Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 8 mei 2015, 14/4474 (aangevallen uitspraak 1), 14/5856 (aangevallen uitspraak 2), 15/656 (aangevallen uitspraak 3), 14/3887 en 14/5609 (aangevallen uitspraak 4)
Partijen:
[betrokkene 1] te [woonplaats 1] (betrokkene 1), [betrokkene 2] te [woonplaats 2] (betrokkene 2), [betrokkene 3] te [woonplaats 3] (betrokkene 3), [betrokkene 4] te [woonplaats 3] (betrokkene 4)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkenen heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het college heeft ter uitvoering van aangevallen uitspraak 4 op 24 juni 2015 een nader besluit genomen.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 28 oktober 2015. Betrokkenen 3 en 4 zijn verschenen, bijgestaan door mr. Fischer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Pans en mr. E.T. ‘t Jong.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkenen waren ten tijde hier van belang uitgeprocedeerde asielzoekers die geen rechtmatig verblijf in Nederland hadden. Op 30 december 2013 (betrokkene 1), 7 januari 2014 (betrokkene 2), 18 april 2014 (betrokkene 4) en 13 augustus 2014 (betrokkene 3) hebben zij opvang als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) aangevraagd.
1.2.
Het college heeft die aanvragen bij besluiten van 31 maart 2014 (betrokkenen 1 en 2),
30 juni 2014 (betrokkene 4) en 22 september 2014 (betrokkene 3) afgewezen. Het college heeft aan die afwijzingen ten grondslag gelegd dat betrokkenen niet rechtmatig in Nederland verblijven en mitsdien ingevolge de artikelen 10 en 11 van de Vreemdelingenwet 2000
(Vw 2000) geen recht hebben op opvang op grond van de Wmo. Betrokkenen kunnen zich, gelet op de brief van 5 november 2013 van de staatssecretaris van Veiligheid & Justitie (staatssecretaris) aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, wenden tot de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) voor opvang in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL). Voor de opvang in de Vluchthaven komen zij niet in aanmerking omdat zij niet tot de doelgroep behoren.
30 juni 2014 (betrokkene 4) en 22 september 2014 (betrokkene 3) afgewezen. Het college heeft aan die afwijzingen ten grondslag gelegd dat betrokkenen niet rechtmatig in Nederland verblijven en mitsdien ingevolge de artikelen 10 en 11 van de Vreemdelingenwet 2000
(Vw 2000) geen recht hebben op opvang op grond van de Wmo. Betrokkenen kunnen zich, gelet op de brief van 5 november 2013 van de staatssecretaris van Veiligheid & Justitie (staatssecretaris) aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, wenden tot de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) voor opvang in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL). Voor de opvang in de Vluchthaven komen zij niet in aanmerking omdat zij niet tot de doelgroep behoren.
1.3.
Bij beslissingen op bezwaar van 11 juli 2014 (bestreden besluit 1), 30 juli 2014 (bestreden besluit 2), 26 januari 2015 (bestreden besluit 3) en 28 augustus 2014 (bestreden besluit 4) heeft het college het bezwaar van respectievelijk betrokkene 1, 2, 3 en 4 ongegrond verklaard.
2.1.
Betrokkenen hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraken, en voor zover van belang, heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Bij de aangevallen uitspraak 4 heeft de rechtbank voorts bepaald dat het college binnen zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Bij de aangevallen uitspraken 1, 2 en 3 heeft de rechtbank voorts zelf voorzien door de besluiten van 31 maart 2014 en 30 juni 2014 te herroepen en te bepalen dat de uitspraken in de plaats treden van de vernietigde bestreden besluiten 1, 2 en 3.
2.3.
De rechtbank heeft, samengevat, het volgende overwogen. Gelet op het bepaalde in de artikelen 13 en 31 van het Europees Sociaal Handvest (ESH) en in het licht van de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) van 1 juli 2014 (gepubliceerd op
10 november 2014) inzake Conference of European Churches (CEC) en European Federation of National Organisations working for the Homeless (FEANTSA) tegen Nederland, No. 90/2013 (EHRC 2015/24) en No. 86/2012, raakt het verstoken zijn van toegang tot (enig) onderdak, eten en kleding voor vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel zodanig het respect voor de menselijke waardigheid, dat dit leidt tot een situatie waarin het in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) besloten liggende recht op privéleven van een persoon onmogelijk wordt gemaakt. Zij heeft daaraan de conclusie verbonden dat vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus een onvoorwaardelijk recht hebben op een sobere basisvoorziening en dat de door het college per 15 december 2014 in het leven geroepen bed-bad-broodvoorziening hieraan voldoet. Deze voorziening moet worden aangemerkt als een voorziening als bedoeld in artikel 1, sub c, van de Wmo. De getroffen bed-bad-broodvoorziening is volgens de rechtbank, gelet op bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 15 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3583, een algemene voorziening. Het college kan er in beginsel mee volstaan te verwijzen naar deze algemene voorziening. Indien een betrokkene meent dat deze niet toereikend is, ligt het op zijn weg om dat met een begin van bewijs aannemelijk te maken. Betrokkenen 1, 2 en 3 zijn daarin niet geslaagd. Dit betekent dat de
bed-bad-broodvoorziening voor hen voor toereikend moet worden gehouden. Zij hebben daarop met terugwerkende kracht recht vanaf de datum van de aanvraag. Betrokkene 4 heeft wel een begin van bewijs geleverd dat de bed-bad-broodvoorziening in zijn geval niet toereikend is. Het ligt op de weg van het college om te onderzoeken of en in hoeverre de
bed-bad-broodvoorziening passend en toereikend voor betrokkene 4 is te achten. De rechtbank heeft het standpunt van het college dat betrokkenen zich tot de DT&V konden wenden voor opvang in een VBL, zodat er geen noodzaak is voor opvang op grond van de Wmo verworpen. Uit de beslissing van het ECSR volgt dat de aan opvang in een VBL verbonden voorwaarde dat een vreemdeling moet meewerken aan zijn terugkeer niet mag worden gesteld. De rechtbank heeft eveneens het standpunt van het college verworpen dat de door de gemeente georganiseerde opvang in de Vluchthaven in het kader van de Wmo onverplicht was. De beroepsgrond dat recht bestaat op een uitkering op grond van het Fonds Gevolgen Vreemdelingenbeleid (FGV) naar de norm van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 heeft de rechtbank verworpen omdat betrokkenen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij aan de criteria voor die uitkering voldoen.
10 november 2014) inzake Conference of European Churches (CEC) en European Federation of National Organisations working for the Homeless (FEANTSA) tegen Nederland, No. 90/2013 (EHRC 2015/24) en No. 86/2012, raakt het verstoken zijn van toegang tot (enig) onderdak, eten en kleding voor vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel zodanig het respect voor de menselijke waardigheid, dat dit leidt tot een situatie waarin het in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) besloten liggende recht op privéleven van een persoon onmogelijk wordt gemaakt. Zij heeft daaraan de conclusie verbonden dat vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus een onvoorwaardelijk recht hebben op een sobere basisvoorziening en dat de door het college per 15 december 2014 in het leven geroepen bed-bad-broodvoorziening hieraan voldoet. Deze voorziening moet worden aangemerkt als een voorziening als bedoeld in artikel 1, sub c, van de Wmo. De getroffen bed-bad-broodvoorziening is volgens de rechtbank, gelet op bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 15 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3583, een algemene voorziening. Het college kan er in beginsel mee volstaan te verwijzen naar deze algemene voorziening. Indien een betrokkene meent dat deze niet toereikend is, ligt het op zijn weg om dat met een begin van bewijs aannemelijk te maken. Betrokkenen 1, 2 en 3 zijn daarin niet geslaagd. Dit betekent dat de
bed-bad-broodvoorziening voor hen voor toereikend moet worden gehouden. Zij hebben daarop met terugwerkende kracht recht vanaf de datum van de aanvraag. Betrokkene 4 heeft wel een begin van bewijs geleverd dat de bed-bad-broodvoorziening in zijn geval niet toereikend is. Het ligt op de weg van het college om te onderzoeken of en in hoeverre de
bed-bad-broodvoorziening passend en toereikend voor betrokkene 4 is te achten. De rechtbank heeft het standpunt van het college dat betrokkenen zich tot de DT&V konden wenden voor opvang in een VBL, zodat er geen noodzaak is voor opvang op grond van de Wmo verworpen. Uit de beslissing van het ECSR volgt dat de aan opvang in een VBL verbonden voorwaarde dat een vreemdeling moet meewerken aan zijn terugkeer niet mag worden gesteld. De rechtbank heeft eveneens het standpunt van het college verworpen dat de door de gemeente georganiseerde opvang in de Vluchthaven in het kader van de Wmo onverplicht was. De beroepsgrond dat recht bestaat op een uitkering op grond van het Fonds Gevolgen Vreemdelingenbeleid (FGV) naar de norm van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 heeft de rechtbank verworpen omdat betrokkenen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij aan de criteria voor die uitkering voldoen.
3.1.
Betrokkenen hebben in hoger beroep aangevoerd dat zij in aanmerking moeten komen voor een FGV-uitkering. Voor die uitkering gelden als cumulatieve voorwaarden dat sprake is van medische problematiek en van juridisch perspectief op voortgezet rechtmatig verblijf in Nederland. Zij voldoen aan de voorwaarden voor die uitkering en voor zover zij dat niet zouden doen dan mogen die voorwaarden niet onverkort op hen worden toegepast.
3.2.
Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat noodzaak voor opvang op grond van de Wmo ontbrak nu betrokkenen zich tot DT&V hadden kunnen wenden voor opvang in een VBL. Verder is aangevoerd dat de vanaf 15 december 2014 aangeboden sobere
bed-bad-broodvoorziening geen maatschappelijke opvang is als bedoeld in artikel 1, sub c, van de Wmo, omdat deze niet voldoet aan elementen van de begripsdefinitie. Over de opvang in de Vluchthaven is aangevoerd dat deze gezien het koppelingsbeginsel onverplicht is in het kader van de Wmo. Het college is verder van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat betrokkenen recht hadden op bed, bad en brood vanaf de datum van hun aanvraag en niet eerst vanaf 15 december 2014, de datum waarop het college deze voorziening heeft ingesteld. Ten slotte heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aangevallen uitspraken in strijd zijn met de uitspraken van de Raad van 4 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1995, en van 5 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3598.
bed-bad-broodvoorziening geen maatschappelijke opvang is als bedoeld in artikel 1, sub c, van de Wmo, omdat deze niet voldoet aan elementen van de begripsdefinitie. Over de opvang in de Vluchthaven is aangevoerd dat deze gezien het koppelingsbeginsel onverplicht is in het kader van de Wmo. Het college is verder van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat betrokkenen recht hadden op bed, bad en brood vanaf de datum van hun aanvraag en niet eerst vanaf 15 december 2014, de datum waarop het college deze voorziening heeft ingesteld. Ten slotte heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de aangevallen uitspraken in strijd zijn met de uitspraken van de Raad van 4 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1995, en van 5 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3598.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Bij het besluit van 24 juni 2015 is het college niet volledig aan de bezwaren van betrokkene 4 tegemoet gekomen. Dit besluit dient gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht bij het hoger beroep van betrokkene 4 te worden betrokken.
4.2.
De Raad begrijpt de bestreden besluiten aldus dat de grondslag voor de afwijzing primair is gebaseerd op het ontbreken van een noodzaak om betrokkenen op te vangen omdat zij zich tot de onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris vallende DT&V kunnen wenden voor opvang in een VBL en subsidiair dat betrokkenen niet voor opvang of een uitkering op grond van het gemeentelijke beleid in aanmerking komen omdat zij niet tot de doelgroep behoren.
4.3.
De beroepsgrond van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat opvang in een VBL geen voorliggende voorziening kan zijn die de noodzaak van
Wmo-opvang doet vervallen, omdat uit de beslissing van het ECSR volgt dat niet de voorwaarde van meewerken aan terugkeer mag worden gesteld, slaagt. De Raad heeft in zijn uitspraak van heden, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, overwogen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2015:3415, heeft geoordeeld dat het gevolg van de keuze van een vreemdeling om niet mee te werken aan zijn vertrek, te weten dat de staatssecretaris hem de toegang tot de VBL weigert, in beginsel voor zijn risico komt, maar dat dit niet wegneemt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin de staatssecretaris aan het bieden van onderdak in een VBL niet bij voorbaat de voorwaarde mag verbinden dat een vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland. Zodanige bijzondere omstandigheden doen zich voor, indien uit hetgeen de vreemdeling aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat hij vanwege zijn psychische gesteldheid niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Zolang deze omstandigheden zich voordoen kan die vreemdeling niet verantwoordelijk worden gehouden voor zijn weigering mee te werken aan vertrek. Het is aan de vreemdeling om aan zijn verzoek om opvang zodanige bijzondere omstandigheden ten grondslag te leggen.
Wmo-opvang doet vervallen, omdat uit de beslissing van het ECSR volgt dat niet de voorwaarde van meewerken aan terugkeer mag worden gesteld, slaagt. De Raad heeft in zijn uitspraak van heden, ECLI:NL:CRVB:2015:3803, overwogen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2015:3415, heeft geoordeeld dat het gevolg van de keuze van een vreemdeling om niet mee te werken aan zijn vertrek, te weten dat de staatssecretaris hem de toegang tot de VBL weigert, in beginsel voor zijn risico komt, maar dat dit niet wegneemt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin de staatssecretaris aan het bieden van onderdak in een VBL niet bij voorbaat de voorwaarde mag verbinden dat een vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland. Zodanige bijzondere omstandigheden doen zich voor, indien uit hetgeen de vreemdeling aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat hij vanwege zijn psychische gesteldheid niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Zolang deze omstandigheden zich voordoen kan die vreemdeling niet verantwoordelijk worden gehouden voor zijn weigering mee te werken aan vertrek. Het is aan de vreemdeling om aan zijn verzoek om opvang zodanige bijzondere omstandigheden ten grondslag te leggen.
4.4.
Uit 4.3 volgt dat het college de aanvraag van betrokkenen om maatschappelijke opvang op grond van de Wmo terecht heeft afgewezen op de grond dat zij zich bij de staatssecretaris kunnen melden voor opvang in een VBL. Deze opvang is een aan de Wmo voorliggende voorziening die de noodzaak van maatschappelijke opvang op grond van die wet wegneemt. Het is aan de staatssecretaris om te beoordelen of in een concreet geval sprake is van een bijzondere omstandigheid die in de weg staat aan de voorwaarde dat wordt meegewerkt aan vertrek uit Nederland. Colleges van burgemeester en wethouders zijn bevoegd om een verzoek om opvang op grond van de Wmo of de Wmo 2015 van een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling af te wijzen op de grond dat de noodzaak om opvang te bieden ontbreekt, omdat de aanvrager gebruik kan maken van opvangvoorzieningen van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers of de staatssecretaris.
4.5.
Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het hoger beroep van het college slaagt en dat de aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Aan een beoordeling van de andere gronden van de hoger beroepen van het college en betrokkenen wordt niet toegekomen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad de beroepen ongegrond verklaren. Hiermee is tevens gegeven dat de grondslag aan het jegens betrokkene 4 genomen uitvoeringsbesluit van 24 juni 2015 is komen te ontvallen, zodat dit besluit dient te worden vernietigd.
4.6.
In deze gedingen ten overvloede, maar ter voorlichting van partijen, acht de Raad het om reden van rechtszekerheid niettemin aangewezen enige overwegingen te wijden aan de beroepsgrond dat de op 15 december 2014 getroffen bed-bad-broodvoorziening van de gemeente Amsterdam geen maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wmo is.
4.7.1.
Uitgaande van het thans geldende stelsel van wet- en regelgeving, het daarop gebaseerde beleid en de uitvoeringspraktijk, zal een beslissing over een dergelijke opvangvoorziening jegens een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling, gelet op het koppelingsbeginsel, zoals neergelegd in de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000, artikel 8 van de Wmo en artikel 1.2.2 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), anders dan voorheen, niet (meer) worden aangemerkt als een besluit over maatschappelijke opvang op grond van de Wmo, onderscheidenlijk opvang op grond van de Wmo 2015. Dat een dergelijke beslissing eerder wel is aangemerkt als een op de Wmo berustend besluit, vindt zijn grond hierin dat het toen geldende, onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris vallende stelsel van opvangrecht voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen vanuit verdragsrechtelijk perspectief niet geheel sluitend was, waardoor een lacune resteerde waarin de rechtspraak op basis van de Wmo voorzag. Uit de uitspraak van de Raad van 4 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1995, en de hiervoor onder 4.3 genoemde uitspraken van de Afdeling en de Raad van heden, volgt dat dit stelsel thans wel sluitend moet worden geacht, waardoor onder deze omstandigheden deze grond is komen te vervallen. Nu de Wmo 2015 voorziet in een generieke regeling voor de (maatschappelijke) opvang van dak- en thuislozen en de staatssecretaris verantwoordelijk is voor specifiek opvangrecht voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, leiden overwegingen van rechtszekerheid en het belang van een transparante rechtsmachtverdeling ertoe dat door gemeenten getroffen specifieke opvangvoorzieningen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen op wie het koppelingsbeginsel van toepassing is, niet langer zullen worden aangemerkt als (maatschappelijke) opvang op grond van de Wmo, onderscheidenlijk de Wmo 2015. Hierbij heeft meegewogen dat deze specifiek voor vreemdelingen getroffen voorzieningen verwant zijn met de door de staatssecretaris in het leven geroepen specifieke voorzieningen voor vreemdelingen.
4.7.2.
Dit betekent dat primaire besluiten van een college van burgemeester en wethouders ter uitvoering van specifieke regelingen als de bed-bad-broodvoorziening, de Vluchthavenvoorziening en het FGV, die alle specifiek bestemd zijn voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, na 31 december 2014 geen grondslag kunnen vinden in de Wmo 2015. De Raad zal zich uitgaande van de bevoegdheid van de Raad om te oordelen over geschillen op grond van de Wmo 2015, gelet op het vorenstaande en uitgaande van de thans geldende wet- en regelgeving, het daarop gebaseerde beleid en de uitvoeringspraktijk, niet langer bevoegd achten om in hoger beroep kennis te nemen van geschillen over de uitvoering van ten opzichte van de Wmo en de Wmo 2015 buitenwettelijke gemeentelijke opvangregelingen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraken;
- verklaart de beroepen ongegrond;
- vernietigt het aan betrokkene 4 gerichte besluit van 24 juni 2015.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en R.M. van Male en J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van I. Mehagnoul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2015.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) I. Mehagnoul