Uitspraak
16.5537 WWB, 16/5538 PW
Datum uitspraak: 10 juli 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
14 juli 2016, 14/6368 en 15/452 (aangevallen uitspraak), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem (college)
de Staat der Nederlanden, de minister van Justitie en Veiligheid (Staat)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.A.C. van Etten, advocaat, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft mr. Van Etten namens appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Naar aanleiding van het verzoek van appellante om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2018. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Etten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
F.S.D. De Gama.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontvangt sinds 23 juli 2008 bijstand, ten tijde hier van belang op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) en thans op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.1.
Naar aanleiding van een melding via het fraudemeldpunt van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen dat appellante inkomsten heeft uit verkoop van spullen via Facebook, heeft een medewerker van de afdeling handhaving van de gemeente Arnhem (medewerker) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de medewerker onder meer dossieronderzoek gedaan, bankafschriften van appellante opgevraagd en onderzocht en internetonderzoek gedaan. Uit het internetonderzoek is naar voren gekomen dat appellante op 30 oktober 2013 een Facebook-account heeft aangemaakt met de titel ‘[naam account]’ en dat zij via die pagina kleding en schoenen (slippers) te koop aanbiedt, waarbij wordt vermeld dat die bij haar thuis kunnen worden opgehaald. De medewerker heeft appellante bij brief van 6 februari 2014 verzocht nader genoemde gegevens over ‘[naam account]’ te verstrekken en heeft vervolgens appellante op 12 februari 2014 gehoord.
1.2.2.
Bij besluit van 20 februari 2014 heeft het college het recht op bijstand van appellante opgeschort op de grond dat appellante niet alle door het college bij brief van 6 februari 2014 opgevraagde stukken tijdig bij het college heeft aangeleverd. Het college heeft appellante in de gelegenheid gesteld om het verzuim te herstellen door de gevraagde stukken, waaronder de administratie van ‘[naam account]’, vóór 5 maart 2014 aan te leveren.
1.2.3.
De bevindingen van het onderzoek heeft de medewerker neergelegd in een rapport van 31 maart 2014.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om vervolgens bij besluit van 14 april 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 juli 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand over de periode van 30 oktober 2013 tot 5 maart 2014 en per 5 maart 2014 in te trekken. Bij besluit van 24 juni 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 november 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college de over de periode van
30 oktober 2013 tot 1 februari 2014 gemaakte kosten van bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 3.987,24. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante in de periode van 30 oktober 2013 tot 5 maart 2014 niet heeft gemeld dat zij inkomsten uit arbeid heeft. Appellante heeft daarmee de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden, waardoor haar recht op bijstand niet is vast te stellen. Daarnaast heeft appellante niet vóór 5 maart 2014 de onder 1.2.2 opgenomen gegevens verstrekt.
1.4.
Bij besluit van 14 april 2014 heeft het college appellante een boete opgelegd van € 3.260,- wegens het schenden van de inlichtingenverplichting. Bij besluit van 15 januari 2015 (bestreden besluit 3) heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de hoogte van de boete gewijzigd vastgesteld op € 1.626,27.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluit 1 en 2 ongegrond verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 14 april 2014 herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 1.170,-.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking van 30 oktober 2013 tot 5 maart 2014
4.1.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.2.
Appellante bestrijdt dat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Zij stelt daartoe dat slechts sprake was van incidentele verkoop van privégoederen via ‘[naam account]’ op Facebook. Om die reden hoefde zij de inkomsten niet te melden.
4.3.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 2 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:10) is het voor ontvangers van bijstand niet verboden om goederen via internet te verkopen, mits daarvan en van daaruit verkregen verdiensten tijdig melding wordt gemaakt aan het bijstandverlenend orgaan. De opbrengt van incidentele verkoop van privégoederen, al dan niet via internet, wordt in het algemeen niet als inkomen aangemerkt, zodat daarvan in beginsel geen mededeling behoeft te worden gedaan. In het geval van appellante is geen sprake geweest van incidentele verkoop van privégoederen.
4.4.
Niet in geschil is dat appellante op 30 oktober 2013 op haar naam een Facebookpagina ‘[naam account]’ heeft geopend en op deze pagina goederen te koop heeft aangeboden. Appellante heeft tijdens het gesprek op 12 februari 2014 bevestigd dat zij de pagina heeft aangemaakt, via die pagina nieuwe spullen verkoopt, spullen inkoopt als iemand iets bestelt en het dan naar diegene opstuurt. Op de pagina is te zien dat appellante diverse goederen te koop aanbiedt, zoals slippers, jurkjes, sandalen, armbanden, ringen en horloges. Bij diverse goederen staat welke aantallen, maten en kleuren er beschikbaar zijn. Hieruit kan worden afgeleid dat appellante meerdere exemplaren van hetzelfde product op voorraad had. Daarnaast staat bij diverse goederen dat andere maten of kleuren kunnen worden besteld. Gelet op de hoeveelheid advertenties en de regelmaat waarmee de advertenties zijn geplaatst, is sprake geweest van handel waarmee appellante inkomsten heeft gegenereerd dan wel kon genereren, zodat appellante deze activiteiten en de daaruit genoten inkomsten had moeten melden bij het college. Door dit na te laten heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden.
4.5.
Appellante betoogt dat zij zich niet heeft gerealiseerd dat zij van haar activiteiten voor ‘[naam account]’ melding moest maken nu zij slechts basisonderwijs heeft gevolgd en kampt met psychische klachten. Dit betoog slaagt niet. In geval van schending van de inlichtingenverplichting is niet relevant of appellante al dan niet bewust de informatie voor het college heeft willen achterhouden. De in artikel 17 van Pro de WWB neergelegde verplichting is een objectief geformuleerde verplichting, waarbij opzet geen rol speelt. Beoordeeld moet worden of appellante haar handelingen had moeten melden en dit heeft nagelaten. Dat laatste is, zoals hiervoor reeds is vastgesteld, het geval.
4.6.
De beroepsgrond van appellante dat zij na het gesprek op 12 februari 2014 onmiddellijk is gestopt met haar werkzaamheden voor ‘[naam account]’ en dat daarom in ieder geval vanaf dat moment geen sprake meer is van schending van de inlichtingenverplichting, slaagt wel. Uit het in 1.2.1 genoemde internetonderzoek blijkt dat appellante op 12 februari 2014 op Facebook heeft gemeld dat zij de Facebookpagina van ‘[naam account]’ sluit om niet in problemen te komen met haar uitkering. Niet gebleken is van nader internetonderzoek na deze melding van appellante op Facebook. Uit de gedingstukken blijkt evenmin anderszins dat appellante nadien nog activiteiten heeft verricht voor ‘[naam account]’. Het college had, gelet op het belastende karakter van een intrekkingsbesluit, hiernaar nader onderzoek moeten doen. Door dit na te laten heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat na 12 februari 2014 sprake is geweest van handel waarmee appellante inkomsten heeft gegenereerd dan wel kon genereren. Het college heeft bestreden besluit 1, voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken over de periode van 13 februari 2014 tot 5 maart 2014, dan ook onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.7.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.8.
Indien na een schending van de inlichtingenverplichting de door de betrokkene gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, dan is het bijstandverlenend orgaan gehouden schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand zou hebben, op basis van de vaststaande feiten. Het eventuele nadeel voor de betrokkene voortvloeiende uit de resterende onzekerheden, mag daarbij wegens schending van de inlichtingenverplichting voor diens rekening worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852.
4.9.
Appellante voert aan dat zij aannemelijk heeft gemaakt dat zij recht op (aanvullende) bijstand heeft gehad. Zij heeft een betrouwbare reconstructie gemaakt van haar inkomsten uit ‘[naam account]’. Haar recht op bijstand is (in ieder geval) schattenderwijs vast te stellen.
4.10.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft van haar activiteiten voor ‘[naam account]’ geen objectieve en verifieerbare gegevens overgelegd. De door appellante achteraf opgestelde administratie geeft geen volledig en betrouwbaar beeld van de geldstromen die hebben plaatsgevonden omdat appellante, naar zij ter zitting bij de rechtbank te kennen heeft gegeven, ook contante betalingen heeft ontvangen die zij niet heeft geregistreerd. Gelet hierop is het niet mogelijk, ook niet schattenderwijs, om tot een nadere vaststelling van het recht op bijstand te komen.
Terugvordering
4.11.
Tegen de terugvordering heeft appellante geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat die geen bespreking behoeft.
Boete
4.12.
Uit 4.4 en 4.5 volgt dat het college ook heeft aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Van deze gedraging kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Daarmee staat de verwijtbaarheid van de schending van de inlichtingenverplichting vast. Het college was dan ook in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen van ten hoogste het vastgestelde benadelingsbedrag.
4.13.
Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met inachtneming van het feit dat per 1 januari 2017 artikel 18a van de PW en het Boetebesluit sociale verzekeringswetten (Boetebesluit) zijn gewijzigd.
4.14.
Het college is bij het bepalen van de hoogte van de boete uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Appellante voert aan dat de schending van de inlichtingenverplichting haar niet dan wel verminderd kan worden verweten omdat bij haar, gelet op de door haar ingebrachte stukken, sprake is van een belastende thuissituatie en lichamelijke en psychische klachten. Deze beroepsgrond slaagt niet. Met de ingebrachte stukken van haar psychiater en begeleidster van de stichting samenwerkende instellingen zorg Arnhem (Siza) van 28 april 2014 heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat er een verband is tussen haar thuissituatie en klachten en het niet nakomen van de inlichtingenverplichting. Appellante heeft geen individuele omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat het in haar geval niet duidelijk kon zijn dat zij haar werkzaamheden en inkomsten voor ‘[naam account]’ moest melden. Het college is daarom terecht uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1807) is in dat geval 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming van de boete op het aspect van verwijtbaarheid.
4.15.
De rechtbank heeft de boete gelet op de mate van verwijtbaarheid en de geringe draagkracht van appellante terecht gematigd tot twaalf maal 10% van de voor appellante toepasselijke norm voor een alleenstaande ouder ten tijde van de aangevallen uitspraak (€ 972,70). De rechtbank heeft op basis van dit bedrag de hoogte van de boete met inachtneming van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2017, vastgesteld op € 1.170,-. Met ingang van 1 januari 2017 is artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit echter vervallen. Als gevolg daarvan wordt de boete niet meer naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Ten tijde van het instellen van het hoger beroep en het indienen van de gronden van het hoger beroep kon appellante hiermee dus geen rekening houden. Appellante heeft nadien noch in nadere beroepsgronden noch ter zitting de afronding van de boete bestreden. De vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt kan ook niet in haar belang worden aangemerkt, aangezien de Raad dan, zelf beslissend op de boete met inachtneming van de ten tijde van deze uitspraak geldende bijstandsnorm, een hogere boete zou opleggen. Dat betekent dat in het geval van appellante een boete van € 1.170,- evenredig is.
Intrekking vanaf 5 maart 2014
4.16.
De intrekking van de bijstand per 5 maart 2014 berust op de toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB.
4.17.
Bij de beantwoording van de vraag of het bijstandverlenend orgaan op grond van artikel 54, vierde lid, van de WWB bevoegd is tot intrekking van de aan een betrokkene verleende bijstand, staat ter beoordeling of de betrokkene verzuimd heeft binnen de daartoe gestelde termijn de bij het opschortingsbesluit gevraagde gegevens of gevorderde bewijsstukken te verstrekken. Indien dat het geval is, dient vervolgens te worden nagegaan of de betrokkene hiervan een verwijt kan worden gemaakt. Die verwijtbaarheid kan ontbreken indien het gaat om gegevens of gevorderde bewijsstukken die niet van belang zijn voor de verlening van bijstand of om gegevens waarover de betrokkene niet binnen de gestelde hersteltermijn redelijkerwijs heeft kunnen beschikken.
4.18.
Vaststaat dat appellante niet binnen de gestelde termijn de gevraagde stukken heeft verstrekt. Appellante voert aan dat haar hiervan, gelet op de door haar ingebrachte informatie van haar behandelend psychiater en begeleidster van Siza, geen verwijt kan worden gemaakt.
4.19.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Appellante heeft pas op 25 juni 2014 in de bezwaarprocedure een administratie van ‘[naam account]’ bij het college aangeleverd. Uit de stukken van de psychiater en begeleidster van Siza kan niet worden afgeleid dat appellante niet in staat is geweest de gevraagde gegevens binnen de daarvoor gestelde termijn bij het college aan te leveren.
4.20.
Uit 4.18 en 4.19 volgt dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB is voldaan. Het college was daarom bevoegd om de bijstand van appellante met ingang van 5 maart 2014 in te trekken. Wat appellante heeft aangevoerd levert geen grond op voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft kunnen maken.
Conclusie hoger beroep
4.21.
Uit 4.6 vloeit voort dat het hoger beroep slaagt voor zover het de intrekking van de bijstand over de periode van 13 februari 2014 tot 5 maart 2014 betreft. Dit brengt mee dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode van 13 februari 2014 tot 5 maart 2014 wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Gezien het tijdsverloop valt niet aan te nemen dat het aan bestreden besluit 1 klevende gebrek nog kan worden hersteld. Daarom zal de Raad met het oog op een definitieve beslechting van dit geschil zelf in de zaak voorzien door het besluit van 14 april 2014 te herroepen voor zover dit betrekking heeft op de intrekking over de periode van 13 februari 2014 tot 5 maart 2014.
Overschrijding redelijke termijn
5.1.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de verzoeker gedurende de hele procesgang, de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de verzoeker.
5.2.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
5.3.
In het geval van appellante zijn vanaf de ontvangst door het college op 17 april 2014 van het tegen het besluit van 14 april 2014 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, 10 juli 2018, vier jaar en bijna drie maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met bijna drie maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,-.
5.4.
Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het college ongeveer drie maanden geduurd. Dit betekent dat in de bezwaarfase de redelijke termijn niet is overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is dus geheel aan de bestuursrechter toe te rekenen. De Raad zal daarom de Staat veroordelen tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-.
Proceskostenveroordeling
6. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. De kosten worden begroot op € 1.002,- in bezwaar, op € 501,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en € 21,60,- voor reiskosten in hoger beroep, in totaal € 2.526,60.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 22 juli 2014 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 juli 2014 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover dit ziet op de intrekking van de bijstand over de periode van 13 februari 2014 tot
5 maart 2014;
- herroept het besluit van 14 april 2014 in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 22 juli 2014;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.526,60;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en W.F. Claessens en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van C.A.E. Bon als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2018.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) C.A.E. Bon