Uitspraak
17.6382 VALYS
Datum uitspraak: 15 augustus 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 augustus 2017, 17/3387 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
FMMU Advies B.V. (FMMU)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. S. Klootwijk, advocaat, hoger beroep ingesteld en stukken ingediend.
De FMMU heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Klootwijk en haar zoon [naam zoon]. De FMMU heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Träger.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren op [geboortedatum] 1954, is onder meer bekend met diabetes, astma en retinopathie. Zij heeft verder beperkingen als gevolg van een littekenbreuk en incontinentie (van urine en ontlasting) en zij is slecht ter been.
1.2.
Appellante beschikt over een Valys-pas. Ook beschikt zij over een scootmobiel. Zij heeft een hoog persoonlijk kilometer budget (pkb) aangevraagd.
1.3.
De FMMU heeft deze aanvraag bij besluit van 8 maart 2017 afgewezen.
1.4.
Bij besluit van 30 maart 2017 (bestreden besluit) heeft de FMMU het bezwaar ongegrond verklaard. Appellante wordt in staat geacht om met de trein te reizen, al dan niet met begeleiding of hulpmiddelen. Aan het besluit liggen de medische adviezen van de artsen T. Bakels en Y. Hamraz ten grondslag.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen. De FMMU heeft op goede gronden aan appellante de toekenning van een hoog pkb geweigerd. In beroep heeft arts E. Kruyt met een aanvullend medisch rapport van 20 juni 2017 gereageerd op de door appellante overgelegde informatie van 20 april 2017 van chirurg H.F.J. Fabry, verbonden aan het Bravis Ziekenhuis te Roosendaal. De artsen van de FMMU hebben afdoende gemotiveerd dat, ondanks dat er sprake is van chronische persoonsgebonden medische beperkingen, appellante met gebruik van alle beschikbare hulpmiddelen en vormen van begeleiding in staat is om met de trein te reizen. De verklaring van Fabry dat appellante niet in staat is om met het openbaar vervoer te reizen vanwege haar littekenbreuk, heeft de rechtbank niet doen twijfelen aan de juistheid van het oordeel van de FMMU. Op grond van vaste rechtspraak van de Raad
(zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN1971 en
13 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8375) moet er verder van worden uitgegaan dat op een substantieel aantal stations, die geografisch ook voldoende zijn gespreid, sanitaire voorzieningen aanwezig zijn en tevens assistentieverlening door NS Reizigers mogelijk is. Niet valt in te zien dat appellante daarvan geen gebruik kan maken. De stelling van appellante dat zij van CZ taxiziekenvervoer met begeleiding voor drie jaar heeft gekregen en van de gemeente een deeltaxipas en dat daaruit kan worden afgeleid dat zij niet in staat is met het openbaar vervoer te reizen, slaagt niet. De criteria voor toekenning van taxiziekenvervoer en de deeltaxipas zijn namelijk anders dan voor een hoog pkb. Ten slotte speelt een uitgebreide vervoersbehoefte op zichzelf in het beoordelingskader van het Protocol in beginsel geen rol, waardoor geen aanleiding wordt gezien om te oordelen dat de FMMU appellante in aanmerking had moeten brengen voor een hoog pkb.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat zij aan alle voorwaarden voldoet om in aanmerking te komen voor een hoog pkb. Haar medische beperkingen zijn van chronische aard en zij is niet in staat om met het openbaar vervoer te reizen. Zij kan dit ook niet met een hulpmiddel, zoals een scootmobiel of (elektrische) rolstoel en/of begeleiding. Dit vanwege de langere reisduur, extra schokken die het vervoer naar de trein en het in- en uitgaan van de trein met zich meebrengen en de overbelasting ten opzichte van het reizen per taxiauto. Ook de behandelend chirurg Fabry heeft in een brief van 12 september 2017 aangegeven dat appellante fysiek niet in staat is zich te verplaatsen met het openbaar vervoer. Verder is appellante incontinent en vangt het incontinentiemateriaal niet alles op. Het gebruik van een stationstoilet is te belastend voor haar.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met betrekking tot de vraag of de FMMU, een privaatrechtelijke rechtspersoon, kan worden aangemerkt als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overweegt de Raad ter verduidelijking van zijn uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1189, en met verwijzing naar de uitspraak van (de grote kamer van) de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, het volgende.
4.2.
De FMMU vervult in het stelsel van het bovenregionale vervoer van reizigers met een beperking, Valys geheten, de rol die voorheen werd vervuld door Argonaut Advies B.V. (Argonaut) (vergelijk de uitspraak van de Raad van 31 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8198). Valys houdt – kort gezegd – in dat de vervoersonderneming Transvision B.V. (Transvision) aan degene die op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning of de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 beschikt over een scootmobiel of een andere vervoersvoorziening dan wel een rolstoel, of degene die beschikt over een gehandicaptenparkeerkaart of over een OV-begeleiderskaart (die recht geeft op het gratis meenemen van een begeleider in de trein), een zogeheten Valys-pas kan verstrekken. De houder van een Valys-pas krijgt de beschikking over een standaard pkb, wat inhoudt dat op jaarbasis maximaal 600 kilometer met de taxi kan worden gereisd tegen een tarief van € 0,20 per kilometer. Voor reizigers met een beperking die in het geheel niet in staat zijn gebruik te maken van de trein kan worden voorzien in een hoog pkb. Het hoog pkb houdt in dat op jaarbasis 2250 kilometer met de taxi kan worden gereisd tegen het tarief van € 0,20 per kilometer. Transvision is verplicht om de houder van een Valys-pas te vervoeren tegen een tarief van € 0,20 per kilometer. De Staat heeft zich jegens Transvision verbonden om een vergoeding te betalen ter hoogte van het verschil tussen € 0,20 per kilometer en de werkelijke vervoerskosten. Voor een hoog pkb komen alleen die reizigers met een beperking in aanmerking die daarvoor zijn geïndiceerd. De organisatie en uitvoering van de indicatiestelling vindt krachtens de tussen de Staat en de FMMU gesloten overeenkomst plaats door de FMMU.
4.3.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan.
4.4.
Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb
(het inhoudelijke vereiste). Dat bestuursorgaan of die bestuursorganen hoeven geen zeggenschap te hebben over een beslissing over een verstrekking in een individueel geval.
Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derde of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (het financiële vereiste).
4.5.
Aan het inhoudelijke vereiste is voldaan. De FMMU heeft met de Staat der Nederlanden, vertegenwoordigd door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister), de Dienstverleningsovereenkomst tot indicatiestelling van hoog persoonlijk kilometerbudget bovenregionaal vervoer voor mensen met een mobiliteitsbeperking (Dienstverleningsovereenkomst) gesloten, op basis waarvan de FMMU met ingang van 1 december 2014 de bevoegdheid heeft om te beslissen op een aanvraag om toekenning van het recht op een hoog pkb. In het als bijlage bij deze dienstverleningsovereenkomst opgenomen en door de minister goedgekeurde Indicatieprotocol Hoog Persoonlijk Kilometer Budget (Indicatieprotocol), zijn de toekenningscriteria voor een hoog pkb en de wijze van taakuitoefening beschreven. De FMMU is op grond van de dienstverleningsovereenkomst gehouden overeenkomstig het Indicatieprotocol te handelen. Wijziging van het Indicatieprotocol zonder toestemming van de minister is niet geoorloofd. In de Dienstverleningsovereenkomst is opgenomen dat de minister de FMMU aanwijzingen kan geven met betrekking tot de wijze waarop de FMMU aan de boordelingscriteria invulling geeft bij zijn onderzoek, welke aanwijzingen de FMMU steeds moet opvolgen.
4.6.
Onder verwijzing naar wat in 4.2 is overwogen, is de Raad van oordeel dat eveneens aan het financiële vereiste is voldaan. Degene die gebruik maakt van een Valys-pas geniet een financieel voordeel dat geheel ten laste komt van de rijksbegroting. De kosten van de indicering door de FMMU komen eveneens ten laste van deze begroting.
4.7.
De bij de beoordeling van de aanvraag tot indicatie voor een hoog pkb aan te leggen beoordelingscriteria zijn neergelegd in het hiervoor onder 4.5 genoemde Indicatieprotocol.
In het Indicatieprotocol is onder meer vermeld:
“(…) Een aanvrager komt in aanmerking voor een hoog pkb als:
1. de aanvrager beschikt over een Wmo-vervoersvoorziening, een Wmo-rolstoel, scootmobiel of OV-begeleiderskaart en
2. gebruik moet maken van een rolstoel of scootmobiel waarvan gewicht, en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager (de zogenaamde ‘mens-machinecombinatie’) zodanig is dat deze de grenzen van mogelijkheid tot hulpverlening door de NS overschrijden en/of
3. door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen (…)”.
Deze in het Indicatieprotocol neergelegde toekenningscriteria gaan de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten (vergelijk de uitspraak van de Raad van 13 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8656).
4.8.
De Raad kan zich geheel verenigen met het oordeel van de rechtbank en de overwegingen die tot dat oordeel hebben geleid. De Raad voegt hier nog het volgende aan toe. Appellante heeft in hoger beroep opnieuw een verklaring van haar behandelend chirurg Fabry overgelegd. Daarin heeft Fabry zich op het standpunt gesteld dat appellante niet in staat is zich met het openbaar vervoer te verplaatsen vanwege een uitgebreide voorgeschiedenis met multiple abdominale ingrepen als gevolg waarvan een littekenbreuk is ontstaan die dusdanig uitgebreid is dat het heelkundig ingrijpen te risicovol is. Zij kan niet met de trein reizen vanwege de langere reis en de extra schokken die het vervoer naar de trein en het in- en uitgaan van de trein met zich meebrengen, waardoor er in totaliteit veel overbelasting is ten opzichte van het vervoer per taxi. Arts Kruyt van de FMMU heeft in zijn aanvullend medisch rapport van 7 november 2017 het standpunt van de FMMU nader gemotiveerd. Kruyt heeft aangegeven dat appellante een gehandicaptenparkeerkaart type passagier heeft en als passagier meerijdt in een auto. Het in- en uitstappen daarvan betekent dat er spanning op de buikwand komt te staan. Indien appellante thuis in een rolstoel of scootmobiel gaat zitten, met rolstoel en al naar het station wordt gebracht en nog steeds zittend in de rolstoel of scootmobiel de trein ingaat komt er geen/veel minder spanning op de buik. Ook het rijden in de trein zelf veroorzaakt minder schokken dan het rijden in een auto, zeker als deze over verkeersdrempels en dergelijke rijdt. De conclusie is dat het reizen per trein geen verhoogd risico voor appellante met zich meebrengt in vergelijking met het reizen per taxi. Ten slotte heeft de arts S.D. Moekkoet van de FMMU in zijn aanvullend medisch rapport van
19 juli 2018 nog gereageerd op de door appellante in hoger beroep overgelegde stukken. Moekkoet concludeert dat de stukken van SAP en CIZ geen conclusie bevatten ten aanzien van het reizen door appellante en dat het rapport van Argonaut inhoudt dat zij in staat wordt geacht om te reizen per scootmobiel en dat een deeltaxi in combinatie met een scootmobiel tegemoetkomt aan het lokale vervoersprobleem van appellante. De Raad ziet in wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd en in wat de FMMU in zijn medische adviezen daartegenover heeft gesteld geen aanleiding om tot een ander oordeel dan de rechtbank te komen.
4.9.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, slaagt het hoger beroep niet. De uitspraak van de rechtbank wordt daarom bevestigd.
5. Voor een veroordeling van de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en D.S. de Vries en J.P.A. Boersma als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Trox als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2018.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) J.R. Trox
GdJ