Uitspraak
14/4389 WMO, 15/5095 WMO, 14/4382 WMO, 15/5094 WMO, 14/4387 WMO, 15/5093 WMO
Datum uitspraak: 26 november 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (rechtbank) van 11 juli 2014, 14/3244, 14/3260, 14/2925, 14/3265 en 14/2961 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[appellante 1] (appellante 1), [appellante 2] (appellante 2) en
[appellante 3] (appellante 3), allen verblijvend te [woonplaats] , (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, de hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft de door het college op 10 juni 2014 ten aanzien van appellanten 1, 2 en 3 genomen besluiten en de daarop betrekking hebbende stukken aan de Raad doorgezonden.
Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaken 14/5442, 14/5452 en 14/5506, plaatsgevonden op 8 oktober 2015. Appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. Cerezo-Weijsenfeld, mr. W.G. Fischer en mr. J. Klaas. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Pans en mr. E.T. ’t Jong.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante 1, geboren [in] 1981, appellante 2, geboren [in] 1993, en appellante 3, geboren [in] 1988, zijn uitgeprocedeerde asielzoekers. Zij zijn eind 2013 in het kader van de zogeheten pilot Vluchthaven opgevangen in de Vluchthaven aan de Havenstraat 6 te Amsterdam voor de duur van maximaal zes maanden, eindigend uiterlijk op 31 mei 2014.
1.2.
Op 14 maart 2014 (appellante 1) en op 20 maart 2014 (appellanten 2 en 3) hebben appellanten het college verzocht om (continuering van) maatschappelijke opvang als bedoeld in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) na beëindiging van de opvang in de Vluchthaven per 31 mei 2014.
1.3.
Bij afzonderlijke brieven van 7 mei 2014 hebben appellanten het college in gebreke gesteld voor het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvragen.
2.1.
Op 13 mei 2014 (appellanten 2 en 3) en op 14 mei 2014 (appellante 1) hebben appellanten beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de bij 1.2 genoemde aanvragen. Voorts hebben zij bij de rechtbank verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend.
2.2.
Bij afzonderlijke besluiten van 10 juni 2014 (bestreden besluiten) heeft het college op de bij 1.2 genoemde aanvragen afwijzend beslist. Op 15 oktober 2014 (appellante 1) en 31 oktober 2014 (appellanten 2 en 3) heeft het college naar aanleiding van de bezwaren van appellanten tegen de bestreden besluiten, nadere besluiten genomen.
2.3.
Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op de aanvragen niet-ontvankelijk verklaard en de verzoeken om een voorlopige voorziening afgewezen.
3. Appellanten hebben tegen de niet-ontvankelijkverklaring hoger beroepen ingesteld.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. In het vierde lid van artikel 6:20 van de Awb is bepaald dat de beslissing op het beroep kan worden verwezen naar een ander orgaan waarbij bezwaar of beroep tegen het alsnog genomen besluit aanhangig is, dan wel kan of kon worden gemaakt of ingesteld.
4.2.
Vast staat dat het college ten tijde van de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit de bestreden besluiten heeft genomen en dat de bestreden besluiten niet aan de bezwaren van appellanten tegemoetkomen. Dit betekent dat de rechtbank de bestreden besluiten bij de beoordeling van de beroepen had moeten betrekken. De aangevallen uitspraken komen in zoverre dan ook voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 6:20, derde lid, van de Awb. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten beoordelen. De Raad zal de nadere besluiten van 15 en 31 oktober 2014 aanmerken als een nadere motivering van de bestreden besluiten, omdat het college niet bevoegd was op de bezwaren van appellanten te beslissen. De beroepen van appellanten tegen die nadere motiveringen, zullen als nadere gronden tegen de bestreden besluiten worden aangemerkt.
5.1.
Het hoger beroep spitst zich, zoals ter zitting is besproken, uitsluitend toe op de vraag of het college, gelet op de internationaalrechtelijke verplichtingen, terecht heeft geweigerd appellanten, na beëindiging van de opvang in de Vluchthaven, maatschappelijke opvang te bieden. De te beoordelen periode loopt in dit geval vanaf die beëindiging tot aan de datum van de bestreden besluiten.
5.2.
In zijn uitspraak van 4 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1995, heeft de Raad zijn rechtspraak over de maatschappelijke opvang van vreemdelingen gepreciseerd. In rechtsoverweging 5.6 e.v. van deze uitspraak heeft de Raad - samengevat weergegeven – uiteengezet dat indien het verzoek tot maatschappelijke opvang van een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling uitsluitend is gebaseerd op zijn medische situatie, artikel 2 van de Wmo aan toewijzing van een dergelijk verzoek in de weg staat. Artikel 2 van de Wmo staat niet aan toewijzing van een verzoek tot toelating tot de maatschappelijke opvang in de weg, indien het verzoek om opvang niet uitsluitend is gegrond op de medische situatie van de vreemdeling. Verder vloeit uit vaste rechtspraak van de Raad voort dat geen aanspraak op maatschappelijke opvang bestaat als de noodzaak daartoe ontbreekt omdat de vreemdeling gebruik kan maken van opvang in een specifieke feitelijke voorziening zoals opvang in een gezinsopvanglocatie (CRvB 6 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ0917) of in een vrijheidsbeperkende locatie onder oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel als bedoeld in artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (CRvB 20 juni 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW8957).
5.3.
De Raad begrijpt appellanten aldus dat zij zich op het standpunt stellen dat ook zonder dat sprake is van een zeer bijzondere combinatie van omstandigheden als aan de orde in de uitspraak van de Raad van 4 juni 2014 voor hen een onvoorwaardelijk recht op opvang voortvloeit uit de door het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) gegeven uitleg van de artikelen 13, aanhef en vierde lid, en 31, tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest (ESH) te verlenen door het college. Zij hebben gewezen op de beslissingen van het ECSR van 1 juli 2014, gepubliceerd op 10 november 2014, inzake Conference of European Churches (CEC) tegen Nederland (No. 90/2013) en European Federation of National Organisations working with the Homeless (FEANTSA) tegen Nederland (No. 86/2012).
5.4.
Uit vaste rechtspraak van de Raad vloeit voort dat de door appellanten ingeroepen bepalingen van het ESH niet kunnen worden beschouwd als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet (zie onder meer de uitspraak van de Raad van
26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1686). Het feit dat deze bepalingen zich niet lenen voor rechtstreekse toepassing door de rechter laat onverlet dat de verdragsluitende partijen gehouden zijn de in deze bepalingen vervatte verplichtingen na te komen. Appellanten hebben voor de reikwijdte van de door hen ingeroepen bepalingen van het ESH gewezen op de hiervoor genoemde beslissingen van het ECSR. Beslissingen van het ECSR, zoals die van
1 juli 2014 inzake CEC en FEANTSA tegen Nederland, zijn niet rechtstreeks bindend voor de verdragspartijen. Zij worden ter verdere besluitvorming toegezonden aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa (Comité) en zijn voor dat Comité in die zin bindend dat het dient uit te gaan van de juistheid van het juridisch oordeel van het ECSR. Wanneer het ECSR heeft beslist dat sprake is van schending van het ESH, is het Comité gehouden daarover een aanbeveling te doen aan de verdragspartij. Het Comité heeft op 15 april 2015 inzake CEC de resolutie CM/ResChS (2015) 5 aangenomen met als bijlage de informatie die de delegatie van de Staat der Nederlanden op 16 september 2014 heeft ingebracht. In een brief van 22 april 2015 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal hebben de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris), de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid uiteengezet op welke wijze zij voornoemde resolutie begrijpen.
5.5.
Alhoewel de door appellanten ingeroepen bepalingen van het ESH in de gegeven omstandigheden geen een ieder verbindende bepalingen zijn als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet en de beslissingen van het ECSR niet juridisch bindend zijn voor de verdragspartijen, betekent dit niet zonder meer dat deze bepalingen geheel zonder betekenis zijn voor de rechterlijke beoordeling van de rechtmatigheid van besluiten over opvang als bedoeld in 1.2. De beslissingen van het ECSR zijn gezaghebbend. Zowel aan de bepalingen van het ESH als aan deze beslissingen van het ECSR over de uitleg van het ESH kan interpretatieve waarde toekomen bij de uitleg van wel een ieder verbindende bepalingen van verdragsrecht, zoals de artikelen 3 en 8 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De Raad wijst vergelijkenderwijs op zijn uitspraak van 21 juli 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY5560, op paragraaf 94 van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 8 april 2014, 31045/10, National Union of Rail, Maritime and Transport Workers tegen het Verenigd Koninkrijk en op paragraaf 159 van het arrest van het EHRM van 7 juli 2015, 60125/11, V.M. tegen België.
5.6.
Het EHRM heeft in paragraaf 249 van het arrest van 21 januari 2011, 30696/09, M.S.S. tegen België en Griekenland, geoordeeld dat uit artikel 3 van het EVRM niet kan worden afgeleid dat de verdragsluitende partijen verplicht zijn een ieder die zich binnen zijn jurisdictie bevindt te voorzien van huisvesting en dat deze bepaling geen algemene verplichting inhoudt asielzoekers te voorzien van een financiële tegemoetkoming om het hun mogelijk te maken een zekere levensstandaard te behouden. In paragraaf 253 heeft het EHRM niettemin geoordeeld dat niet kan worden uitgesloten dat artikel 3 van het EVRM toch een verantwoordelijkheid voor een Staat kan meebrengen, te weten indien een vreemdeling, die geheel van de Staat afhankelijk is en zich in een situatie bevindt die wegens een gebrek aan ondersteuning onverenigbaar is met de menselijke waardigheid, wordt geconfronteerd met officiële onverschilligheid (vergelijk de beslissing van het EHRM van 6 mei 2014, 4714/06, Ndikumana tegen Nederland, paragraaf 41 tot en met 44, en het arrest van het EHRM van
7 juli 2015, V.M. tegen België, paragraaf 141 tot en met 163). Gelet hierop kan artikel 3 dan wel artikel 8 van het EVRM een Staat er in een bijzonder geval toe dwingen om een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling een minimale basisvoorziening te bieden.
5.7.
Appellanten zijn uitgeprocedeerde asielzoekers en zij verblijven niet rechtmatig in Nederland. In een brief van 5 november 2013 aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de staatssecretaris een reactie gegeven op het voorlopig standpunt van 25 oktober 2013 van het ECSR in de klacht van CEC tegen Nederland. In deze brief is onder meer het volgende opgenomen: “Vreemdelingen die geen recht op verblijf hebben in Nederland, zijn zelf verantwoordelijk om hun vertrek uit Nederland te organiseren. Dit is vastgelegd in artikel 61 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). De vreemdeling beschikt over een wettelijke vertrektermijn van 28 dagen. Gedurende deze termijn krijgt de vreemdeling als regel opvang in het asielzoekerscentrum waar hij tot dan toe verbleef. De vreemdeling kan zijn vertrek organiseren terwijl hij opvang heeft. Om de vreemdeling zijn verantwoordelijkheid voor het organiseren van zijn vertrek te kunnen laten nemen, wordt hem ondersteuning geboden door de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Daarnaast kan de vreemdeling ook gebruik maken van de ondersteuning die de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en andere maatschappelijke organisaties bieden. De Nederlandse overheid creëert op deze manier mogelijkheden voor vreemdelingen om snel terug te keren naar hun land van herkomst binnen de wettelijke vertrektermijn. In het geval dat na de vertrektermijn van 28 dagen de vreemdeling zijn vertrek niet heeft kunnen realiseren, is het mogelijk om vanuit de vrijheidsbeperkende locatie (VBL) gedurende een periode van in beginsel maximaal 12 weken met de DT&V verder te werken aan vertrek. Als gemeenten worden geconfronteerd met vreemdelingen die om onderdak verzoeken en niet rechtmatig in Nederland verblijven, kunnen ze contact opnemen met de DT&V die op basis van maatwerk naar een oplossing zoekt. Ook dan is het uitgangspunt dat vreemdelingen vanuit de VBL kunnen werken aan het vertrek en niet zonder voorzieningen hoeven te zijn. Overleggen over individuele zaken waarmee gemeenten worden geconfronteerd komen aan bod in een structureel overleg, namelijk het Lokaal Terugkeeroverleg. Dit sluit aan bij de oproep van het ECSR om een gecoördineerde aanpak op nationaal en lokaal niveau. Vreemdelingen die bereid zijn om actief te werken aan hun terugkeer krijgen onderdak.”
5.8.
In de periode in geding hadden appellanten op de hoogte kunnen zijn van de in 5.7 genoemde mogelijkheid tot opvang. Zij hebben zich ook met een verzoek tot opvang (onderdak en leefgeld) tot de staatssecretaris gewend, waarop deze aan hen feitelijke opvang in een VBL heeft aangeboden. Appellanten hebben tegen dit aanbod bezwaar gemaakt omdat aan de opvang in een VBL de voorwaarde is verbonden dat zij meewerken aan hun vertrek. Zij stellen zich daarbij op het standpunt dat vertrek niet mogelijk is. De staatssecretaris heeft het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 9 juli 2014 heeft de rechtbank (14/3400 e.v.) de beroepen van appellanten ongegrond verklaard. Appellanten hebben tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Ter zitting van de Afdeling van 11 mei 2015 hebben appellanten de hoger beroepen ingetrokken.
5.9.
In zijn uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2015:3415, heeft de Afdeling in een vergelijkbaar geschil over opvang, maar dan tussen een vreemdeling en de staatssecretaris, uitspraak gedaan. Op verzoek van de gemachtigden van appellanten zijn onderhavige zaken vrijwel gelijktijdig behandeld door de beide rechterlijke colleges. De Afdeling heeft in haar uitspraak met betrekking tot de opvang in een VBL geoordeeld dat het gevolg van de keuze van een vreemdeling om niet mee te werken aan zijn vertrek, te weten dat de staatssecretaris hem de toegang tot de VBL weigert, in beginsel voor zijn risico komt, maar dat dit niet wegneemt dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin de staatssecretaris aan het bieden van onderdak in een VBL niet bij voorbaat de voorwaarde mag verbinden dat een vreemdeling meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland. Zodanige bijzondere omstandigheden doen zich voor, indien uit hetgeen de vreemdeling aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd, blijkt dat hij vanwege zijn psychische gesteldheid, althans voorlopig, niet in staat kan worden geacht de gevolgen van zijn handelen en nalaten te overzien. Zolang deze omstandigheden zich voordoen kan die vreemdeling niet verantwoordelijk worden gehouden voor zijn weigering mee te werken aan vertrek. Het is aan de vreemdeling om aan zijn verzoek om opvang zodanige bijzondere omstandigheden ten grondslag te leggen.
5.10.
In de beslissing van 1 juli 2014 inzake CEC tegen Nederland komt het ECSR in paragraaf 117 tot het oordeel dat de spoedeisende hulp in uiterst precaire situaties, niet afhankelijk mag worden gesteld van de bereidheid van de betrokken personen om mee te werken aan de organisatie van hun uitzetting.
5.11.
In de hiervoor onder 5.2 genoemde uitspraak van 20 juni 2012 heeft de Raad geoordeeld dat indien in het concrete geval vast staat dat een betrokkene gebruik kan maken van voorzieningen in een VBL in redelijkheid niet kan worden volgehouden dat de weigering van het college opvang te bieden, geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van opvang en de particuliere belangen van betrokkene. In zijn uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:138, heeft de Raad daaraan toegevoegd dat van een betrokkene onder bepaalde omstandigheden verlangd kan worden dat hij zich bij de staatssecretaris meldt om gebruik te maken van de voorzieningen die in een VBL ter beschikking staan. De Raad ziet onder verwijzing naar 5.7, 5.9 en 5.10 aanleiding deze rechtspraak te preciseren in die zin dat er van mag worden uitgegaan dat een uitgeprocedeerde vreemdeling van de opvang in een VBL gebruik kan maken. Bij de toegang tot de opvang in een VBL gaat het immers om de bereidheid in beginsel mee te werken aan vertrek. Met het door de Afdeling in de hiervoor onder 5.9 genoemde uitspraak, gehanteerde toetsingskader wordt recht gedaan aan de door appellanten ingeroepen verdragsbepalingen van het EVRM en het ESH, alsmede aan de door het ECSR aan de bepalingen van het ESH gegeven uitleg.
5.12.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat een plaatsing in een VBL in het algemeen aangemerkt kan worden als een voldoende voorziening in het bieden van opvang voor personen als appellanten. Weliswaar is die voorziening niet gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid onderdak en andere voorzieningen te bieden, maar dat neemt niet weg dat met deze voorziening voldoende invulling wordt gegeven aan de uit het internationaal recht voortvloeiende positieve verplichting opvang te bieden. Nu voor appellanten de mogelijkheid van opvang in de VBL aanwezig was - en in dit geval zelfs aan hen is aangeboden - moet geconcludeerd worden dat het college terecht heeft aangevoerd dat de noodzaak voor hun opvang op grond van de Wmo voor appellanten ten tijde hier van belang ontbrak.
5.13.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat het college aan appellanten terecht opvang op grond van de Wmo heeft onthouden en dat de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond moeten worden verklaard.
6. Gelet op wat is overwogen in 4.2 bestaat er aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 980,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand. Hierbij is in aanmerking genomen dat het gaat om drie samenhangende zaken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
vernietigt de aangevallen uitspraken voor zover daarbij niet is beslist op de beroepen tegen de drie besluiten van 10 juni 2014;
bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
verklaart de beroepen tegen de besluiten van 10 juni 2014 ongegrond;
veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 980,-;
bepaalt dat het college aan appellante 1, 2 en 3 het in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt, ieder tot een bedrag van € 122,- .
Deze uitspraak is gedaan door H.C.P. Venema als voorzitter en T.L. de Vries en
H.G. Lubberdink als leden, in tegenwoordigheid van M. Crum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2015.
(getekend) H.C.P. Venema
(getekend) M. Crum