Uitspraak
12/4550 AW, 12/4551 AW en 12/4552 AW
Datum uitspraak: 22 mei 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 23 juli 2012, 11/1824, 12/526 en 12/592 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats](appellant)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. drs. A.L. van den Bergh, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam C.] en mr. drs. H.M.G. Duijsters. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V.P.H. Sijben, mr. drs. F. Scheffer en J.A.T. Oortwijn.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant is vanaf 1 april 2005 in vaste dienst werkzaam als [naam functie] bij de [naam werkgever].
1.2. Op zaterdag 5 maart 2011 heeft A, [functie B] bij de [naam werkgever], in het kader van het project ‘Windhappers’ in [plaatsnaam] gezien dat een dure personenauto van het merk BMW met een kenteken van recente datum (BMW) werd gebruikt door personen met een geschatte leeftijd van 20 tot 25 jaar. Nadat A deze zichtwaarneming had gemeld bij zijn leidinggevende, is vastgesteld dat de BMW in gebruik is bij de [naam werkgever] en dat op 5 maart 2011 de travelcontrolpas (TC-pas) van appellant in de BMW werd gebruikt. Appellant is uitgenodigd voor een gesprek op 21 maart 2011. Hij kon toen geen opheldering verschaffen over de waarneming van 5 maart 2011. Naar aanleiding daarvan is nader onderzoek ingesteld naar plichtsverzuim door appellant. In dat kader zijn onder meer de aan de TC-pas van appellant gerelateerde rittenstaten van dienstvoertuigen opgevraagd, almede de overzichten van de door appellant in het tijdsregistratiesysteem SAP ingebrachte diensttijdverantwoording en de door appellant gedeclareerde kosten vanwege dienstreizen. Verder is op 27 april 2011 een zogeheten hoorgesprek met appellant gevoerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport ‘Tenlastelegging plichtsverzuim’ van 22 juni 2011. Appellant heeft bij brief van 13 juli 2011 op dat rapport gereageerd.
1.3. De bevindingen van het onderzoek zijn voor de staatssecretaris aanleiding geweest om appellant bij brief van 1 augustus 2011 mee te delen dat hij voornemens is hem wegens zeer ernstig plichtsverzuim de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen en dat appellant in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze over dat voornemen te geven. Van deze gelegenheid heeft appellant gebruik gemaakt, schriftelijk bij brief van 16 augustus 2011 en mondeling op 14 september 2011.
1.4. Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft de staatssecretaris appellant met ingang van
3 augustus 2011 geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Voorts heeft de staatssecretaris bepaald dat op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR tijdens de eerste zes weken van de schorsing één derde gedeelte van de bezoldiging van appellant wordt ingehouden. Bij besluit van 5 oktober 2011 (bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 1 augustus 2011 ongegrond verklaard.
1.5. Bij besluit van 19 september 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 maart 2012 (bestreden besluit 2), heeft de staatssecretaris bepaald dat op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR na afloop van de eerste zes weken van de schorsing de gehele bezoldiging van appellant wordt ingehouden.
1.6. Bij besluit van 5 oktober 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 maart 2012 (bestreden besluit 3), heeft de staatssecretaris appellant met toepassing van de artikelen 50, eerste lid, 80 en 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR wegens ernstig plichtsverzuim de straf van onvoorwaardelijk ontslag uit ’s Rijksdienst opgelegd met ingang van 7 oktober 2011. Appellant wordt, voor zover van belang, verweten dat hij in de periode van 1 juni 2010 tot en met 21 maart 2011:
dienstvoertuigen heeft gebruikt dan wel heeft laten gebruiken anders dan voor dienstdoeleinden en zonder toestemming van het bevoegd gezag;
diensturen of werktijd heeft geregistreerd, terwijl hij gedurende die uren verlof had, geen dienst verrichtte of zich niet bezighield met de uitoefening van zijn functie;
ten onrechte maaltijdvergoedingen heeft gedeclareerd.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3.
Appellant heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Schorsing
4.1.
De staatssecretaris heeft de schorsing van appellant gebaseerd op artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR. Daarin is, voor zover hier van belang, bepaald dat de ambtenaar in zijn ambt kan worden geschorst wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag te kennen is gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd. De stelling van appellant dat het hier gaat om een schorsing in het belang van de dienst, waarvan in artikel 91, eerste lid aanhef en onder c, van het ARAR melding wordt gemaakt, is dan ook niet juist.
4.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de schorsing van 1 augustus 2011 onvoldoende grondslag heeft, omdat het voornemen tot ontslag niet berustte op een uitgekristalliseerd feitencomplex. Die beroepsgrond slaagt niet. Aan een voornemen tot ontslag hoeft niet een uitgekristalliseerd feitencomplex ten grondslag te liggen. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van
2 oktober 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG1010) is beslissend of aan de beschikbare gronden, bezien vanuit het standpunt van het bevoegde gezag, voldoende gewicht kan worden toegekend om te komen tot het voornemen tot die bestraffing.
Inhoudingen van de bezoldiging
4.3.
De staatssecretaris heeft aan de inhoudingen van de bezoldiging artikel 92, eerste lid, van het ARAR ten grondslag gelegd. Daarin is bepaald dat tijdens de schorsing de bezoldiging voor één derde gedeelte kan worden ingehouden en dat na verloop van zes weken een verdere inhouding, ook van het volle bedrag der bezoldiging, kan plaatsvinden. Ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid voert de staatsecretaris het beleid dat in beginsel van de bevoegdheid tot inhouding ten volle gebruik wordt gemaakt indien de verstoring van de interne orde in overwegende mate aan de betreffende ambtenaar valt toe te rekenen en dat dit slechts anders is indien uit de personeelsadministratie of anderszins blijkt dat het volle gebruik van de bevoegdheid tot inhouding tot onoverkomelijke financiële problemen leidt.
4.4.
De beroepsgrond van appellant dat de staatssecretaris onvoldoende onderzoek naar zijn draagkracht heeft gedaan, slaagt niet. De staatssecretaris heeft in de personeelsadministratie geen gegevens aangetroffen op grond waarvan kan worden aangenomen dat onverminderde toepassing van artikel 92, eerste lid, van het ARAR tot onoverkomelijke problemen leidt en heeft voorts geconstateerd dat geen loonbeslag op de bezoldiging van appellant is gelegd. Nu appellant zich erop beroept dat anderszins blijkt dat het volle gebruik van de bevoegdheid tot inhouding van de bezoldiging tot onoverkomelijke financiële problemen leidt, ligt het op zijn weg feiten en omstandigheden aan te dragen op grond waarvan de conclusie gerechtvaardigd is dat door de inhoudingen onoverkomelijke financiële problemen ontstaan. Appellant heeft bij brief van 18 augustus 2011 de staatsecretaris een overzicht verstrekt van zijn vaste uitgaven en erop gewezen dat hij in verband met zijn allergieën biologisch voedsel moet gebruiken. Een nadere toelichting heeft appellant gegeven tijdens de hoorzitting van
14 september 2011, waarbij hij tevens een overzicht heeft gegeven van zijn inkomsten en die van zijn partner met wie hij samenwoont. De staatssecretaris heeft op basis van die gegevens de conclusie getrokken dat de inhoudingen van de bezoldiging van appellant niet leiden tot onoverkomelijk financiële problemen. Die conclusie is juist. Daarbij is terecht in aanmerking genomen dat het inkomen van de partner van appellant € 1.400,- netto bedraagt en dat appellant zijn leidinggevende toestemming kan vragen om gedurende de schorsing nevenwerkzaamheden te verrichten om zodoende inkomsten te verwerven.
Ontslag
4.5.
Appellant heeft aangevoerd dat onvoldoende aanleiding bestond voor het onderzoek naar het plichtsverzuim door appellant en dat daarom de bevindingen van dat onderzoek niet mogen worden gebruikt. In dat verband heeft hij erop gewezen dat A op zaterdag 5 maart 2011 geen dienst had en die dag evenmin in opdracht van de staatssecretaris werkzaamheden heeft verricht. Appellant betwijfelt sterk of A heeft waargenomen wat hij heeft verklaard te hebben waargenomen en stelt dat A uit rancune jegens hem heeft gehandeld. Anders dan appellant is de Raad van oordeel dat voor een onderzoek naar plichtsverzuim door appellant voldoende aanleiding bestond. Die aanleiding was dat op zaterdag 5 maart 2011 een dienstauto van de [naam werkgever] waarin op dat moment de TC-pas van appellant werd gebruikt, is gezien in [plaatsnaam] en dat appellant, die op dat moment geen dienst had en niet in [plaatsnaam] maar in [woonplaats]woonachtig is, op 21 maart 2011 over die waarneming geen opheldering kon verschaffen. In aanmerking genomen dat appellant op 14 september 2011 heeft toegegeven dat hij met de dienstauto in [plaatsnaam] was, bestaat geen aanleiding eraan te twijfelen dat A de BMW op 5 maart 2011 in [plaatsnaam] heeft gezien. Dat A op dat moment geen dienst had, is niet van belang.
4.6.
Appellant heeft verder vergeefs aangevoerd dat in strijd met artikel 82, tweede lid, van het ARAR van de onder 1.2 genoemde gesprekken van 21 maart 2011 en 27 april 2011 niet aanstonds proces-verbaal is opgemaakt. In artikel 82, eerste lid, van het ARAR, voor zover van belang, is bepaald dat indien de ambtenaar verantwoording aflegt, hij dit doet ten overstaan van het gezag dat tot de voorgenomen strafoplegging bevoegd is. Op grond van artikel 82, tweede lid, van het ARAR moet van de mondelinge verantwoording aanstonds proces-verbaal worden opgemaakt. Van een mondelinge verantwoording als bedoeld in artikel 82, tweede lid, van het ARAR kan, gelet op de tekst van het eerste artikellid, pas sprake zijn nadat het bevoegde bestuursorgaan aan de betrokken ambtenaar heeft meegedeeld dat hij voornemens is een straf op te leggen. Van een dergelijk voornemen was in het geval van appellant op 21 maart 2011 en 27 april 2011 nog geen sprake. Pas bij brief van 1 augustus 2011 heeft de staatssecretaris appellant meegedeeld dat hij voornemens is hem de straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Appellant heeft op 14 september 2011 mondeling verantwoording afgelegd als bedoeld in artikel 82, tweede lid, van het ARAR. Daarvan is reeds op 15 september 2011 een verslag opgemaakt dat appellant nog diezelfde datum ter ondertekening is toegezonden.
4.7.
Appellant heeft verder betoogd dat de staatssecretaris artikel 6 van Pro het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft geschonden door hem voorafgaande aan de gesprekken van 21 maart 2011 en 27 april 2011 niet de cautie te geven. De op die data door hem afgelegde verklaringen mogen volgens appellant daarom niet worden gebruikt ter onderbouwing van het standpunt dat hij zijn plichten heeft verzuimd. Dit betoog gaat niet op. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 7 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BK9676) kan een disciplinaire strafoplegging als hier aan de orde wegens plichtsverzuim niet worden aangemerkt als een strafvervolging in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM. Overigens blijkt uit het verslag van het gesprek van 27 april 2011 dat appellant aan het begin van het gesprek is meegedeeld dat hij het recht had niet op de hem gestelde vragen te antwoorden.
4.8.
In het besluit van 5 oktober 2011 is op pagina 5 vermeld dat appellant heeft verklaard dat hij op 5 maart 2011 zijn neef in de dienstauto heeft vervoerd en dat appellant zich daarmee schuldig heeft gemaakt aan het hem hiervoor in overweging 1.6 onder a genoemde gedrag. Dat betekent, zoals appellant terecht heeft opgemerkt, dat de overweging van de rechtbank dat de staatssecretaris het voorval van 5 maart 2011 niet heeft gebruikt als onderbouwing van het plichtsverzuim onjuist is. Dit leidt er echter niet toe dat de aangevallen uitspraak op die grond moet worden vernietigd, aangezien het hier niet gaat om een overweging die de beslissing van de rechtbank om het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond te verklaren, draagt. De Raad zal het gebrek herstellen en verwijst daarvoor naar overweging 4.11.
4.9.
Appellant heeft aangevoerd dat het rittenregistratiesysteem van de BMW niet goed heeft gefunctioneerd en dat die registratie daarom niet mag worden gebruikt ter onderbouwing van het standpunt dat hij privéritten met de BMW heeft gemaakt. Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de rittenstaten van de BMW, bezien in samenhang met de daarop door een medewerker van het Team wagenparkbeheer op 2 mei 2011 gegeven toelichting, blijkt dat het registratiesysteem van de BMW van 26 januari 2011 tot 21 februari 2011 van de auto was losgekoppeld en dat daarom in die periode geen ritten zijn geregistreerd. Gedurende de periodes van 2 september 2010 tot 26 januari 2011 en van 21 februari 2011 tot 31 maart 2011 zijn de ritten van de BMW wel geregistreerd. Bij een in opdracht van de staatsecretaris uitgevoerde controle van het registratiesysteem van de BMW op 17 mei 2011 is niet naar voren gekomen dat dit systeem niet goed functioneerde. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding aan te nemen dat het registratiesysteem van de BMW de in de periodes van
2 september 2010 tot 26 januari 2011 en van 21 februari 2011 tot 31 maart 2011 met die auto gemaakte ritten niet deugdelijk heeft geregistreerd.
4.10.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de stelling van appellant dat hij de dienstauto in het weekend ging wassen en ging tanken niet als een afdoende verklaring kan worden beschouwd voor alle hem door de staatssecretaris verweten voorvallen waarin hij privé gebruik heeft gemaakt van een dienstauto. De Raad schaart zich achter de overwegingen van de rechtbank waarop dat oordeel berust en verwijst daarnaar. Daarbij wordt een uitzondering gemaakt voor de overweging van de rechtbank over het gebruik van de dienstauto door appellant op donderdag 24 juni 2010. Uit wat appellant in hoger beroep naar voren heeft gebracht blijkt dat hij de dienstauto die dag slechts voor dienstdoeleinden heeft gebruikt. De staatssecretaris heeft dat ter zitting erkend.
4.11.
Eerder, onder 4.8, is al opgemerkt dat de rechtbank bij de beoordeling of appellant privé gebruik heeft gemaakt van dienstauto’s ten onrechte het voorval van 5 maart 2011 buiten beschouwing heeft gelaten en dat dit gebrek zal worden hersteld. Naar het oordeel van de Raad heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant ook op die dag een dienstauto voor privédoeleinden heeft gebruikt. Van betekenis is in dit verband dat hij op 14 september 2011 heeft verklaard dat hij op 5 maart 2011 in [plaatsnaam] met de dienstauto zijn neef heeft vervoerd.
4.12.
De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris aannemelijk heeft kunnen achten dat appellant in december 2010 670 kilometer heeft gereden met een dienstauto, te weten de Renault Mégane, terwijl appellant in die maand verlof had. Tegen deze overweging van de rechtbank heeft appellant ingebracht dat zij reeds daarom niet juist kan zijn omdat de staatssecretaris bij brief van 18 augustus 2011 het aantal met bedoelde auto gereden kilometers heeft bijgesteld naar 616 kilometer. Appellant kan hierin niet worden gevolgd, omdat hij de brief van 18 augustus 2011 kennelijk verkeerd heeft gelezen. In die brief is namelijk niet te lezen dat het aantal met de dienstauto gereden privékilometers naar beneden is bijgesteld. De brief vermeldt dat het aantal door appellant foutief geregistreerde uren is bijgesteld naar 616.
4.13.
Appellant heeft in hoger beroep verder vergeefs het standpunt ingenomen dat op grond van artikel 1.16.2.1 van het Reglement Personeelsvoorschriften [naam werkgever] (RPVB) moet worden aangenomen dat het hem ambtshalve was toegestaan de dienstauto privé te gebruiken. Artikel 1.16.2.1 van het RPVB, voor zover van belang, bepaalt dat privégebruik van dienstauto’s alleen kan worden toegestaan als de medewerker op grond van zijn functie (nagenoeg) dagelijks de dienstauto ter beschikking heeft voor het maken van dienstreizen en voorts dat het bevoegd gezag beslist op een verzoek om de dienstauto ook voor privédoeleinden te mogen gebruiken. Uit dit voorschrift kan niet worden afgeleid dat het appellant, omdat hij op grond van zijn functie (nagenoeg) dagelijks de dienstauto ter beschikking heeft voor het maken van dienstreizen, ambtshalve is toegestaan de dienstauto voor privédoeleinden te gebruiken. Uit het voorschrift blijkt juist dat om de dienstauto voor privédoeleinden te mogen gebruiken een aanvraag moet worden ingediend. Appellant heeft een dergelijke aanvraag niet gedaan.
4.14.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij toestemming had om de dienstauto 500 kilometer per jaar privé te gebruiken. De informatie op de website van de [naam werkgever], waarnaar appellant heeft verwezen, heeft geen betrekking op de vraag of hij toestemming van de staatssecretaris had om de dienstauto privé te gebruiken, maar op de vraag onder welke voorwaarden een werkgever de fiscale bijtelling voor het privégebruik van een auto achterwege mag laten.
4.15.
Op grond van wat onder 4.5 tot en met 4.14 is overwogen is de conclusie gerechtvaardigd dat appellant dienstvoertuigen heeft gebruikt dan wel heeft laten gebruiken anders dan voor dienstdoeleinden en zonder toestemming van het bevoegd gezag. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat appellant diensturen of werktijd heeft geregistreerd, terwijl hij gedurende die uren verlof had, geen dienst verrichtte of zich niet bezighield met de uitoefening van zijn functie en dat hij maaltijdvergoedingen heeft gedeclareerd waarop hij volgens de geldende regels geen recht had. De Raad schaart zich achter de overwegingen waarop dat oordeel berust en verwijst daarnaar. Wat appellant in hoger beroep op dit punt heeft aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
4.16.
Appellant kan evenmin worden gevolgd in zijn opvatting dat de hem verweten gedragingen geen plichtsverzuim opleveren omdat binnen de groep van chauffeurs bij de [naam werkgever] sprake was van een cultuur waarin dergelijke gedragingen als normaal werden beschouwd en het bevoegde gezag daar stilzwijgend mee heeft ingestemd. Het ligt immers op de weg van appellant feiten en omstandigheden aan te dragen die het oordeel kunnen dragen dat die cultuur bestaat en hij is daar niet in geslaagd. De stelling van appellant dat ook de chauffeurs van de [naam werkgever] D en O zonder toestemming met dienstauto’s privékilometers hebben gereden heeft de staatssecretaris gemotiveerd betwist. D heeft weliswaar met de dienstauto enkele privékilometers gereden, maar daarvoor had hij tevoren toestemming gevraagd en gekregen. Bij e-mail van 6 februari 2013 heeft appellant nader toegelicht op basis waarvan hij tot de conclusie is gekomen dat O met de dienstauto privékilometers reed. Ter zitting is van de zijde van de staatsecretaris meegedeeld dat O naar aanleiding van die e-mail desgevraagd tekst en uitleg heeft gegeven en dat geen onregelmatigheden zijn geconstateerd. Het beweerdelijke gebrek aan controle op de chauffeurs van de [naam werkgever] door de dienstleiding leidt niet tot een ander oordeel.
4.17.
Uit wat is overwogen onder 4.15 en 4.16 volgt dat appellant in strijd met artikel 50, eerste lid, van het ARAR zich niet heeft gedragen als een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen en hij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. De staatssecretaris was dan ook op grond van artikel 80, eerste lid, van het ARAR bevoegd appellant disciplinair te straffen. Gelet op de aard en de ernst van de aan appellant verweten gedragingen is de opgelegde disciplinaire straf van ontslag daaraan niet onevenredig. Van betekenis is in dit verband dat appellant een groot aantal uren gedurende een langere periode werktijden onjuist heeft verantwoord en door de onterechte declaraties en het privégebruik van de auto’s zichzelf voor een niet onaanzienlijk bedrag ten koste van de [naam werkgever] heeft verrijkt. Dat het ontslag, zoals appellant stelt, de meest diffamerende disciplinaire maatregel uit het ambtenarenrecht is, doet daar niet aan af.
4.18.
De conclusie is dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
5.
Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.J.A. Kooijman en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) M.R. Schuurman