Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/647
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2025 op het hoger beroep van:
Holland Vlees Service B.V., te Dodewaard (slachthuis), in staat van faillissement verklaard op 28 maart 2023
(gemachtigde: F.Th.M. Peters)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 februari 2022, kenmerken
ROT 20/5031, ROT 20/5946 en ROT 20/6345, in de gedingen tussen
het slachthuis
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. E.M.M. Geerligs)
met als derde partij
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Procesverloop in hoger beroep
Het slachthuis heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 februari 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:1286) (aangevallen uitspraak).
Met de brief van 1 augustus 2023 heeft de gemachtigde van het slachthuis het College bericht dat het slachthuis met het vonnis van 28 maart 2023 van de rechtbank Gelderland (C/05123/107 F) met ingang van dezelfde datum in staat van faillissement is verklaard.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven.
Met de brief van 7 november 2024 heeft mr. [naam] , de curator van het slachthuis, verzocht de procedure te schorsen vanwege het faillissement.
Met de brief van 15 juli 2025 heeft het College de curator bericht dat de curator niet om schorsing van de procedure kan vragen, omdat de curator geen procespartij is, en dat de zitting doorgang zal vinden.
De zitting was op 24 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen F.Th.M. Peters namens het slachthuis en mr. E.M.M. Geerligs en A.A. van Uden-van Summeren namens de minister.
Grondslag van het geschil
Boetezaak 201805431
1.1
Op 7 september 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij het slachthuis een inspectie in de koelcel uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 20 september 2018 (rapport van bevindingen 1).
1.2
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen 1 heeft de minister met het besluit van 22 maart 2019 (boetebesluit 1) het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie
werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) 852/2004.
1.3
Met het besluit van 20 augustus 2020 (bestreden besluit 1) heeft de minister de bezwaren van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het slachthuis bij de rechtbank met zaaknummer ROT 20/5031 gericht.
Boetezaak 201900200
1.4
Op 7 september 2018 heeft een toezichthouder van de NVWA bij het slachthuis een inspectie in de slachthal uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 20 september 2018 (rapport van bevindingen 2).
1.5
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen 2 heeft de minister met het besluit van 5 april 2019 (boetebesluit 2) het slachthuis een boete opgelegd van € 7.500,-, omdat het slachthuis er niet voor heeft gezorgd dat ˗ zolang de postmortemkeuring niet is voltooid ˗ de delen van een geslacht dier dat aan die keuring wordt onderworpen, niet in aanraking komen met een ander karkas. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten, en artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 13, aanhef en onder b, van Verordening (EG) 853/2004.
1.6
De minister heeft in het boetebesluit 2 geschreven dat het boetebedrag op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is verhoogd, omdat het slachthuis op 16 juni 2017 (boetezaaknummer 201702803) eerder is beboet voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar zijn verstreken sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden. De boete is gelijk aan de som van de voor die overtreding op te leggen boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde boete.
1.7
Met het besluit van 20 augustus 2020 (bestreden besluit 1) heeft de minister de bezwaren van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het slachthuis bij de rechtbank met zaaknummer ROT 20/5031 gericht.
Boetezaak 202000608
1.8
Op 16 januari 2020 heeft een toezichthouder van de NVWA bij het slachthuis een inspectie in de koelcel uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 13 februari 2020 (rapport van bevindingen 3).
1.9
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen 3 heeft de minister met het besluit van 5 juni 2020 (boetebesluit 3) het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie
werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, of op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening (EG) 852/2004.
1.1
Met het besluit van 1 oktober 2020 (bestreden besluit 2) heeft de minister de bezwaren van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het slachthuis bij de rechtbank met zaaknummer ROT 20/5946 gericht.
Boetezaak 201903149
1.11
Op 3 juni 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA bij het slachthuis een inspectie in de slachthal uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 juni 2019 (rapport van bevindingen 4).
1.12
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen 4 heeft de minister met het besluit van 31 januari 2020 (boetebesluit 4) het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat kopvlees van runderen ouder dan twaalf maanden niet werd verzameld onder toepassing van een door de bevoegde autoriteit erkend controlesysteem om eventuele verontreiniging van het kopvlees met weefsel van het centrale zenuwstelsel te voorkomen. De koppen werden vóór het verzamelen van kopvlees van de transportband of de haken genomen waarbij de inschotopening in het voorhoofd niet was afgesloten met een ondoordringbare, duurzame stop. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling dierlijke producten en artikel 8, derde lid, en Bijlage V, punt 8.1, aanhef en onder b, van Verordening (EG) 999/2001.
1.13
Met het besluit van 22 oktober 2020 (bestreden besluit 3) heeft de minister de bezwaren van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het slachthuis bij de rechtbank met zaaknummer ROT 20/6345 gericht.
Boetezaak 201903194
1.14
Op 24 juni 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA bij het slachthuis een inspectie in het organenhok uitgevoerd. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 juni 2019 (rapport van bevindingen 5).
1.15
Naar aanleiding van de bevindingen zoals beschreven in het rapport van bevindingen 5 heeft de minister met het besluit van 31 januari 2020 (boetebesluit 5) het slachthuis een boete opgelegd van € 2.500,-, omdat kopvlees van runderen ouder dan twaalf maanden niet werd verzameld onder toepassing van een door de bevoegde autoriteit erkend controlesysteem om eventuele verontreiniging van het kopvlees met weefsel van het centrale zenuwstelsel te
voorkomen. De koppen werden vóór het verzamelen van kopvlees van de transportband of de haken genomen waarbij de inschotopening in het achterhoofdsgat niet was afgesloten met
een ondoordringbare, duurzame stop. Dit levert een overtreding op van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling dierlijke producten en artikel 8, derde lid, en Bijlage V, punt 8.1, aanhef en onder b, van Verordening (EG) 999/2001.
1.16
Met het besluit van 22 oktober 2020 (bestreden besluit 3) heeft de minister de bezwaren van het slachthuis tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van het slachthuis bij de rechtbank met zaaknummer ROT 20/6345 gericht.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft overwogen dat de minister in alle boetezaken terecht de overtredingen heeft vastgesteld. In boetezaken 201805431 (ROT 20/5031), 202000608 (ROT 20/5946), 201903149 (ROT 20/6345) en 201903194 (ROT 20/6345) heeft de minister daarvoor aan het slachthuis terecht de boetes van € 2.500,- opgelegd. Maar de hoogte van de boete in boetezaak 201900200 (ROT 20/5031) van € 7.500,- is onjuist. De rechtbank heeft deze boete vastgesteld op € 5.000,-. In boetezaak 201900200 heeft de minister het standaardboetebedrag verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive. In het boetebesluit 2 heeft de minister daarbij verwezen naar een eerder besluit van 16 juni 2017 waarbij voor eenzelfde overtreding een boete van € 5.000,- is opgelegd. De minister heeft op de zitting van de rechtbank echter aangevoerd dat het boetebesluit van 16 juni 2017 nog niet onherroepelijk was ten tijde van de overtreding van 7 september 2018. Dat betekent dat, gelet op artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, die boete van € 5.000,- niet als grondslag kon dienen voor de verhoging van de boete. Op de zitting van de rechtbank heeft de minister het besluit van 21 oktober 2016 overgelegd waarin eerder voor eenzelfde overtreding een boete van € 2.500,- is opgelegd en aangevoerd dat die boete wel onherroepelijk was ten tijde van de overtreding. Dat boetebesluit en de onherroepelijkheid ervan zijn door het slachthuis niet betwist. De rechtbank heeft de beroepen met kenmerken ROT 20/5946 en ROT 20/6345 ongegrond verklaard en het beroep met kenmerk ROT 20/5031 gegrond verklaard. De rechtbank heeft in het beroep met kenmerk ROT 20/5031 het bestreden besluit 1 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete in de boetezaak 201900200 betreft en heeft het boetebesluit 2 herroepen. De rechtbank heeft de hoogte van de boete in boetezaak 201900200 vastgesteld op € 5.000,-. Verder heeft de rechtbank de minister in het beroep met kenmerk ROT 20/5031 in de proceskosten veroordeeld.
Standpunten van partijen
Standpunt van het slachthuis
3.1
Het slachthuis heeft op de zitting enkele hogerberoepsgronden ingetrokken. Het gaat om de hogerberoepsgrond over het boetebesluit 1 en het boetebesluit 3 dat er weliswaar condensvorming aanwezig was, maar dat die condensvorming in overeenstemming met het geldende voorschrift aanvaardbaar was, en om de hogerberoepsgrond over het boetebesluit 4 en het boetebesluit 5 dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er een gevaar voor de volksgezondheid was vanwege een zeer gering risico op besmetting met BSE. Het College zal deze hogerberoepsgronden daarom niet bespreken.
3.2
Het slachthuis voert aan dat het boetebesluit 2 ten onrechte is genomen omdat de betrokken karkassen niet zijn afgekeurd bij de postmortemkeuring. Pas als de karkassen worden afgekeurd bij de postmortemkeuring, is er een risico voor de volksgezondheid. Daarbij komt dat de toezichthouders en de medewerkers voor de keuring en tijdens de keuring de karkassen met handen en messen aanraken, waarbij het mes wordt ontsmet na iedere handeling, maar dat geldt niet voor de handen. Als twee karkassen elkaar raken, brengt dat geringere risico's voor de volksgezondheid mee dan het betasten en aanraken van vlees door handen die niet na iedere handeling ontsmet worden, maar wel vele karkassen na elkaar aanraken. Daarnaast voert het slachthuis aan dat de boetes die met de boetebesluiten 1, 2, 3, 4 en 5 zijn opgelegd, te hoog zijn omdat Nederland een zwaardere sanctie stelt op overtredingen zoals die in deze zaak aan de orde zijn dan andere lidstaten van de Europese Unie, en omdat de risico’s van de overtredingen voor de volksgezondheid gering zijn.
Standpunt van de minister
4 De minister onderschrijft de aangevallen uitspraak. Wat het boetebesluit 2 betreft heeft de rechtbank onder 3.4 van de aangevallen uitspraak terecht overwogen dat het denkbaar is dat een karkas waarbij slachtfouten zijn ontstaan wel wordt opgemerkt, maar de karkassen waarmee het vóór de postmortemkeuring in aanraking is gekomen niet, omdat die karkassen onzichtbaar besmet kunnen zijn. Dat in dit geval de karkassen uiteindelijk allemaal zijn goedgekeurd bij de postmortemkeuring, neemt niet weg dat er op het moment van de constatering een risico bestond. Op dat moment was namelijk nog niet duidelijk of de karkassen goedgekeurd zouden gaan worden. Dit behelst een niet gering risico voor de volksgezondheid en dit is ook de reden dat in alle protocollen is beschreven dat karkassen elkaar vóór de keuring niet mogen raken, om kruisbesmetting te voorkomen. De vergelijking die het slachthuis maakt tussen het elkaar raken van karkasdelen en het met de handen aanraken van karkassen tijdens de keuring gaat mank. Bij het slachthuis werden de karkassen inderdaad handmatig doorgeschoven over de slachtbaan, waardoor er veel handen aan de karkassen kwamen. Hoewel medewerkers een eigen verantwoordelijkheid hadden om regelmatig hun handen te wassen en messen te ontsmetten en er volgens de geldende normen microbiologische controles werden uitgevoerd, hebben de toezichthouders dit altijd als een zeer onwenselijke situatie beschouwd. Er is op aangedrongen dat er voor dit bedrijfsproces een geautomatiseerd systeem zou komen. Het feit dat appellante op een specifiek onderdeel van haar bedrijfsproces niet de hoogste voedselveiligheidsstandaarden nastreeft, ontslaat haar echter niet van de verplichting om zich op andere onderdelen aan de geldende regelgeving te houden. Wat betreft de hoogte van de boetes stelt de minister zich op het standpunt dat deze in de wet is vastgelegd en dat de risico’s van de overtredingen voor de volksgezondheid niet gering waren.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Wettelijk kader
5 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Niet de curator, maar het slachthuis is procespartij
6 Met de brief van 7 november 2024 heeft de curator van het slachthuis het College verzocht de hogerberoepsprocedure te schorsen vanwege het faillissement. In de brief van 15 juli 2025 heeft het College de curator geschreven dat de curator niet om schorsing van de hogerberoepsprocedure kan vragen, omdat niet de curator maar het slachthuis procespartij is. Daarbij heeft het College verwezen naar zijn uitspraak van 22 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:262), eveneens over oplegging van een sanctie (bestuurlijke boete) aan het slachthuis. Zoals het College in die uitspraak onder 6.4 heeft overwogen, heeft de curator in een zaak als deze, die gaat over de oplegging van een sanctie (bestuurlijke boete) aan een rechtspersoon die is gelijk te stellen met een strafrechtelijke sanctie, niet de bevoegdheid om de hogerberoepsprocedure over te nemen met buitengedingstelling van het slachthuis. De artikelen 25, 27 en 31 van de Faillissementswet zijn namelijk in een zaak als deze niet van toepassing (vgl. artikel 8:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)), omdat deze bepalingen niet zien op de oplegging van strafrechtelijke en daarmee gelijk te stellen sancties zoals de oplegging van een bestuurlijke boete.
De oplegging van een boete wegens de onderlinge aanraking van karkassen voorafgaand aan de postmortemkeuring
7.1
Het College begrijpt, gelet op de toelichting van het slachthuis op de zitting, dat het slachthuis zich met deze hogerberoepsgrond op het standpunt stelt dat de minister de boete niet had mogen opleggen omdat de desbetreffende karkassen niet zijn afgekeurd bij de postmortemkeuring en omdat de keuringsmedewerkers en toezichthouders de karkassen voor de postmortemkeuring aanraken met de handen hetgeen een groter risico voor de volksgezondheid oplevert dan karkassen die elkaar raken.
7.2
Het in het boetebesluit 2 beboete feit houdt in dat het slachthuis er niet voor heeft gezorgd dat, zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, de delen van een geslacht dier dat aan die keuring wordt onderworpen, niet in aanraking komen met een ander karkas. Hierover heeft de rechtbank onder 3.4 en 3.5 van de aangevallen uitspraak het volgende overwogen, waarbij voor eiseres het slachthuis en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“3.4. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de constateringen van de toezichthouder in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk beschreven. Uit het rapport blijkt dat drie karkassen elkaar raakten, voordat ze postmortem gekeurd zouden worden. Eiseres heeft dit op zichzelf ook niet betwist. In punt 13, aanhef en onder b, van Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van Verordening 853/2004 staat dat zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, geen van de delen van een geslacht dier in aanraking mag komen met een ander karkas, met slachtafval of met ingewanden, met inbegrip van die waarop al een postmortemkeuring is uitgevoerd. Dit voorschrift is duidelijk en naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport afdoende dat eiseres dit voorschrift niet heeft nageleefd. Dat eiseres op verschillende plekken nog HACCP-controles uitvoert kan niet afdoen aan het duidelijke voorschrift van punt 13, aanhef en onder b. Een slachterij dient gedurende het gehele slachtproces te voldoen aan alle hygiënevoorschriften. Dat eiseres de verplichte HACCP-procedures in haar bedrijf uitvoert ontslaat haar dus niet van de verplichting om ook aan de andere verplichtingen die op het slachthuis rusten, te voldoen. Daarnaast heeft verweerder in het bestreden besluit en het verweerschrift toegelicht dat elk karkas een andere bacteriesamenstelling heeft en dat als karkassen elkaar raken er kruisbesmetting kan plaatsvinden en dat levert een risico op voor de volksgezondheid. Ook wijst verweerder erop dat bij het onthuiden en uithalen van organen slachtfouten kunnen ontstaan waarbij bacteriën op de buitenkant van het karkas komen en dat is niet altijd zichtbaar. De rechtbank acht gelet op deze toelichting denkbaar dat een karkas waarbij slachtfouten zijn ontstaan wel wordt opgemerkt maar dat als een ander karkas dit karkas raakt het onzichtbaar besmet kan raken met bacteriën en dan bij de PM-keuring of een HACCP-controle niet zou worden opgemerkt. Het is dus van belang om ervoor te zorgen dat karkassen elkaar tot en met de PM-keuring niet raken, om zo kruisbesmetting te voorkomen. Dat in dit geval de karkassen wel zijn goedgekeurd bij de PM-keuring en nadien alsnog in de koeling tegen elkaar komen te hangen, doet niet af aan het aanwezige risico op het moment van de constatering. Op het moment dat geconstateerd werd dat de karkassen tegen elkaar hingen was immers nog niet duidelijk of de karkassen bij de PM-keuring goed gekeurd zouden worden. Het risico dat een karkas zou worden goedgekeurd terwijl het verontreinigd is geraakt door aanraking met een ander karkas was op het moment van de constatering nog niet geweken. Eiseres kan dan ook niet volhouden dat de risico’s voor de volksgezondheid gering zijn geweest.
3.5.
Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan en dat deze haar kan worden verweten.”
7.3
Op grond van artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d van de Regeling dierlijke producten en artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 13, aanhef en onder b, van Verordening (EG) 853/2004 moet het slachthuis ervoor zorgen dat, zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, delen van een geslacht dier niet in aanraking komen met een ander karkas. Vaststaat dat het slachthuis dit voorschrift niet heeft nageleefd. In het rapport van bevindingen 2 heeft de toezichthouder namelijk geschreven dat hij zag, verkort weergeven, dat drie karkassen elkaar raakten voordat ze postmortem gekeurd werden. Het slachthuis heeft dit niet betwist. Als de karkassen vervolgens niet worden afgekeurd bij de postmortemkeuring, doet dat niet af aan de door de minister geconstateerde overtreding. Hetzelfde geldt voor het aanraken van karkassen met de handen voorafgaand aan de postmortemkeuring. Het College is met de rechtbank (onder 3.4 en 3.5 van de aangevallen uitspraak) van oordeel dat de minister mocht afgaan op het rapport van bevindingen 2 en dat de minister de overtreding terecht heeft vastgesteld. De minister mocht dan ook voor die overtreding een boete opleggen.
7.4
De hogerberoepsgrond dat de minister ten onrechte met het boetebesluit 2 een boete heeft opgelegd, slaagt niet gelet op het voorgaande.
De hoogte van de boetes
8.1
Het slachthuis voert aan dat de boetes te hoog zijn omdat Nederland een zwaardere sanctie stelt op overtredingen als in deze zaak aan de orde zijn dan andere lidstaten van de Europese Unie, en omdat de risico’s van de overtredingen voor de volksgezondheid gering zijn. Alleen al omdat het slachthuis een en ander niet heeft onderbouwd (behalve, wat betreft het risico van de overtreding voor de volksgezondheid, voor zover het gaat om het boetebesluit 2, zie daarover hierna onder 8.2), heeft het slachthuis hiermee niet aannemelijk gemaakt dat de minister het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren had moeten halveren, of dat de onderhavige bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetes wegens bijzondere omstandigheden te hoog zijn (artikel 5:46, derde lid, van de Awb).
8.2
Verder voert het slachthuis aan dat het boetebedrag van het boetebesluit 2 niet proportioneel is vanwege de geringe ernst van de overtreding. Onder meer hierover heeft de rechtbank onder 7.1 en 7.2 van de aangevallen uitspraak het volgende overwogen, waarbij voor eiseres het slachthuis en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“7.1. De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de hier relevante voorschriften gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De hoogte van de geldende standaardboete van € 2.500 voor deze overtredingen vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Artikel 6 van Pro het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat moet worden getoetst of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer ECLI:NL:CBB:2020:808, vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Anders dan eiseres stelt, blijkt uit de bestreden besluiten voldoende dat verweerder deze beoordeling, in het licht van wat door eiseres is aangevoerd, heeft gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen aanleiding hoeven zien om de boetes te matigen dan wel van oplegging van de boetes af te zien. Daarbij stelt verweerder terecht dat de boetes niet in verhouding hoeven te staan tot de waarde van het betreffende karkas, zoals eiseres stelt. Een boete moet wel in verhouding staan tot de ernst en mate van verwijtbaarheid van de overtreding en dat is naar het oordeel van de rechtbank hier het geval. Daarnaast volgt uit alles wat hiervoor per soort overtreding is overwogen dat in deze gevallen wel degelijk sprake is geweest van een niet gering risico of gevaar voor de volksgezondheid. De opgelegde boetes zijn alle geschikt om het doel (zoals hierboven benoemd per soort boete) te bereiken. Ze kunnen ook alle noodzakelijk worden geacht om die genoemde doelen te bereiken: in alle gevallen ging het om voedselveiligheid en bescherming van de volksgezondheid; waarbij eerder al, indien van toepassing, een waarschuwing was gegeven. De rechtbank beoordeelt de hier opgelegde boetes als zodanig niet onevenredig en overweegt ik dat kader nog het hierna volgende.
7.2.
In boetezaak 20190020 heeft verweerder het standaardboetebedrag verhoogd tot € 7.500,- omdat sprake is van recidive. In het boetebesluit is daarbij verwezen naar een eerder besluit van 16 juni 2017 waarbij voor eenzelfde overtreding een boete van € 5.000,- is opgelegd. Verweerder heeft echter ter zitting naar voren gebracht dat het boetebesluit van 16 juni 2017 nog niet onherroepelijk was ten tijde van de overtreding van 7 september 2018. Dat betekent dat, gelet op artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, die boete van € 5.000,- niet als grondslag kan dienen voor de verhoging van de thans aan de orde zijnde boete. Ter zitting heeft verweerder een besluit van 21 oktober 2016 overgelegd waarin eerder voor eenzelfde overtreding een boete van € 2.500,- is opgelegd en aangegeven dat die boete wel onherroepelijk was ten tijde van de overtreding. Dat boetebesluit en de onherroepelijkheid ervan is door eiseres niet betwist. Het voorgaande betekent dat de boete in boetezaak 20190020 ten onrechte is verhoogd naar € 7.500-; dat had € 5.000,- moeten zijn. De rechtbank zal op dat punt het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. De verhoging van de boete naar € 5.000,- vindt de rechtbank niet onredelijk. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval. De verhoging in dit geval vindt de rechtbank ook evenredig; het gaat om een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en waar het niet naleven van de voorschriften een risico voor de volksgezondheid oplevert.”
8.3
Het slachthuis betoogt dat het boetebedrag van € 5.000,- van het boetebesluit 2 moet worden gematigd, omdat het risico gering is dat een karkas bij de postmortemkeuring wordt afgekeurd als het voordien in aanraking is gekomen met een ander karkas. Het College ziet hierin geen grond voor het oordeel dat de in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu in dit geval gering zijn of ontbreken. De minister heeft namelijk op de zitting toegelicht dat als karkassen elkaar raken voor de postmortemkeuring het risico op onzichtbare kruisbesmetting bestaat, wat een niet gering risico voor de volksgezondheid oplevert. Voor een halvering van het standaardboetebedrag op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren of een verdere matiging met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, ziet het College dan ook geen aanleiding.
8.4
Gelet op het voorgaande slagen de hogerberoepsgronden over de hoogte van de boete niet.
Overschrijding van de redelijke termijn
9.1
Het slachthuis heeft op de zitting aangevoerd dat de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden moeten worden gematigd. Dit betoog slaagt. In verband daarmee heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
9.2
In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hogerberoepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
9.3
De minister heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat niet iedere boete afzonderlijk moet worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn, omdat de minister met het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 3 de bezwaren van het slachthuis tegen telkens twee boetebesluiten ongegrond heeft verklaard. In zoverre is sprake van samenhangende boetes. Daarom moet wat het bestreden besluit 1 en het bestreden besluit 3 betreft slechts één boete worden gematigd. Het College volgt de minister niet in dit betoog. De boetes moeten afzonderlijk worden gematigd. De minister heeft namelijk per overtreding een boete opgelegd en heeft de boetes niet gematigd wegens samenloop.
9.4
Wat het boetebesluit 1 betreft is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 22 februari 2019. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. In de uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7) heeft het College onder 6.3 overwogen dat als de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden, het College handelt naar bevind van zaken. In deze zaak ziet het College aanleiding om aan te sluiten bij zijn rechtspraak dat bij overschrijding van de redelijke termijn in bestraffende zaken de boete in beginsel wordt gematigd met 5% per half jaar waarmee de termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond 34 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan de bestuurlijke fase (zes maanden) als de rechterlijke fase (28 maanden) toe te rekenen. Het College zal de boete matigen met 30% tot een bedrag van € 1.750,-.
9.5
Wat het boetebesluit 2 betreft is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 1 maart 2019. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond 34 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan de bestuurlijke fase (zes maanden) als de rechterlijke fase (28 maanden) toe te rekenen. Het College zal de boete matigen met 30% tot een bedrag van € 3.500,-.
9.6
Wat het boetebesluit 3 betreft is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 12 mei 2020. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond negentien maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Het College zal de boete matigen met 15% tot een bedrag van € 2.125,-.
9.7
Wat het boetebesluit 4 betreft is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 20 december 2019. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond 24 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Het College zal de boete matigen met 20% tot een bedrag van € 2.000,-.
9.8
Wat het boetebesluit 5 betreft is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 23 december 2019. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met afgerond 24 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen. Het College zal de boete matigen met 20% tot een bedrag van € 2.000,-.
Slotsom
10.1
Vanwege de hiervoor bedoelde overschrijdingen van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Het College zal het boetebedrag van het boetebesluit 1 vaststellen op € 1.750,-, het boetebedrag van het boetebesluit 2 op € 3.500,-, het boetebedrag van het boetebesluit 3 op € 2.125,-, het boetebedrag van boetebesluit 4 op € 2.000,- en het bedrag van het boetebesluit 5 op € 2.000,-. Verder zal het College bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van het bestreden besluit 1, het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen.
10.2
Het College zal het slachthuis een vergoeding toekennen voor de door hem gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn. De boetebesluiten zijn gelet op artikel 3 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht samenhangende zaken. Het College beschouwt het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak als één zaak en zal eenmaal een proceskostenvergoeding toekennen aan het slachthuis. Nu de overschrijding van de redelijke termijn ten aanzien van de boetebesluiten 1 en 2 zowel aan de minister als aan de rechter is toe te rekenen, zal deze vergoeding deels moeten plaatsvinden door de minister en deels door de Staat, waarbij om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij ieder van hen de helft betaalt van de toe te kennen bedragen (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.14.2). Gelet op het voorgaande zal het College de minister en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen tot vergoeding van de door het slachthuis in hoger beroep in verband daarmee gemaakte proceskosten. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op in totaal € 453,50 (één punt voor het indienen van het verzoek om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 907,-), waarbij een bedrag van € 226,75 voor rekening van de Staat komt en een bedrag van € 226,75 voor rekening van de minister.
10.3
Verder zal het College de minister opdragen het nog niet vergoede griffierecht in beroep (zaken 20/5946 en 20/6345, in totaal € 708,-) en het griffierecht in hoger beroep (€ 548,-) aan het slachthuis te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van het slachthuis tegen de bestreden besluiten in zoverre gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit 1, het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 alleen voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- herroept het boetebesluit 1, het boetebesluit 2, het boetebesluit 3, het boetebesluit 4 en het boetebesluit 5 in zoverre en stelt de boetes vast op respectievelijk € 1.750,-, € 3.500,-, € 2.125,-, € 2.000,- en € 2.000,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van het bestreden besluit 1, het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 226,75;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van het slachthuis tot een bedrag van € 226,75;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht in beroep (in totaal € 708,-) en in hoger beroep (€ 548,-) aan het slachthuis te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van
mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
w.g. H.L. van der Beek w.g. D.L. van Hal-Vermeer
Bijlage
Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004)
Artikel 4, tweede lid
Algemene en specifieke hygiënevoorschriften
2. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.
BIJLAGE II
Algemene hygiënevoorschriften voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven (tenzij Bijlage I van toepassing is)
Hoofdstuk IX
Bepalingen van toepassing op levensmiddelen
[…]
3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004)
Artikel 3, eerste lid
Algemene verplichtingen
1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
Bijlage III
Specifieke voorschriften
Sectie I Vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren
Hoofdstuk IV
Hygiëne bij het slachten
[…]
13. Zolang de postmortemkeuring niet is voltooid, moet van de delen van een geslacht dier dat aan die keuring wordt onderworpen:
[…]
b mag geen van die delen in aanraking komen met een ander karkas, met slachtafval of met ingewanden, met inbegrip van die waarop al een postmortemkeuring is uitgevoerd.
Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (Verordening 999/2001)
Artikel 8, derde lid
Gespecificeerd risicomateriaal
3. In lidstaten of gebieden daarvan met een gecontroleerd of een onbepaald BSE-risico mag vernietiging van het weefsel van het centrale zenuwstelsel, na bedwelming, met een lang, staafvormig instrument dat in de schedelholte wordt ingebracht, of door injectie van gas in de schedelholte in samenhang met bedwelming, niet worden toegepast bij runderen, schapen en geiten waarvan het vlees voor menselijke of dierlijke consumptie bestemd is.
Bijlage V
Gespecificeerd risicomateriaal
[…]
8. Verzamelen van kopvlees van runderen
8.1.
Kopvlees van runderen ouder dan 12 maanden wordt verzameld in slachthuizen, onder toepassing van een door de bevoegde autoriteit erkend controlesysteem om eventuele verontreiniging van het kopvlees met weefsel van het centrale zenuwstelsel te voorkomen. Dit systeem bestaat minimaal uit de volgende maatregelen:
[…]
b) wanneer de koppen vóór het verzamelen van kopvlees van de transportband of de haken worden genomen, worden de inschotopening in het voorhoofd en het achterhoofdsgat afgesloten met een ondoordringbare, duurzame stop. Wanneer de hersenstam voor laboratoriumtests op BSE wordt bemonsterd, wordt het achterhoofdsgat onmiddellijk na de bemonstering afgesloten.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid
Verbodsbepalingen EU-verordeningen
1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
a. artikel 8, derde lid, en bijlage V, punten 7, 8.1 en 11.3, bij verordening (EG) nr. 999/2001;
[…]
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
[…]
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c
Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
c. categorie 3: € 2500;
Artikel 2.3, aanhef en onder a
Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. a) gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
Artikel 2.5. Recidive
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.