Uitspraak
00/4666 ALGEM
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
het Landelijk instituut sociale verzekeringen, appellant,
en
[A.], wonende te [B.], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Bij besluit van 23 april 1999 (hierna: het bestreden besluit) heeft appellant het bezwaar van gedaagde tegen zijn besluit van 21 september 1998 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft appellant aan gedaagde medegedeeld dat hij met ingang van 1 juli 1998 niet meer verzekerd is ingevolge de Ziektewet (ZW), de Werkloosheidswet (WW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en de Ziekenfondswet (Zfw), hierna te noemen: de werknemersverzekeringen.
De Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak van 18 april 2000 het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen, met veroordeling van appellant in de proceskosten en tot vergoeding van het griffierecht.
Appellant is van die uitspraak in hoger beroep gekomen op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden.
Namens gedaagde heeft mr. E.M. van den Brom, advocaat te Amsterdam, een verweerschrift ingediend.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 4 april 2001, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door drs. N. Ridder en mr. E. Kuipers, beiden werkzaam bij SFB Uitvoeringsorganisatie Sociale Verzekeringen N.V., en waar namens gedaagde is verschenen mr. Van den Brom, voornoemd.
II. MOTIVERING
De Raad gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende feiten.
Gedaagde heeft de Turkse nationaliteit en verblijft sedert 1989 in Nederland. In 1990 is zijn echtgenote ook naar Nederland gekomen, waarna zij hier te lande het leven heeft geschonken aan twee kinderen, geboren in 1992 en 1994. Gedaagde heeft vanaf 1989 gewerkt in loondienst, laatstelijk bij [X.] B.V. te [Y.]. In 1996 en 1997 heeft gedaagde verzocht om verlening van een vergunning tot verblijf, op welke verzoeken afwijzend is beslist. Door de Staatssecretaris van Justitie is aan gedaagde toestemming wel verleend om hangende de procedures tegen deze afwijzende beslissingen in Nederland te verblijven. Op 1 juli 1998 was nog geen beslissing genomen in deze procedures. Inmiddels is aan gedaagde een verblijfsvergunning verleend op grond van de zogenoemde witte illegalenregeling.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 september 1998 heeft appellant aan gedaagde medegedeeld dat hij ingaande 1 juli 1998 niet langer verzekerd is op grond van de werknemersverzekeringen. Appellant heeft dit besluit gebaseerd op artikel 3, derde lid, van de ZW, WW en WAO, in welke artikelen is bepaald dat niet als werknemer in de zin van deze wetten wordt beschouwd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1 van de Vreemdelingenwet (Vw) en artikel 2 van Pro de Zfw waarin is bepaald dat vreemdelingen die niet rechtmatig in Nederland verblijf genieten in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1 van de Vw niet verzekerd zijn ingevolge de Zfw.
Artikel 1b van de Vw luidt als volgt:
"Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating alsmede op grond van toelating als gemeenschapsonderdaan tenzij deze onderdaan verblijf houdt in strijd met de beperking op grond van een regeling krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen;
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting op een beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
4. binnen de termijn bedoeld in artikel 8, eerste lid, mits voldaan is aan de daar omschreven voorwaarden;
5. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan vastgesteld bij beschikking ingevolge deze wet.".
Voorts is in artikel 3 van Pro de ZW, WAO, WW en Zfw bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur afgeweken kan worden van artikel 3, derde lid, van de ZW, WAO en WW en van artikel 2 van Pro de Zfw ten aanzien van, onder meer, vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht. In de, onder meer, op deze artikelen gebaseerde algemene maatregel van bestuur (Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden werknemersverzekeringen 1990, hierna: het Besluit) is in artikel 4a bepaald dat als werknemer in de zin van de werknemersverzekeringen wordt beschouwd de vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 2, 3, 4 en 5 Vw, indien hij in overeenstemming met de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) arbeid in dienstbetrekking verricht.
Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Raad gaat er vanuit, dat gedaagde ingevolge dit samenstel van Nederlandse nationale formele en materiële rechtsregels op de in dit geding relevante datum 1 juli 1998, niet verzekerd was ingevolge de werknemersverzekeringen, aangezien hij in afwachting was van een beslissing op zijn beroepen tegen de weigering hem een verblijfsvergunning te verlenen, welke beslissing hij in Nederland mocht afwachten, en hij nimmer in overeenstemming met de Wav arbeid in dienstbetrekking heeft verricht. De rechtmatigheid van zijn verblijf in Nederland was daarmee gebaseerd op artikel 1b, aanhef en onder 3 Vw, terwijl aan de voorwaarden van artikel 4a van het Besluit niet was voldaan.
In hoger beroep is primair aan de orde de vraag of de uitsluiting van de verzekering ingevolge de werknemersverzekeringen van een vreemdeling die valt onder de werking van artikel 3, derde lid, van de ZW, WAO en WW en artikel 2 van Pro de Zfw en die niet verzekerd kan worden geacht op grond van het Besluit, maar die nochtans rechtmatig in Nederland verblijft omdat hij onder de categorie valt als omschreven in artikel 1b, aanhef en onder 3 van de Vw, kan worden aangetast door de non-discriminatiebepalingen als neergelegd in artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 14 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), dan wel door het voorschrift van gelijke behandeling naar nationaliteit van artikel 3, eerste lid, van Besluit 3/80 van de Associatieraad EG-Turkije van 19 september 1980 (nader: Besluit 3/80).
De rechtbank heeft die vraag bevestigend beantwoord. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat "het hierboven weergegeven samenstel van bepalingen (lees: van de koppelingswetgeving) een direct onderscheid naar nationaliteit in het leven roept". Appellant heeft dit bestreden en gesteld dat van een onderscheid naar verblijfsstatus moet worden gesproken.
De Raad is, evenals in zijn heden gewezen uitspraken betreffende de toepassing van de Koppelingswet in het kader van de Algemene Kinderbijslagwet en de Algemene bijstandswet, van oordeel dat bij wetgeving als de onderhavige, waarbij aan vreemdelingen onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend, c.q. onthouden, welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, primair een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat als zodanig binnen de werkingssfeer van artikel 26 IVBPR Pro valt. Het gaat hier immers steeds om de vraag onder welke omstandigheden en in welke mate het gerechtvaardigd is een niet-Nederlander anders te behandelen dan een Nederlander. Dat uit de toepassing van de regeling voortvloeit dat bepaalde categorieën vreemdelingen niet anders worden behandeld dan Nederlanders, doet niet af aan het nationaliteitgebonden karakter van het onderscheid.
De koppelingswetgeving introduceert in de werknemersverzekeringen ingaande 1 juli 1998, kort gezegd, het vereiste van een toegekende verblijfstitel om als verzekerde te worden aangemerkt. Voor deze vorm van onderscheid op zich (tussen Nederlanders en vreemdelingen met verblijfstitel enerzijds en vreemdelingen zonder zodanige titel anderzijds) acht de Raad een toereikende rechtvaardiging aanwezig. Daarbij stelt de Raad voorop dat een staat, binnen de grenzen van zijn verplichtingen die uit de op dit punt geldende supra- en internationale regelingen voortvloeien, vrij is in het vaststellen van de voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten. Evenzeer is aanvaardbaar dat gelegaliseerde toelating als vereiste geldt voor deelname aan het stelsel van sociale verzekering, zoals in casu de werknemersverzekeringen, welke immers kan worden gezien als een element van de deelname aan het maatschappelijk leven van de staat tot welks grondgebied de betrokkene wenst te worden toegelaten.
Hierbij sluit aan de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, te weten het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemde-lingenbeleid, dat mede tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten. Het uitgangspunt van de koppelingswetgeving stuit wat zijn doelstelling en gehanteerd middel betreft bij de Raad dan ook in het algemeen niet op bedenkingen.
Dit geldt ook voor de toepassing van het koppelingsbeginsel op de categorie vreemdelingen als bedoeld onder 3 van artikel 1b van de Vw, hierboven geciteerd. Ook binnen het hierboven omschreven kader is het goed denkbaar, en onder zekere omstandigheden uit humanitaire overwegingen wellicht geboden, dat een vreemdeling in staat wordt gesteld de beslissing op zijn verzoek om toelating in Nederland af te wachten, zonder dat noodzakelijkerwijs aan dat rechtmatige verblijf de rechtsposities worden gekoppeld die aan een volkomen gelegaliseerd verblijf zijn verbonden. De alsdan ontstane frictie tussen rechtmatig verblijf en de belemmering om bestaansmiddelen te verwerven, kan worden opgelost door op die situatie toegesneden maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld omschreven in artikel 8c Vw.
Uitgaande van de hierboven geschetste benadering ziet de Raad ook geen plaats voor het oordeel dat de op 1 juli 1998 in werking getreden regels in strijd zouden zijn met het voorschrift van gelijke behandeling naar nationaliteit van Besluit 3/80, al aangenomen dat deze regeling van toepassing zou zijn op niet door middel van een verblijfstitel toegelaten Turkse onderdanen. Aan deze regeling op zich kunnen deze onderdanen immers geen recht op verblijf ontlenen, en in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EG vindt de Raad geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de in Nederland verblijvende Turk die enkel om toelating heeft verzocht, reeds op die grond aanspraak op gelijke behan-deling met Nederlanders zou kunnen maken.
Thans mede in ogenschouw nemend de feiten en omstandigheden van het onderhavige geding moet de Raad constateren dat de gerechtvaardigdheid van de koppelings-wetgeving zoals deze gestalte heeft gekregen in de werknemersverzekeringen, in ieder geval ten volle opgaat voor gevallen waarin de vreemdeling op of na 1 juli 1998 om toelating verzoekt, maar niet, althans in de visie van de Raad niet in toereikende mate, voor diegenen die onder de tot 1 juli 1998 geldende regeling op reguliere wijze hun verzekeringspositie hebben verworven.
Anders dan door appellant is betoogd, is de Raad van oordeel dat het hier niet louter gaat om een overgangsrechtelijk punt, maar meent hij dat bij de beoordeling of het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is, mede in het licht van de hierboven -kort- geschetste motieven van de wetgever, betekenis toekomt aan de feitelijke en juridische positie waarin (een deel van) de groep die door de regeling wordt getroffen, ten tijde van de inwerkingtreding van die regeling verkeert.
Ten aanzien van gedaagde moet aan de hand van de hiervoor vermelde feitelijke gegevens worden vastgesteld dat hij, met passieve dan wel actieve instemming van de Nederlandse overheid, in staat is gesteld een zekere mate van inburgering te verwerven, in casu tot uiting komend in het langdurig verrichten van werkzaamheden in loondienst hier te lande, met daaraan verbonden de verzekering ingevolge de werknemers-verzekeringen, en zodanige sociale en economische banden met Nederland dat hij als ingezetene aangemerkt moet worden. De gevolgen van niet-gelegaliseerd verblijf welke de koppelingswetgeving bedoelt te voorkomen, zijn hier reeds ingetreden, zodat hier van een in betekenend opzicht andere situatie moet worden gesproken dan die de wetgever kennelijk op het oog heeft gehad. Voorts blijkt uit de feiten van rubriek I dat van een geschikt en noodzakelijk middel om het gestelde doel te bereiken moeilijk kan worden gesproken, nu inmiddels aan gedaagde juist op grond van de in het verleden opgebouwde positie alsnog een verblijfstitel is verstrekt.
Naar het de Raad voorkomt, bestaat ten aanzien van gedaagde onvoldoende grond om de verworven rechtspositie op andere wijze te beëindigen dan als voorzien in artikel 1b sub 3 Vw, te weten eerst wanneer sprake is van een (definitieve) negatieve beslissing op het verzoek om toelating. De Raad merkt ten slotte op dat zijn oordeel niet anders zou luiden bij toepasselijkheid van artikel 14 van Pro het EVRM juncto artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij dat Verdrag.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van appellant niet kan slagen en dat de aangevallen uitspraak bevestigd dient te worden. Aan een bespreking van de overige namens gedaagde in beroep en in hoger beroep aangevoerde gronden komt de Raad derhalve niet meer toe.
De Raad acht voorts termen aanwezig appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep, te begroten op f 1.420,- aan kosten van rechtsbijstand.
Ten slotte stelt de Raad vast dat van appellant een recht van f 675,- geheven dient te worden.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt appellant tot betaling van de proceskosten van gedaagde in hoger beroep ad f. 1.420,-;
Bepaalt dat van appellant een recht wordt geheven van f. 675,--.
Aldus gegeven door mr. N.J. Haverkamp als voorzitter en mr. F.P. Zwart en
mr. T.L. de Vries als leden, in tegenwoordigheid van J.J.B. van der Putten als griffier en uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2001.
(get.) N.J. Haverkamp.
(get.) J.J.B. v an der Putten.
AB