ECLI:NL:CBB:2026:278 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Afwijzing ontheffingsverzoek fosfaatrechtenstelsel voor m...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 25/616

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2026 in de zaak tussen

Landbouwbedrijf [naam 1] en [naam 2] c.v., te [woonplaats]

(gemachtigde: mr. R.S. Wijling)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. M. Leegsma en C. Zieleman)

Procesverloop in beroep

Het landbouwbedrijf heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 30 juni 2025 (het bestreden besluit) waarbij de minister het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel op grond van de Meststoffenwet (Msw) ongegrond heeft verklaard.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

Het landbouwbedrijf heeft nadere stukken ingezonden.

De zitting was op 22 april 2026. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaak geregistreerd onder het nummer 25/377. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van het landbouwbedrijf, [naam 1] en [naam 2] , en de gemachtigden van de minister.

Waar gaat deze zaak over

1 Het landbouwbedrijf heeft verzocht om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel voor het houden van melkvee. De minister heeft het ontheffingsverzoek afgewezen. Het College oordeelt dat de minister het ontheffingsverzoek mocht afwijzen. Het College legt hieronder uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.

Wettelijk kader

2.1

Op grond van artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.

2.2

Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

2.3

Op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens de Msw bepaalde.

Aanleiding voor deze procedure

3.1

Het landbouwbedrijf exploiteerde destijds een gemengd bedrijf met vleesvarkens en rundvee. Het overlijden van de vader van [naam 1] ( [naam 1] ) in 2011 en diens gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid vanaf 2010 vormde de aanleiding om het bedrijf om te schakelen naar uitsluitend melkvee en de melkveetak uit te breiden. Het bedrijf had op dat moment een capaciteit van ongeveer 80 melkkoeien met bijbehorend jongvee en 430 vleesvarkens. De varkenshouderij is per 1 mei 2013 beëindigd.

3.2

Het landbouwbedrijf verkreeg in mei/juni 2013 een bancair krediet voor de financiering van de voor de omschakeling benodigde investeringen. In juli 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor onder andere de bouw van een nieuwe ligboxenstal, en is een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de ligboxenstal. In 2014 beschikte het landbouwbedrijf over de voor de beoogde dieraantallen benodigde vergunningen en huisvesting. In totaal is er € 1.200.000,- geïnvesteerd. Die investeringen waren gebaseerd op een bedrijfsvoering van 8.829 kg fosfaatrechten.

3.3

De minister heeft het fosfaatrecht van het landbouwbedrijf met het besluit van 1 oktober 2018 vastgesteld op 5.076 kg, uitgaande van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 83 melkkoeien en 85 stuks jongvee. Omdat het landbouwbedrijf niet grondgebonden was, heeft de minister de generieke korting van 8,3% toegepast. Het landbouwbedrijf heeft hiertegen bezwaar gemaakt en, na ongegrondverklaring van zijn bezwaar, tegen dat besluit beroep ingesteld bij het College. Met de uitspraak van
11 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:85) heeft het College het beroep ongegrond verklaard. Het College heeft daarin onder meer geoordeeld dat de vaststelling van het aantal fosfaatrechten van het landbouwbedrijf geen strijd oplevert met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarin het recht op eigendom is neergelegd.

3.3

Met het besluit van 9 februari 2021 heeft de minister een verzoek van het landbouwbedrijf om terug te komen van het besluit van 1 oktober 2018 afgewezen (herzieningsverzoek). Met het besluit van 12 mei 2022 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Met de uitspraak van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:44) heeft het College het beroep van het landbouwbedrijf ongegrond verklaard. Het College heeft daarin geoordeeld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, en dat de beslissing van de minister om niet terug te komen op het besluit van 1 oktober 2018 - ook voor zover daarbij de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van [naam 1] onderbelicht zou zijn gebleven - niet evident onredelijk is. Het College heeft hierin verder opgemerkt dat, als het landbouwbedrijf meent op grond van zijn huidige situatie voor een ontheffing van het fosfaatrechtstelsel in aanmerking te komen, het bij de minister om een ontheffing kan verzoeken.

3.4

Met een brief van 21 mei 2024 heeft het landbouwbedrijf de minister gevraagd om een ontheffing van het fosfaatrechtenstelsel voor een omvang van primair 7.573 kilogram en subsidiair 2.497 kilogram.

3.5

Met het besluit van 3 december 2024 (afwijzingsbesluit) heeft de minister het ontheffingsverzoek afgewezen, omdat er geen sprake is van een individuele disproportionele last en het landbouwbedrijf daarnaast geen bijzondere omstandigheden heeft aangedragen die een ontheffing rechtvaardigen.

3.6

Met het bestreden besluit heeft de minister het besluit tot afwijzing van de ontheffing gehandhaafd. De minister heeft daartoe overwogen dat het fosfaatrechtenstelsel dwingendrechtelijk van aard is en dat, als er geen sprake is van een buitensporige last, hij geen ontheffing ter compensatie daarvan verleent. De evenredigheidstoetsing van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verschilt niet wezenlijk van de toetsing aan artikel 1 van Pro het EP op individueel niveau. De omstandigheden die het landbouwbedrijf aanvoert voor de evenredigheidstoetsing zijn al beoordeeld in het licht van de toetsing van de individuele disproportionele last. Volgens de minister is niet gebleken van zwaarwegende belangen aan de kant van het landbouwbedrijf die zwaarder zouden moeten wegen dan het algemeen belang.

Standpunt van het landbouwbedrijf

4.1

Het landbouwbedrijf voert aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De minister heeft geen deugdelijke of volledige belangenafweging gemaakt. Bij de beoordeling van een ontheffingsverzoek moet een evenredigheidstoets plaatsvinden en de evenredigheidstoets bij de beoordeling van het ontheffingsverzoek is niet hetzelfde als de beoordeling van een individuele en buitensporige last bij een beroep op artikel 1 van Pro het EP. De minister stelt de beoordeling van het ontheffingsverzoek ten onrechte gelijk met de beoordeling of sprake is van een beroep op artikel 1 van Pro het EP en de daarmee samenhangende vraag of sprake is van een individuele disproportionele last. Het verzoek om ontheffing is ingediend met het oog op de huidige situatie. De minister heeft ten onrechte niet getoetst aan die huidige situatie van het landbouwbedrijf, waarin de negatieve effecten van het fosfaatrechtenstelsel zichtbaar zijn voor het bedrijf en haar vennoten. Hij heeft slechts verwezen naar de eerdere uitspraken van het College. De bedrijfseconomische situatie is in de loop van de tijd steeds slechter geworden en dit is in de overgelegde financiële stukken inzichtelijk gemaakt. Het landbouwbedrijf kreeg te weinig fosfaatrechten toegekend om levensvatbaar te kunnen zijn. Met allerhande kunstgrepen, zoals de verkoop van grond, heeft het landbouwbedrijf geprobeerd om de afgelopen jaren door te komen en zichzelf financieel staande te houden. Inmiddels is de grens van wat mogelijk is bereikt. De financiële positie van de vennoten en bijvoorbeeld het kunnen (blijven) bewonen van de woning maken het niet zonder meer mogelijk om de agrarische activiteiten direct te beëindigen. De aanvraag voor subsidie op grond van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv) is afgewezen, omdat de stikstofvracht van het bedrijf niet uitkomt boven de drempelwaarden van de Lbv. Het landbouwbedrijf heeft verder alle mogelijkheden verkend om te komen tot een oplossing, maar zowel het maatwerkloket als het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) en het ministerie hebben geen hulp kunnen of willen bieden. Het uitblijven van een oplossing en de almaar toenemende financiële druk, heeft ook op persoonlijk vlak een zware wissel getrokken op de vennoten. De minister is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat een weigering niet leidt tot een onevenredigheid.

4.2

Het landbouwbedrijf voert bovendien aan dat het fosfaatstelsel niet verenigbaar is met het staatssteunrecht en verwijst daartoe naar de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 4 november 2025 (ECLI:NL:GHDHA:2025:2258). Door een te ruime en dus onjuiste definitie te hanteren is de kring van begunstigden zoals door de Europese Commissie is vastgesteld uitgebreid. Het landbouwbedrijf betoogt dat het concrete gevolg hiervan is dat het landbouwbedrijf als melkveehouder eerder is benadeeld, omdat er minder rechten beschikbaar waren en dat dit ook een reden is om te komen tot een ontheffing.

Standpunt van de minister

5.1

De minister stelt zich op het standpunt dat het beroep ongegrond is. Hij hanteert een (zeer) terughoudend beleid met betrekking tot het verlenen van ontheffingen. Het fosfaatrechtenstelsel is dwingendrechtelijk van aard en dient verschillende belangen. Het belang van de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van het landbouwbedrijf. De minister heeft daarbij erop gewezen dat de derogatie die behouden moest blijven door invoering van het fosfaatrechtenstel niet opnieuw is verleend. Dat betekent dat Nederland nu zal moeten voldoen aan strengere normen. De verwachting is dat Nederland in 2025 boven het fosfaatplafond is uitgekomen en om die reden hangt een generieke korting (nog altijd) boven de markt. Het verlenen van een ontheffing staat op gespannen voet met de doelstellingen van het fosfaatrechtenstelsel. De afwijzing van het verzoek om ontheffing is in dit geval evenwichtig. Voor zover het landbouwbedrijf aan het ontheffingsverzoek dezelfde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd als in de eerdere procedure over de toekenning van fosfaatrechten, merkt de minister op dat deze al door het College zijn beoordeeld. Het College heeft destijds over de beoogde uitbreiding naar tenminste 150 melkkoeien geoordeeld dat het landbouwbedrijf in het licht van de naderende invoering van het fosfaatrechtenstelsel keuzes heeft gemaakt en risico’s heeft genomen die voor zijn rekening en risico moeten blijven. Dat het landbouwbedrijf nu financieel zwaar geraakt is, wil de minister aannemen, maar dit is het gevolg van de eerdere keuzes die binnen de risicosfeer van het bedrijf lagen. De algemene belangen wegen ook in de huidige situatie van het bedrijf zwaarder dan de belangen van het landbouwbedrijf.

5.2

De minister heeft er verder (ten overvloede) op gewezen dat het landbouwbedrijf in 2022 de in 2018 toegekende fosfaatrechten heeft verkocht, het bedrijf in 2023 4.445 kg fosfaat heeft geleased en in 2024 3.623 kg fosfaat en in 2024 weer 100 kg fosfaatrechten heeft aangekocht. De ontheffing waar het landbouwbedrijf primair om verzoekt (7.573 kg) houdt in dat het landbouwbedrijf ook de in geld omgezette fosfaatrechten opnieuw wenst te verkrijgen in de vorm van een ontheffing. Niet duidelijk is hoe het landbouwbedrijf de exploitatie zou kunnen voortzetten met enkel de subsidiair gevraagde ontheffing van 2.497 kg.

Beoordeling door het College

6.1

De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging worden gemaakt (zie de uitspraak van het College van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:228)). Het College merkt hierbij op dat deze toets (de rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel) materieel niet wezenlijk verschilt van de toets van de individuele en buitensporige last in het kader van artikel 1 van Pro het EP (vgl. de uitspraak van 14 december 2001 (ECLI:NL:CBB:2021:1081)).

6.2

De met het bestreden besluit te dienen belangen zijn de bescherming van het milieu en de volksgezondheid, en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Daarnaast speelt het rechtszekerheidsbeginsel een rol, omdat een ontheffing niet een omweg dient te worden om een zaak nogmaals aan de orde te stellen bij de minister en daarna bij het College. Daartegenover staat het individuele belang van het landbouwbedrijf bij ontheffing om door te kunnen gaan als rendabel melkveebedrijf en eventueel te kunnen deelnemen aan een beëindigingsregeling.

6.3

De minister hanteert als uitgangspunt dat hij alleen in zeer uitzonderlijke situaties gebruikt maakt van de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen, gelet op de hiervoor genoemde belangen. Naar het oordeel van het College is dit uitgangspunt in het algemeen geschikt en noodzakelijk om het doel dat de minister nastreeft te bereiken. Ook onderschrijft het College het belang van de rechtszekerheid dat de minister heeft genoemd (zie de uitspraak van het College van 28 mei 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:230)).

6.4

Het College vindt het besluit ook evenwichtig. De minister heeft, anders dan het landbouwbedrijf betoogt, de belangen van het bedrijf kenbaar afgewogen tegen het algemeen belang. Het gegeven dat het landbouwbedrijf door het in 2018 toegekende aantal fosfaatrechten minder dieren kon houden dan het bedrijf met de omzetting van de varkenstak naar de (uitbreiding van de) melkveetak heeft beoogd, en waarvoor het een vergunning had gekregen, is inherent aan het fosfaatrechtenstelsel en is ook al aan de orde gekomen in de uitspraak van 11 februari 2020 (hiervoor aangehaald). Het College heeft in die uitspraak tevens geoordeeld dat vanaf januari 2013 duidelijk werd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatrechtenplafond kon leiden tot productie begrenzende maatregelen. Hoewel het College aannam dat aanpassingen in het bedrijf en de bedrijfsvoering vanwege persoonlijke omstandigheden gewenst waren, was de beoogde groei van de melkveetak (ter compensatie van de beëindiging van de varkenstak) naar de door het bedrijf beoogde dieraantallen niet nader (bedrijfseconomisch) onderbouwd. Verder heeft het College in die uitspraak geoordeeld dat het surplus aan dieren moet worden beschouwd als een uitbreiding en dat de (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding, daarom voor risico van het landbouwbedrijf dienen te blijven. Nadien heeft het College in het kader van het herzieningsverzoek nog geoordeeld dat het landbouwbedrijf aan zijn herzieningsverzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag had gelegd, en dat de beslissing van de minister om niet terug te komen op dat besluit - ook voor zover daarbij de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van [naam 1] onderbelicht zou zijn gebleven - niet evident onredelijk is (uitspraak van
30 januari 2024, hiervoor aangehaald). Wat het landbouwbedrijf verder aanvoert over de huidige situatie, maakt niet dat in het kader van zijn ontheffingsverzoek en de daarbij te verrichten belangenafweging anders geoordeeld zou moeten worden. Dat de huidige bedrijfseconomische situatie van het landbouwbedrijf kritisch is en het bedrijf mogelijk op een gegeven moment moet stoppen, is door de minister onderkend. Voor zover ervan moet worden uitgegaan dat het landbouwbedrijf met de gevraagde ontheffing de mogelijkheid zou hebben om deel te nemen aan de beëindigingsregeling – dat ligt hier niet ter beoordeling aan het College voor –, is het College van oordeel dat dit financiële belang niet zwaarder moet wegen dan het belang van de minister bij handhaving van het afwijzingsbesluit. Ook heeft het landbouwbedrijf met de overgelegde financiële stukken niet (bedrijfseconomisch) aangetoond dat het onvoldoende financiële middelen heeft om te stoppen met het bedrijf of bij de verkoop van het bedrijf onaanvaardbare schulden overhoudt.

6.5

Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit evenwichtig is en niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De minister mocht het ontheffingsverzoek afwijzen.

6.6

Wat het landbouwbedrijf aanvoert over de verenigbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel met staatssteunrecht, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals het Gerechtshof Den Haag in zijn uitspraak van 4 november 2025 (hiervoor aangehaald; r.o. 6.7 en 6.8) heeft overwogen, valt niet in te zien dat als de Staat in strijd met het goedkeuringsbesluit gratis fosfaatrechten heeft toegekend aan (jong) vleesveehouders, ook de toekenning van gratis fosfaatrechten aan melkveehouders onrechtmatige staatssteun vormt. Het heeft verder niet aannemelijk geacht dat er in die hypothetische situatie meer ruimte was geweest om knelgevallen te compenseren. Wat hier verder ook van zij, voor zover in strijd met het goedkeuringsbesluit van de Europese Commissie onterecht gratis fosfaatrechten zouden zijn toegekend aan (jong) vleesveehouders, valt niet in te zien dat dit een reden is om te komen tot de door het landbouwbedrijf gevraagde ontheffing.

Slotsom

7 Het College zal het beroep ongegrond verklaren.

8 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
16 juni 2026.

w.g. A. Venekamp w.g. A. Graefe

Bijlage

Meststoffenwet

Artikel 21b, eerste lid

1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. De productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt forfaitair vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.

Artikel 23, derde lid

3. Het op het bedrijf rustende fosfaatrecht op het tijdstip van inwerkingtreding van het verbod, bedoeld in artikel 21b, eerste lid, wordt door Onze Minister vastgesteld en komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd. Artikel 21a, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 38

1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.