Uitspraak
12/6324 WAJONG-T
Datum uitspraak: 14 januari 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van
18 oktober 2012, 12/1461 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.T.C. Rebergen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2014. Appellant is zoals aangekondigd niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. W.J. Belder.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is [in] 1982 geboren. Sinds zijn vroege jeugd is hij bekend met leer- en gedragsstoornissen op een organische basis. Rond 1990 is gediagnosticeerd dat appellant lijdt aan een hersenaandoening, te weten een ‘localisation related epilepsy met een rechts frontaal focus’. Verder is appellant van kindsbeen af aan één oog (vrijwel) blind.
1.2.
Op 24 maart 2001 heeft appellant zich ziek gemeld voor zijn werk als kok. Dit hield verband met de omstandigheid dat appellant toen in toenemende mate te kampen had met (de gevolgen van) epileptische aanvallen. Bij besluiten van 12 april 2002 heeft het Uwv geweigerd om appellant een uitkering toe te kennen op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong). Wat betreft de weigering om een WAO-uitkering toe te kennen is daartoe overwogen dat appellant al verminderd arbeidsgeschikt was toen hij per 1 september 2000 verzekerd raakte voor de WAO, terwijl de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant niet is toegenomen gedurende de periode waarin hij vervolgens voor de WAO verzekerd is geweest. De weigering om appellant een Wajong-uitkering toe te kennen is gebaseerd op de grond dat appellant op 1 juli 2000, de dag dat hij achttien jaar werd, minder dan 25% arbeidsongeschikt was. Aan de besluiten van
12 april 2002 ligt een theoretische schatting ten grondslag die gebaseerd is op medisch onderzoek van Uwv-arts H.J. Streutker en arbeidskundig onderzoek van
Uwv-arbeidsdeskundige K.J. Geurts. Van het medisch onderzoek van H.J. Streutker is verslag gedaan in een rapport van 21 maart 2002. De resultaten van dit medisch onderzoek zijn vastgelegd in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) van dezelfde datum. In deze FML is onder meer vermeld dat appellant gemiddeld niet meer dan ongeveer acht uur per dag en
40 uur per week kan werken. Verder is vermeld dat appellant niet ’s avonds, en ook niet ’s nachts kan werken en dat hij geen ploegendiensten kan draaien.
1.3.
Bij aanvraagformulier van 5 oktober 2005 heeft appellant het Uwv verzocht om hem alsnog een Wajong-uitkering toe te kennen. Daarbij heeft appellant te kennen gegeven dat hij na zijn werk als kok allerlei baantjes heeft gehad via uitzendbureaus, maar dat hij bij het verrichten van de hem opgedragen werkzaamheden telkens stukliep door (de gevolgen van) epileptische aanvallen. Verder heeft appellant vermeld dat hem inmiddels is geadviseerd passend werk te zoeken via de sociale werkvoorziening. Uit een telefoonnotitie van
18 oktober 2005 kan worden afgeleid dat het Uwv feitelijk heeft geweigerd om de aanvraag van appellant van 5 oktober 2005 in behandeling te nemen. Dat deze weigering is neergelegd in een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit kan niet uit de beschikbare gedingstukken worden afgeleid.
1.4.
Bij aanvraagformulier van 24 mei 2011 heeft appellant het Uwv opnieuw verzocht om hem alsnog een Wajong-uitkering toe te kennen. Daarbij is onder meer een rapport overgelegd van klinisch neuropsycholoog J.G.M. Hendriksen van 5 oktober 2009. Op de aanvraag van 24 mei 2011 is bij besluit van 25 juli 2011 afwijzend beslist op de aan artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ontleende grond dat appellant bij zijn aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft vermeld die tot het oordeel kunnen leiden dat het Wajong-besluit van 12 april 2002 onjuist is. Voor de motivering van dit besluit heeft het Uwv verwezen naar een rapport van verzekeringsarts E.F. van der Molen van 22 juli 2011.
1.5.
Tegen het besluit van 25 juli 2011 heeft appellant bezwaar gemaakt. In de bezwaarfase heeft appellant zijn aanvraag nader onderbouwd met diverse (medische) stukken en uitdrukkelijk te kennen gegeven dat hij niet met terugwerkende kracht in aanmerking wil worden gebracht voor een uitkering op grond van de Wajong en dat de aanvraag van
24 mei 2011 uitsluitend ziet op de periode na deze aanvraag. Het Uwv heeft het bezwaar van appellant bij besluit van 22 februari 2012 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Voor de motivering van het bestreden besluit is verwezen naar een rapport van verzekeringsarts bezwaar en beroep M.P.W. Kreté van 9 februari 2012.
2. Tegen het bestreden besluit heeft appellant beroep ingesteld. Dit beroep heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat uitsluitend de vraag aan de orde is of appellant nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb heeft vermeld en dat daarvan geen sprake is.
3. In hoger beroep heeft de gemachtigde van appellant in hoofdzaak aangevoerd dat appellant ter ondersteuning van zijn aanvraag van 24 mei 2011 wel degelijk nieuw gebleken feiten of omstandigheden heeft vermeld.
4.1.
De Raad komt tot de volgende beoordeling. Daarbij zal hij zijn eerdere rechtspraak met betrekking tot zaken als deze preciseren.
4.2.1.
Een bestuursorgaan is bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van dezelfde strekking wordt genomen, kan door het instellen van beroep tegen dat laatste besluit in beginsel niet worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst als ware het een eerste afwijzing. Bij een doorlopende (periodieke) aanspraak als hier aan de orde, moet voor de toetsing een splitsing worden aangebracht. Wat betreft de periode voorafgaande aan de aanvraag dient de bestuursrechter zich te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Onder nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of veranderde omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd. Feiten of omstandigheden waarvan zonder meer duidelijk is dat ze geen rol kunnen spelen bij het besluit worden niet als nieuwe feiten of veranderde omstandigheden beschouwd. Voor de periode na de aanvraag moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken en moet bij de bestuursrechter een minder terughoudende toetsing plaatsvinden. Het is met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging niet verenigbaar dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, in zulke gevallen blijvend aan de aanvrager wordt tegengeworpen.
4.2.2.
Anders dan in het verleden werd aangenomen (zie bijvoorbeeld CRvB
21 november 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG5934) wordt aanleiding gevonden om de rechtspraak over doorlopende periodieke aanspraken (vaak ook aangeduid als duuraanspraken) ook van toepassing te achten op geschillen over arbeids(on)geschiktheid waarin door een afwijzende beslissing op een aanvraag in het verleden geen (doorlopende) rechtsbetrekking tussen partijen is ontstaan.
Aanvraag en onderbouwing daarvan
4.3.1.
Een aanvraag voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering na een eerdere (gedeeltelijke) afwijzing of intrekking van die uitkering moet naar zijn strekking worden beoordeeld. Met een aanvraag kan worden beoogd dat (met ingang van de datum waarop dat besluit zag) wordt teruggekomen van het eerdere besluit (artikel 4:6 van Pro de Awb), dat bedoeld wordt een beroep te doen op een regeling bij toegenomen arbeidsongeschiktheid (Wet Amber), of dat om herziening wordt verzocht voor de toekomst (duuraanspraak). Indien in een voorkomend geval niet (geheel) duidelijk is wat met een aanvraag wordt beoogd, ligt het op de weg van het Uwv daarover bij de aanvrager nadere informatie in te winnen. Het onderscheid in wat de belanghebbende heeft beoogd, is van belang voor de beoordeling van de aanvraag door het Uwv en de toetsing van de beslissing op die aanvraag door de bestuursrechter.
4.3.2.
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op de datum in het verleden waarop het oorspronkelijke besluit betrekking had, is de aanvrager op grond van artikel 4:6 van Pro de Awb gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aan te dragen.
4.3.3.
Als sprake is van een nieuwe aanvraag zoals een Amber-melding, dan zal de betrokkene feiten of omstandigheden moeten aandragen die deze aanvraag ondersteunen.
4.3.4.
Is sprake van een aanvraag waarbij - ook - voor de toekomst wordt verzocht om terug te komen van een eerder besluit, dan moet de aanvrager feiten of omstandigheden vermelden die aanleiding (kunnen) geven tot een ander, voor de aanvrager gunstiger, besluit dan het besluit waarvan herziening wordt gevraagd. Met name zijn hierbij feiten en omstandigheden relevant die - ten minste ook - zien op de voor het oorspronkelijke besluit geldende beoordelingsdatum. De aanvraag moet deugdelijk en toereikend worden onderbouwd en, voor zover mogelijk, worden voorzien van relevant bewijs. Een enkele herhaling van feiten en omstandigheden die bij de beoordeling van de eerdere aanvraag zijn betrokken zal doorgaans niet voldoende zijn om van het Uwv te verlangen om te onderzoeken of er bij het oorspronkelijke besluit ten onrechte niets of te weinig is toegekend en de hierna in 4.4.3 bedoelde belangenafweging te maken.
Onderzoek door het Uwv
4.4.1.
Voor zover de aanvraag ziet op een herziening van een eerder genomen besluit voor het verleden, zal het Uwv moeten beoordelen of sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden die aanleiding geven om terug te komen van dat eerdere besluit.
4.4.2.
Voor zover de aanvraag ook als Amber-melding aangemerkt moet worden, zal het Uwv moeten onderzoeken of er aanleiding bestaat in verband met toegenomen arbeidsongeschiktheid een uitkering toe te kennen, te heropenen dan wel te herzien.
4.4.3.
Voor een aanvraag waarbij - ook - voor de toekomst wordt verzocht om terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit geldt dat uitsluitend indien de aanvrager zijn aanvraag deugdelijk en toereikend heeft onderbouwd, door het Uwv moet worden onderzocht of en in hoeverre het oorspronkelijke besluit onjuist was. Indien vervolgens de onjuistheid van het besluit door het Uwv wordt vastgesteld, is het Uwv gehouden een belangenafweging te maken als bedoeld in 4.2.1 Daarbij moet uiteraard rekening worden gehouden met relevante wijzigingen die zich na het oorspronkelijke besluit, tot aan de besluitvorming naar aanleiding van de nieuwe aanvraag, hebben voorgedaan. Voor geschillen waarin ook belangen van derden een rol spelen, bijvoorbeeld wanneer een uitkering op een werkgever wordt verhaald of deze anderszins nadelige financiële gevolgen ondervindt, moeten uiteraard ook die belangen bij de afweging worden betrokken.
4.4.4.
Bij de in 4.4.1 tot en met 4.4.3 genoemde beoordelingen geldt dat de omstandigheid dat door tijdsverloop de medische situatie en de arbeidskundige situatie op de relevante beoordelingsdatum niet meer (verantwoord) zijn vast te stellen, daarbij in de regel voor risico van de aanvrager kan worden gelaten.
Toetsing door de rechter
4.5.1.
Met betrekking tot de toetsing door de bestuursrechter als omschreven in 4.2.1 wordt nog het volgende overwogen.
4.5.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer CRvB 30 maart 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO8674) kunnen in zaken waarop artikel 4:6 van Pro de Awb (analoog) van toepassing is, niet in de beoordeling in (hoger) beroep worden betrokken pas in die fase ingebrachte stukken, die voorafgaand aan het besluit op bezwaar niet bij het bestuursorgaan bekend waren als onderbouwing van reeds in de fase voorafgaand aan het primaire besluit dan wel in de bezwaarfase opgeworpen stellingen. De Raad ziet aanleiding om deze vaste rechtspraak voor zaken over een duuraanspraak nader in te vullen, in die zin dat, indien de aanvraag waarbij is verzocht om herziening voor de toekomst uiterlijk in de bezwaarfase toereikend is gemotiveerd, (ook) in beroep en hoger beroep voor zodanige motivering nadere bewijsstukken kunnen worden aangedragen.
4.5.3.
Daarnaast merkt de Raad op dat uit vaste rechtspraak, en anders dan bijvoorbeeld zou kunnen worden begrepen uit de uitspraak van de Raad van 14 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY3111, niet mag worden afgeleid dat voor het benoemen van een deskundige door de rechter nooit ruimte bestaat in een procedure als deze, waarin een duuraanspraak aan de orde is. Denkbaar is immers dat, uiteraard slechts in het geval dat de aanvrager aan zijn in 4.3.4 beschreven bewijslast heeft voldaan, voor de uiteindelijke beoordeling van de beantwoording van de vraag of het eerdere besluit onjuist is, een oordeel van een deskundige onontbeerlijk is.
4.5.4.
In voorkomend geval zal de rechter voorts moeten toetsen of een eventuele
Amber-melding door het Uwv juist is beoordeeld.
Toepassing op het voorliggende geval
4.6.1.
Zoals onder 4.3.1 is overwogen, moet een aanvraag als de voorliggende naar zijn strekking worden beoordeeld. Appellant heeft het Uwv verzocht voor de toekomst terug te komen van de in het besluit van 12 april 2002 neergelegde weigering van een Wajong-uitkering. Uit de door hem in bezwaar overgelegde medische gegevens blijkt dat appellant sinds 2003 in toenemende mate epileptische aanvallen heeft gehad. De aanvraag moet dan ook mede worden aangemerkt als een aanvraag in verband met verslechtering van zijn gezondheidstoestand na zijn achttiende verjaardag. Nu de onder 4.4.1 tot en met 4.4.3 genoemde beoordelingen alle tot het door appellant gewenste resultaat kunnen leiden, diende het Uwv deze beoordelingen in beginsel alle uit te voeren, waarbij het voor appellant meest gunstige resultaat in een besluit diende te worden neergelegd. Daarbij geldt uiteraard dat indien de aanvraag wordt gehonoreerd, beoordelingen die niet tot een gunstiger resultaat kunnen leiden achterwege kunnen blijven.
4.6.2.
Het Uwv heeft uitsluitend de onder 4.4.1 genoemde beoordeling uitgevoerd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak terecht en op juiste gronden geoordeeld dat wat appellant heeft vermeld bij zijn aanvraag van 24 mei 2011 en naar voren heeft gebracht in de bezwaarfase, niet is aan te merken als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Daar doet niet aan af dat wat door appellant naar voren is gebracht, erop duidt dat de functionele beperkingen van appellant die verband houden met epilepsie, na de voor het oorspronkelijke besluit geldende beoordelingsdatum zijn toegenomen en dat, achteraf bezien, wat betreft de functionele beperkingen die verband houden met epilepsie in de FML van 21 maart 2002 niet had mogen worden uitgegaan van een stabiel toestandsbeeld.
4.6.3.
Gezien het onder 4.6.1 overwogene, kan in deze zaak echter niet worden volstaan met de beantwoording van de vraag of appellant (tijdig) nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb heeft vermeld.
4.6.4.
Het Uwv heeft in de eerste plaats verzuimd te beoordelen of appellant rechten ontleent aan artikel 2:3, tweede lid, van de op 1 januari 2010 in werking getreden Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten. In dit verband wordt opgemerkt dat de verzekeringsarts bezwaar en beroep M.P.W. Kreté in zijn rapport van 9 februari 2012 heeft vermeld dat het besluit van 12 april 2002 betrekking heeft op een datum in geding ‘die uit oogpunt van gezondheid c.q. beperkingen duidelijk gunstig is ten opzichte van het beloop daarna’. Dat roept de vraag op of appellant, indien hij op 1 juli 2000, de dag dat hij achttien jaar werd, geen jonggehandicapte was, hij misschien binnen vijf jaar daarna alsnog jonggehandicapte is geworden. Volledigheidshalve wordt bij het voorgaande nog gewezen op de uitspraak van de Raad van 5 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3041.
4.6.5.
Voorts was de aanvraag van appellant voorzover betrekking hebbend op de
toekomst - anders dan bijvoorbeeld de aanvraag in zaak 13/400 WAO, waarin de Raad vandaag ook uitspraak doet (ECLI:NL:CRvB:2015:2) - uiterlijk in de bezwaarfase toereikend onderbouwd. In dit verband wordt in het bijzonder gewezen op de in de bezwaarfase overgelegde verklaringen van S. Ebus, de neuroloog van epilepsiecentrum Kempenhaeghe, bij wie appellant onder behandeling is, en naar een in de bezwaarfase overgelegde FML van
21 maart 2007, die is opgesteld in het kader van een medisch onderzoek in opdracht van de gemeente Lingewaard. Gelet op de toereikende onderbouwing van de aanvraag van appellant en op wat is overwogen onder 4.4.3, is het bestreden besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en evenmin toereikend gemotiveerd.
4.6.6.
Uit 4.6.3 tot en met 4.6.5 volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Om te kunnen komen tot een definitieve beslechting van het geschil ziet de Raad aanleiding om met toepassing van
artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het Uwv opdracht te geven de in 4.6.4 en 4.6.5 geformuleerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het Uwv op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en P.J. Stolk als leden, in tegenwoordigheid van S. Aaliouli als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) S. Aaliouli