaarden en de vorm waarin de bijzondere bijstand wordt verleend, voldoende maatwerk kunnen leveren. De Raad verwijst in dit verband naar de artikelen 48, 50 en 55 van de WWB, nu Participatiewet. Dat kan in dit geval niet meer aan de orde zijn, nu het gaat om een afgesloten periode in het verleden.
4.16.
In het concrete geval van appellante dient het college bij het nieuw te nemen besluit bij de vraag of de (hogere) kosten van de woning vanaf 1 januari 2014 nog noodzakelijke kosten waren die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden in aanmerking te nemen dat tot die datum het college geruime tijd de woonkostentoeslag heeft toegekend, wetend dat appellante en X mede-eigenaren waren en desondanks geen voorwaarden of tijdsbeperkingen heeft gesteld of verplichtingen verbonden aan de bijstandsverlening.
4.17.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Overschrijding van de redelijke termijn
5.1.
In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wanneer in beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Raad het onderzoek op 20 september 2016 heeft gesloten. Er was op 20 september 2016 nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van Pro de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor appellante ook geen reden was daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Raad wegens de specifieke omstandigheden van dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt hij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend. In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354, de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211, en de uitspraak van de Raad van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:104.
5.2.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
5.3.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.4.
In het geval van appellante zijn vanaf de ontvangst door het college op 26 maart 2014 van het tegen het besluit van 27 februari 2014 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, 19 maart 2019, ruim vier en een half jaar verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met meer dan een half jaar overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de bestuursrechter toe te rekenen. Dat leidt tot een schadevergoeding van € 1.000,- ten laste van de Staat.
6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 512,- in bezwaar, € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigd het besluit van 15 september 2014;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van
27 februari 2014 met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen en bepaalt dat
beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 1.000,-;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.560,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.R. Schut en
G. van der Wiel als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Tuit
md