Uitspraak
18 408 PW
Datum uitspraak: 14 januari 2020
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juli 2017, 16/9568 (aangevallen tussenuitspraak), tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 december 2017, 16/9568 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het dagelijks bestuur van Orionis Walcheren (dagelijks bestuur)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. V.M.C. Verhaegen, advocaat, hoger beroep ingesteld en een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
Appellant heeft niet gereageerd op vragen van de Raad.
Bij brief van 31 oktober 2019 heeft mr. Verhaegen zich onttrokken als gemachtigde van appellant.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019. Appellant is niet verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door C.R. Spiro.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1
Appellant heeft de Nederlandse nationaliteit. Zijn partner (partner) heeft de Hongaarse nationaliteit. Zij wonen samen. De partner verblijft vanaf 19 augustus 2008 in Nederland.
1.2.
Bij besluit van 17 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur aan appellant en de partner met ingang van 20 maart 2013 bijstand naar de norm voor gehuwden toegekend.
1.3.
Op 8 april 2014 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (thans: Justitie en Veiligheid) (staatssecretaris) vastgesteld dat de partner haar rechtmatig verblijf in Nederland niet behoudt vanwege een beroep op de bijstand. De Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) heeft het dagelijks bestuur daarvan in kennis gesteld. De IND heeft op 20 mei 2014 gemeld dat de partner tegen de beslissing geen bezwaar heeft gemaakt. Met deze melding heeft het dagelijks bestuur tot en met augustus 2016 niets gedaan.
1.4.
Uit de uitkeringsspecificatie over de maand september 2016 (uitkeringsspecificatie) volgt dat het dagelijks bestuur de bijstand over de maand september 2016 heeft uitbetaald tot een bedrag van 50 procent van de norm voor gehuwden. Appellant heeft tegen de uitkeringsspecificatie bezwaar gemaakt.
1.5.
Bij e-mailbericht van 18 oktober 2016 heeft de IND desgevraagd nogmaals aan het dagelijks bestuur bevestigd dat het rechtmatig verblijf in Nederland van de partner met ingang van 8 april 2014 is beëindigd.
1.6.
Bij besluit van 14 november 2016 (wijzigingsbesluit) heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellant met ingang van 1 september 2016 gewijzigd naar de norm voor een gehuwde met niet‑rechthebbende partner, zijnde 50 procent van de norm voor gehuwdennorm.
1.7.
Bij besluit van 22 november 2016 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur voor zover van belang de wijziging van de bijstand van appellant naar de norm voor een gehuwde met een niet‑rechthebbende partner ter hoogte van 50 procent van de norm voor gehuwden gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat het dagelijks bestuur terecht artikel 24 van de Participatiewet (PW) heeft toegepast, omdat de partner van appellant als niet‑rechthebbende partner moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft voorts onder verwijzing naar de uitspraak van 28 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:879 vastgesteld dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet heeft onderzocht of in het individuele geval van appellant een nadere afstemming op basis van artikel 18, eerste lid, van de PW noodzakelijk is. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het dagelijks bestuur in de gelegenheid gesteld het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen door toepassing van de in dat artikel voorziene bestuurlijke lus.
2.1.
Ter uitvoering van de aangevallen tussenuitspraak heeft het dagelijks bestuur
– samengevat en onder verwijzing naar de in 2 genoemde uitspraak – overwogen dat de partner EU-onderdaan is, mag werken en dit ook als zodanig heeft gedaan. Volgens het dagelijks bestuur is er daarom een reële optie dat het gezinsinkomen verhoogd en de kosten gedeeld kunnen worden, waardoor het niet noodzakelijk is met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW af te wijken van toepassing van artikel 24 van de PW. De bijstand van appellant blijft vastgesteld op de norm voor een alleenstaande met niet rechthebbende partner.
2.2.
Appellant heeft gereageerd op de aanvullende motivering van het dagelijks bestuur en – samengevat – aangevoerd dat de partner nooit een verblijfsdocument heeft gehad en om die reden de geldigheid van haar verblijf per 8 april 2014 ook niet kon verliezen, omdat zij langer dan vijf jaar in Nederland heeft verbleven. Verder heeft appellant bij de aanvraag om bijstand de kosten die hij en de partner hebben, en de kosten de aan hem toegekende bijstand te boven gaan, al doorgegeven. Dat is volgens appellant ten onrechte niet meegewogen.
2.3.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover van belang in deze zaak, onder verwijzing naar de tussenuitspraak, het beroep tegen het bestreden besluit, voor zover daarbij de hoogte van de bijstand over de maand september 2016 is vastgesteld, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank – samengevat – overwogen dat het dagelijks bestuur heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. De rechtbank volgt het dagelijks bestuur in de overweging dat de partner een mogelijkheid heeft om te werken. Dat appellant met de bijstand in september 2016 niet alle kosten heeft kunnen betalen, is in dit verband niet relevant.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellant heeft primair aangevoerd dat zijn partner in de te beoordelen periode rechtmatig verblijf had, subsidiair dat de bijstand naar een hoger bedrag afgestemd had moeten worden en meer subsidiair dat de procedure door de bestuurlijke lus veel te lang heeft geduurd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het dagelijks bestuur heeft kennelijk en terecht het wijzigingsbesluit, gelet op artikel 6:19 van de Awb, bij de behandeling van het bezwaar tegen de uitkeringsspecificatie betrokken.
4.2.
De te beoordelen periode loopt van 1 september 2016, de datum met ingang waarvan de norm van de bijstand is gewijzigd, tot en met 14 november 2016, de datum van het wijzigingsbesluit.
4.3.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is – voor zover hier van belang – bepaald dat een burger van de Unie een ieder is die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
4.3.1.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn 2004/38/EG (Richtlijn) heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.3.2.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn – voor zover hier van belang – behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Richtlijn leidt een beroep van de burger van de Unie of van diens familieleden op het sociale bijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.
4.3.3.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, aldaar een duurzaam verblijfsrecht.
4.3.4.
Uit artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn volgt dat iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling geniet als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen geregeld. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in
artikel 14, vierde lid, onder b, van de Richtlijn bedoelde langere periode, noch is het verplicht om voor de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of-lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.3.5.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de PW heeft iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid gelijkgesteld wordt de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en i, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.
4.3.6.
Ingevolge artikel 24 van de PW, zoals dat luidt vanaf 1 januari 2016, is voor gehuwden waarvan een echtgenoot geen recht op algemene bijstand heeft voor de rechthebbende echtgenoot de norm gelijk aan 50 procent van de norm die voor hem zou gelden als hij gehuwd zou zijn met en rechthebbende echtgenoot van zijn leeftijd, indien: a. de rechthebbende echtgenoot 21 jaar of ouder is en geen kosten delende medebewoners heeft; dan wel, b. de rechthebbende echtgenoot jonger dan 21 jaar is.
4.3.7.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het VWEU dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
4.3.8.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist.
4.4.
In geschil is of het dagelijks bestuur terecht per 1 september 2016 de bijstand heeft gewijzigd naar die van een norm voor een gehuwde met niet rechthebbende partner.
4.5.
Appellant heeft primair aangevoerd dat de partner vanaf 19 augustus 2008 rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad en dit – ook na de aanvraag om bijstand – heeft behouden. De partner heeft een duurzaam verblijfsrecht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.5.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:542) is het de primaire verantwoordelijkheid van de staatssecretaris om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven. Het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het VWEU brengt mee dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand van een betrokkene op de weg van de bijstandverlenende instantie om in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of betrokkene aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen en dus rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 en voor toepassing van de PW met een Nederlander gelijk moet worden gesteld.
4.5.2.
In dit geval heeft de staatssecretaris vastgesteld dat de partner haar verblijfsrecht als burger van de Unie met ingang van 8 april 2014 niet heeft behouden. Bij het nemen van de besluiten in deze zaak heeft het dagelijks bestuur gecontroleerd of de door de staatsecretaris verstrekte gegevens nog juist waren. De staatssecretaris heeft bij het onder 1.5 vermelde e‑mailbericht bevestigd dat het verblijfsrecht van de partner is beëindigd. In deze situatie mocht het dagelijks bestuur afgaan op een juiste toepassing van het Unierecht op het geval van de partner door de staatssecretaris en behoefde hij niet nader in contact te treden met de staatssecretaris en/of zelf te beoordelen of de partner met ingang van de te beoordelen periode rechtmatig verblijf heeft op grond van het Unierecht. Appellant heeft verder niet gesteld dat zich in de te beoordelen periode wijzigingen hebben voorgedaan die alsnog moeten leiden tot rechtmatig verblijf van de partner in Nederland. Ook anderszins heeft appellant geen relevante omstandigheden na de beëindiging van het verblijfsrecht van de partner gesteld. De enkele omstandigheid dat de partner op 16 januari 2018 bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 8 april 2014 brengt hier geen verandering in. De Raad heeft appellant voorafgaande aan de zitting schriftelijk expliciet vragen gesteld over de bezwaarprocedure, die onbeantwoord zijn gebleven. Appellant heeft verder niet onderbouwd dat de partner sinds 8 april 2014 haar rechtmatig verblijf in Nederland heeft behouden. Daarbij is ten slotte van belang dat het bezwaar gemaakt is na de hier te beoordelen periode.
4.5.3.
Dit betekent dat de partner op grond van artikel 11, tweede lid, van de PW niet gelijkgesteld wordt met een Nederlander, dus terecht is aangemerkt als niet-rechthebbende partner en om die reden ook geen aanspraak heeft op bijstand. Het dagelijks bestuur heeft de bijstand per 1 september 2016 terecht gewijzigd en vastgesteld volgens de norm voor een gehuwde met een niet‑rechthebbende partner.
4.6.
Appellant heeft subsidiair aangevoerd dat de bijstand ten onrechte niet is afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen. In dit verband heeft appellant gewezen op een maandelijks tekort van circa € 115,-, de forse gezondheidsklachten van de partner en het feit dat beiden sinds 2014 werkzoekend zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.6.1.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de PW, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3290) is voor een dergelijke afstemming slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Het is aan degene die zich beroept op deze afstemming om de zeer bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken.
4.6.2.
Gelet op de vaste rechtspraak, zoals in 4.6.1 uiteengezet, dient het college de bijstand af te stemmen in zeer bijzondere situaties. De enkele omstandigheid dat het gaat om een niet-rechthebbende partner is onvoldoende om de bijstand op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW, af te stemmen. Het dagelijks bestuur heeft onder verwijzing naar rechtspraak (uitspraak van 28 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:879) – samengevat – aangevoerd dat er voor de partner als EU-onderdaan mogelijkheden zijn om te werken, zij dit in het verleden ook heeft gedaan en dat daarom kosten gedeeld kunnen worden. Volgens het dagelijks bestuur is het dus niet noodzakelijk af te wijken van de toepassing van artikel 24 van de PW. De rechtbank heeft dit – gelet op inmiddels vaste rechtspraak (uitspraak van 18 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4200) – terecht onderschreven. Met dit oordeel is niet uit het oog verloren dat, indien de partner werk zou aanvaarden, zij op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 weer rechtmatig verblijf zou verkrijgen en zou behoren tot de kring der rechthebbenden. De partner zou dus met appellant recht op bijstand kunnen krijgen ook indien de door haar verworven middelen substantieel zijn maar liggen beneden de gehuwdennorm. Dat de partner – naar zo appellant heeft gesteld – door forse gezondheidsklachten niet in staat is om werk te verkrijgen heeft hij niet met stukken onderbouwd. Het dagelijks bestuur weerspreekt – zoals ter zitting nader toegelicht – deze stelling en heeft in dit verband aangevoerd dat de bijstand van appellant met ingang van 31 januari 2018 is beëindigd, hij en de partner als zelfstandige werkzaam zijn, meermaals een aanvraag voor een uitkering op grond van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 hebben ingediend en bedrijven op hun naam hebben staan en daarin werkzaam zijn. In dit geval is dus van een zeer bijzondere situatie als in 4.6.1 bedoeld geen sprake. Gevallen van bijstandsgerechtigden met partners die geen Nederlander maar wel EU-onderdaan zijn, zijn ook niet uitzonderlijk.
4.7.
Appellant heeft voorts een beroep gedaan op het recht op gezinsleven ingevolge artikel 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand (EVSMB).
4.7.1.
Het beroep op artikel 8 van het EVRM slaagt niet, omdat appellant deze grond in het geheel niet heeft onderbouwd.
4.7.2.
Het beroep op het EVSMB slaagt evenmin. De Nederlandse staat heeft op 22 februari 2016 een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de toepassing van het EVSMB op de PW. Dit voorbehoud luidt als volgt:
“Ten aanzien van burgers van de Europese Unie aanvaardt de Nederlandse regering de verplichting om onderdanen van de andere lidstaten van de Europese Unie op gelijke voet met de eigen onderdanen sociale en medische bijstand te verlenen slechts in zoverre overeenkomstige verplichtingen voortvloeien uit het Verdrag tot oprichting van de Europese Unie.”
De publicatie van deze verdragswijziging heeft plaatsgevonden in het Tractatenblad van 3 mei 2016, nr. 57, dus voorafgaande aan de besluitvorming in geding. Uit 4.5 tot en met 4.5.3 volgt dat de partner, gelet op dit voorbehoud, niet op grond van het EVSMB op gelijke wijze als de eigen onderdanen recht heeft op sociale en medische bijstand.
4.8.
Het meer subsidiaire standpunt van appellant, gericht tegen toepassing van de bestuurlijke lus en de vertraging in de procedure, slaagt evenmin. Het betoog dat hij en zijn partner hierdoor lang zonder (volledige) bijstandsuitkering hebben gezeten, slaagt niet. Dat zij lang zonder die uitkering hebben gezeten is geen gevolg van de duur van de procedure. Alleen de te beoordelen periode is immers in geschil. Appellant en zijn partner hadden na het wijzigingsbesluit voor de daaropvolgende periode kunnen verzoeken om verhoging van de uitkering. De Raad heeft dit betoog verder opgevat als een beroep op schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van de EVRM.
4.8.1.
Voor de wijze van beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt verwezen naar de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009. Hieruit volgt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De redelijke termijn vangt in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen en eindigt op het moment waarop de Raad uitspraak heeft gedaan.
4.8.2.
Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het dagelijks bestuur op 14 oktober 2016 tot de uitspraak van de Raad op 14 januari 2020 zijn 3 jaar en 3 maanden verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn van vier jaar niet is overschreden. Voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen grond.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.8.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moeten worden bevestigd. Gelet hierop bestaat voor een veroordeling tot schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente geen grond. Het verzoek daartoe zal daarom worden afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van J.B. Beerens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2020.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J.B. Beerens