Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/547
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 augustus 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 31 maart 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2021. Namens appellante is verschenen [naam ] , maat van de maatschap, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap aan de [adres 1] . Op 1 april 2011 werden er op het bedrijf van appellante 30 melk- en kalfkoeien en 22 stuks jongvee gehouden. Op 1 april 2015 waren er 65 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee op het bedrijf aanwezig. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 50 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee.
2.2
Appellante heeft op 31 december 2012 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vernieuwen van de stallen op de locatie aan de [adres 2] te [plaats 2] en deze vergunning is op 27 februari 2014 verleend. Op 19 april 2013 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht een verklaring van geen bedenkingen in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 afgegeven voor het houden van 99 melkkoeien en 61 stuks jongvee.
2.3
Op 1 oktober 2014 is appellante begonnen met de verbouwing van de stal. Appellante heeft een overeenkomst gesloten voor het saneren van het in de stallen aanwezige asbest van € 4.800,-. Voor de renovatie van het dak van de stallen heeft appellante € 212.500,- geïnvesteerd. In verband met de vernieuwing van de stallen heeft appellante in oktober 2014 een leegstaande stal gehuurd om daar tijdelijk haar veestapel in onder te brengen. Doordat de gehuurde stal minder ligplaatsen had moest appellante een aantal runderen afvoeren. Op 13 juni 2015 waren de verbouwde stallen zover gereed dat appellante haar melkkoeien daarin kon huisvesten.
Besluiten van verweerder
3. In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.523 kg. In het bestreden besluit heeft verweerder appellantes beroep op de knelgevallenregeling toegewezen, het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.727 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van 60 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Verweerder is ten onrechte uitgegaan van 30 september 2014 als alternatieve peildatum, waarbij zonder motivering voorbij is gegaan aan de tijdens de hoorzitting opgeworpen gewenste alternatieve peildatum van 1 juli 2014. Verder is verweerder ten onrechte uitgegaan van de melkproductie over het jaar 2014. Volgens appellante had verweerder onderzoek moeten doen of die melkproductie wel representatief was. Verweerder had moeten onderzoeken of de melkproductie verhoogd had moeten worden met aan kalveren vervoerde melk en separatiemelk. Verder had verweerder moeten onderzoeken of er gerekend zou moeten worden met een andere alternatieve peildatum voor het melkvee dan voor het jongvee.
4.2
Appellante voert verder nog aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de noodzaak en de (financiële) gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Uit niets blijkt dat verweerder andere mogelijkheden heeft onderzocht om aan de normen van de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is nog altijd niet duidelijk of door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de derogatie wordt behouden. Ook dit levert een schending op van artikel 1 van het EP. Daar komt bij dat het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante de ‘fair balance’ toets niet kan doorstaan, omdat het niet voorzienbaar was. Dit volgt ook uit de brief van 3 maart 2016 van staatssecretaris Van Dam en de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm).
4.3
Volgens appellante is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Ten onrechte stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante niet beschikte over de benodigde vergunningen voor de beoogde uitbreiding. De Nbw-vergunning van 19 april 2013 (voor het houden van 100 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee) is verwerkt in de omgevingsvergunning van 27 februari 2014. De omgevingsvergunning is door appellante overgelegd. Onder verwijzing naar onder meer het overgelegde schaderapport van [naam BV] voert appellante aan dat de financiële situatie van haar bedrijf door het fosfaatrechtenstelsel somber is. De beoogde bedrijfsomvang is noodzakelijk om de investeringen in de verouderde stallen terug te verdienen. De investeringen zijn anders dan verweerder meent niet gericht op groei, maar op samenvoeging van bedrijven met behoud van de totale stalcapaciteit.
4.4
Ook is volgens appellante sprake van een schending van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder heeft de inhoud van de bezwaren van appellante miskend. Verder is er sprake van een onzorgvuldige voorbereiding en ontbeert een draagkrachtige motivering.
4.5
Tot slot weigert verweerder ten onrechte de in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand te vergoeden. In dit verband verwijst appellante naar de uitspraak van het College van 7 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:239).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder is van mening dat hij de knelgevallenregeling op een juiste manier heeft toegepast. De door appellante tijdens de hoorzitting genoemde alternatieve peildatum van 1 juli 2014 is door appellante niet nader onderbouwd. Appellante heeft niet onderbouwd waarom de melkproductie van 2014 niet representatief is. Ook heeft appellante niet onderbouwd hoeveel melk in 2014 aan kalveren is vervoederd of gesepareerd. Tot slot merkt verweerder op dat hij op 1 april 2021 appellante heeft gevraagd bovenstaande te onderbouwen. Hierop is door appellante niet gereageerd.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom en wel noodzakelijk op grond van de Nitraatrichtlijn. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Het fosfaatrechtenstelsel was volgens verweerder voorzienbaar.
5.3
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Over het betoog van appellante dat geen sprake is van uitbreiding, maar van samenvoeging merkt verweerder op dat bij hem geen bedrijfsovernames of samenvoegingen bekend zijn. In dit verband verwijst verweerder naar de overgelegde uittreksels uit het Handelsregister. Er is weliswaar duidelijk dat er meerdere bedrijven op het adres [adres 1] staan ingeschreven, maar niet dat er op dit adres sprake is van een samengevoegd bedrijf. Het is verder niet duidelijk of de door appellante overgelegde omgevingsvergunning toebehoort aan appellante, [naam ] , Loonbedrijf [naam BV 2] . of de [naam VOF] . Het is voor verweerder niet duidelijk welk bedrijf is gaan herbouwen en welk bedrijf de gestelde financiële last draagt. Verweerder stelt zich, anders dan appellante, op het standpunt dat in het geval van appellante wel degelijk sprake is van uitbreiding van het bedrijf. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Op het moment dat appellante begon met haar uitbreidingsplannen was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar. Ten behoeve van de beoogde uitbreiding heeft appellante in 2015 een stal gerenoveerd terwijl zij had behoren te weten dat er in verband met het einde van het melkquotum in april 2015 er nadere productiebeperkende maatregelen het melkquotum zouden opvolgen.
5.4
Volgens verweerder is er geen sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd.
5.5
Verweerder merkt op dat hij in het bestreden besluit het primaire besluit heeft herzien. Dit betekent dat appellante recht heeft op vergoeding van de proceskosten.
Beoordeling
6.1
Het College stelt allereerst vast dat verweerder ter zitting heeft erkend dat hij ten onrechte niet de proceskosten van appellante in de bezwaarprocedure heeft vergoed. Omdat verweerder in het bestreden besluit het primaire besluit heeft herzien, heeft appellante recht op vergoeding van de proceskosten. In zoverre is het beroep dus gegrond.
6.2
Het College is verder van oordeel dat verweerder de knelgevallenregeling op een juiste wijze heeft toegepast. Verweerder heeft in het bestreden besluit appellantes beroep op de knelgevallenregeling gegrond verklaard en het aantal fosfaatrechten van appellante verhoogd. Naar het oordeel van het College is verweerder daarbij terecht uitgegaan van de genoemde alternatieve peildatum van 30 september 2014. Verweerder is overeenkomstig de oorspronkelijke opgave van appellante uitgegaan van de alternatieve peildatum van 30 september 2014. Appellante opteert nader weliswaar voor het hanteren van een alternatieve peildatum van 1 juli 2014 vanwege opruimingswerkzaamheden en asbestsanering, maar heeft dit niet met nadere stukken onderbouwd. Evenmin is met kracht van argumenten en stukken onderbouwd dat het hanteren van de melkproductie van het jaar 2014 niet representatief zou zijn. Zoals het College eerder heeft geoordeeld moet het bij de melkproductie in de toepassing van de knelgevallenregeling gaan om een periode (waar dat kan van een jaar) die representatief is voor het bedrijf en aansluit bij de gestelde buitengewone omstandigheid (zie de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:248). In veel gevallen betreft dit de periode, bij voorkeur dus een jaar, voorafgaand aan de buitengewone omstandigheid. In het geval van appellante is dat de melkproductie over het jaar 2014. Zoals verweerder terecht opmerkt is de feitelijke bouw van de stal pas in 2015 begonnen. Naar aanleiding van appellantes – voor het eerst in beroep – ingebrachte standpunt dat het hanteren van die melkproductie niet representatief is, heeft verweerder appellante op 1 april 2021 de mogelijkheid geboden dit standpunt te onderbouwen. Hiervan heeft appellante geen gebruik gemaakt.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel in ieder geval ten doel heeft het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder de derogatiebeschikking, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP. Voor zover appellante betogen dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken faalt deze grond. Het College wijst hiervoor in het bijzonder op rechtsoverwegingen 6.5.1 tot en met 6.5.4, 6.7.3 en 6.7.5.4 van de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.4
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 100 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 2.523 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (50 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.5
Anders dan appellante betoogt heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante haar bedrijf op de nieuwe locatie heeft uitgebreid nu zij op die locatie is gegroeid in dieraantallen. Dat het op basis van de op die locatie rustende vergunningen was toegestaan om meer dieren te houden, doet er niet aan af dat sprake is van groei van de melkveestapel ten opzichte van de oude locatie. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding is bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Appellante is op 1 oktober 2014 begonnen met de uitbreiding en heeft vanaf dat moment geïnvesteerd in haar bedrijf. De omstandigheden dat de uitbouw van het bedrijf volgens appellante noodzakelijke was vanwege vervanging van de verouderde bedrijfsbebouwing en dat de huisvesting van het vee die in overeenstemming diende te worden gebracht met de welzijnseisen, doen niet af aan het voorgaande. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.5.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is gegrond, voor zover het betreft het besluitonderdeel in de bestreden besluit dat ziet op de proceskosten in bezwaar. Voor het overige is het beroep ongegrond.
Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 2.564,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de telefonische hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1, alsmede 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond voor zover daarin is nagelaten appellante een
vergoeding voor de proceskosten in bezwaar toe te kennen;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep tot een bedrag van € 2.564,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 augustus 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.