Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/952
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2025 op het hoger beroep van:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, nu: de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. H. Ibrahim en mr. I.C.M. Nijland),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 maart 2023, kenmerk 22/3490, in het geding tussen
de staatssecretaris
en
[naam 1] , [plaats] (vennootschap)
(gemachtigde: H. Veenema)
Procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 1 maart 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:1716) (ook wel aangevallen uitspraak).
De vennootschap heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
De zitting was op 23 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de vennootschap [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de vennootschap en namens de staatssecretaris de gemachtigden van de staatssecretaris.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft een controle verricht in de winkel van de vennootschap. De bevindingen van dit controlebezoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen. Hierin is uiteengezet dat in de vitrine onder de kassa en in een winkelmandje bij de kassa vijf verschillende cosmetische producten lagen die de stof hydrochinon in een concentratie van 2% of de stof betamethasone dipropionate USP (een corticosteroïde), in concentraties van 0,643 mg of 0,05% w/w, bevatten.
1.3
Met het besluit van 11 februari 2022 (boetebesluit) heeft de staatssecretaris vanwege de overtredingen, die naar aanleiding van het rapport van bevindingen zijn vastgesteld, op grond van de artikelen 32a en 32b van de Warenwet in samenhang met de bijlage van het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten (Wbb) vijf boetes van in totaal € 2.625,- (per overtreding € 525,-) aan de vennootschap opgelegd.
2 Met het besluit van 15 juni 2022 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
3.1
De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes en het boetebesluit herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes en het boetebedrag vastgesteld op in totaal € 1.312,50.
3.2
De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. De staatssecretaris had in de door de vennootschap aangevoerde omstandigheden aanleiding moeten zien om de evenredigheid van de boetes, rekening houdend met de mate van verwijtbaarheid, nader te beoordelen. De rechtbank heeft de boetes vanwege normale verwijtbaarheid met 50% gematigd. Volgens de rechtbank heeft de vennoot de overtredingen niet opzettelijk begaan, maar kan hem wel worden verweten dat hij niet op de hoogte was van de regelgeving, die stoffen als hydrochinon en corticosteroïde in cosmetische producten verbiedt. In de financiële situatie van de vennootschap of de vennoten heeft de rechtbank, bij gebrek aan onderbouwing, geen aanleiding gezien voor een verdere matiging.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Standpunt van de staatssecretaris
4 De staatssecretaris stelt dat de rechtbank de boetes ten onrechte heeft gematigd. Zoals uit het bestreden besluit blijkt, heeft hij de door de vennootschap aangehaalde feiten en omstandigheden onderzocht. Volgens de staatssecretaris maakt de omstandigheid dat het niet de bedoeling is geweest van de vennoot om de regelgeving te overtreden en hij niet wist dat het verboden was om de betreffende cosmetische producten te verkopen, niet dat de overtredingen niet aan de betrokken vennoot kunnen worden toegerekend. Van de vennoot mag worden verwacht dat hij op de hoogte is van de wet- en regelgeving. Dat de vennoot, naar hij heeft gesteld, de Nederlandse taal onvoldoende beheerst, leidt niet tot een andere conclusie. De vennoot had in geval van onduidelijkheid over de wet- en regelgeving de branchevereniging of een gecertificeerd adviesbureau voor advies kunnen inschakelen. Volgens de staatssecretaris is de vennootschap zelf verantwoordelijk voor de veiligheid van de producten die zij verkoopt. De overtredingen die tijdens de controle in de winkel van de vennootschap zijn geconstateerd worden blijkens bijlage 1 bij het Specifiek interventiebeleid als ernstig gekwalificeerd en om die reden wordt een boete opgelegd. De vennootschap heeft met de enkele stelling dat zij vanwege de coronacrisis een zware tijd achter de rug heeft, onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), die tot matiging van de boetes zou moeten leiden. Omdat de overtredingen kunnen worden toegerekend aan de vennootschap en geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid, was er geen aanleiding om de boetes te matigen.
Nu in deze zaak sprake is van normale verwijtbaarheid, wordt in beginsel een boete van € 525,- per overtreding opgelegd. Uit artikel 32a van de Warenwet, in samenhang met artikel 2, tweede lid, van het Wbb volgt dat indien de in de overtreding genoemde gedraging opzettelijk, dan wel met grove schuld is verricht, een omzetgerelateerde boete kan worden opgelegd. Aangezien in de voorliggende zaak geen omzetgerelateerde maar gefixeerde boetes zijn opgelegd, kan volgens de staatssecretaris de omstandigheid dat de overtredingen niet opzettelijk zijn begaan, geen reden zijn om de boetes vanwege normale verwijtbaarheid te matigen, zoals de rechtbank heeft gedaan. Over de in hoger beroep door de vennootschap overgelegde winst- en verliesrekening, merkt de staatssecretaris op dat dit onvoldoende is voor de beoordeling van de vraag of de boetes vanwege financiële omstandigheden moeten worden gematigd omdat daarvoor aanvullende stukken (zoals een jaarrekening) nodig zijn.
Standpunt van de vennootschap
5 De vennootschap vindt dat de staatssecretaris haar ten onrechte boetes heeft opgelegd en dat een waarschuwing op zijn plaats was geweest. Volgens de vennootschap behandelt de NVWA, door aan de vennootschap boetes op te leggen, haar anders dan tomatentelers. Daartegen heeft de NVWA, ondanks het gebruik van een verboden gewasbeschermingsmiddel, niet handhavend opgetreden. De vennootschap vraagt het College, onder verwijzing naar haar winst- en verliesrekening over 2020, de ernst, de omvang en het karakter van de overtredingen tegen het licht van de redelijkheid en de billijkheid te houden. Zij merkt in dit verband op dat uit de praktijk niet blijkt dat de cosmetische producten zonder meer verboden zijn en dat de stoffen hydrochinon en betamethasone bovendien niet levensbedreigend zijn. Onkunde, mogelijk deels verwijtbaar, lag ten grondslag aan de overtredingen. De vennootschap zou de cosmetische producten niet in haar winkel hebben verkocht als ze had geweten dat deze, anders dan in het land van herkomst van de vennoot, in Nederland slechts op doktersrecept verkrijgbaar zijn.
Beoordeling door het College
6 De vennootschap betwist de overtredingen niet. Ter beoordeling ligt uitsluitend de hoogte van de boetes voor, meer specifiek of de rechtbank deze met de aangevallen uitspraak terecht met 50% heeft gematigd.
7 De aan de vennootschap opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een bestraffende sanctie. Artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest) en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengen mee dat de rechter moet toetsen of een opgelegde boete in het concrete geval in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de bewezen overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, zoals hier aan de orde, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 47 van Pro het EU Handvest en artikel 6 van Pro het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd (zie ook de uitspraak van het College van 22 oktober 2024, ECLI:NL:CBB:2024:728, onder 6.2). Artikel 5:46, derde lid, van de Awb voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een lagere boete door de staatssecretaris, indien een overtreder aannemelijk maakt dat de opgelegde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en de ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Uit de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 februari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:114, onder 8.9) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van Pro de Awb die aanleiding geeft om de boete te matigen.
8 Het in de bijlage van het Wbb opgenomen boetebedrag van € 525,- wordt opgelegd in geval van normale verwijtbaarheid. Naar het oordeel van het College heeft de staatssecretaris terecht geconcludeerd dat de door de vennootschap aangevoerde omstandigheden geen grond vormen om van verminderde verwijtbaarheid te spreken. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de vennootschap om op de hoogte te zijn van wet- en regelgeving en zich daaraan te houden. Het te koop aanbieden van de betreffende cosmetische producten met verboden stoffen komt dan ook voor rekening van de vennootschap. Ook heeft de staatssecretaris in de financiële situatie van de vennootschap terecht geen aanleiding voor matiging van de boetes gezien, omdat de vennootschap niet heeft onderbouwd dat haar financiële draagkracht onvoldoende is om de boetes te kunnen betalen. De enkele verwijzing naar haar winst- en verliesrekening over 2020 in de reactie op het hogerberoepschrift is hiervoor eveneens onvoldoende. Deze reactie bevat ook verder geen aanknopingspunten voor bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boetes zouden moeten leiden. Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat de boetes passend en geboden zijn. Dit laat onverlet dat, zoals op de zitting is besproken, de staatssecretaris in het kader van de invordering van de boetes zal nagaan of met de vennootschap afspraken over de (verdere) betaling van de boetes kunnen worden gemaakt.
Slotsom
9.1
Het hoger beroep slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het door de vennootschap ingestelde beroep ongegrond verklaren.
9.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Aangezien het hoger beroep slaagt, zal van de staatssecretaris geen griffierecht worden geheven.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2025.
w.g. M. van Duuren w.g. H. Caglayankaya