Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1282
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (primair besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 mei 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellante zijn verder nog verschenen [naam 1] en [naam 2] .
Samenvatting
Ter voorlichting van partijen vat het College zijn oordeel in deze uitspraak hier kort samen. Appellant krijgt geen gelijk. Het beroep is ongegrond en het bestreden besluit blijft in stand. Appellant krijgt immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Appellant heeft in 2013, toen hij wegens rugklachten gedeeltelijk arbeidsongeschikt werd, beslist zijn arbeidsintensieve grupstal te vervangen door een ligboxenstal. Met de bouw is begonnen in april 2014 en de stal is op 12 mei 2015 in gebruik genomen. Appellant heeft de investeringskosten (€ 300.000,-) zo laag mogelijk gehouden door aan de bouw mee te werken en een kleine ligboxenstal te bouwen. Appellant heeft in mei 2015 mondelinge afspraken gemaakt over het huren van 10 hectare land per 1 januari 2016, waardoor het bedrijf per die datum grondgebonden zou zijn voor 70 koeien. Op de peildatum 2 juli 2015 hield hij minder dieren dan waarvoor hij investeringen had gedaan. Hij wilde 70 stuks melkkoeien en 30 stuks jongvee gaan houden en heeft voor 47 melkkoeien en 35 stuks jongvee fosfaatrechten gekregen. Door deze omstandigheden legt het fosfaatrechten volgens appellant op hem een individuele en buitensporige last en is sprake van een schending van zijn recht op eigendom (hierna ook: schending van artikel 1 EP).
Het College oordeelt dat geen sprake is van een schending van het recht op eigendom van appellant. Het komt voor zijn (ondernemers)risico dat hij op de peildatum 2 juli 2015 over minder dieren beschikte dan waarvoor hij investeringen heeft gedaan. Appellant heeft zijn bedrijf uitgebreid in een periode relatief kort voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015. Hij had toen, vanwege de nog onbekende maar voorzienbare naderende productiebeperkende maatregelen haast moeten maken met het vullen van zijn stal of extra voorzichtig moeten zijn met het doen van investeringen of zijn plannen moeten bijstellen.
Appellant heeft zijn stelling dat er in 2013, 2014 en 2015 een noodzaak was tot uitbreiding van zijn bedrijf niet aannemelijk gemaakt. Dat het werk in de grupstal hem te zwaar werd en dat hij een ligboxenstal moest (laten) bouwen om zijn bedrijf te kunnen voortzetten neemt het College aan, maar appellant heeft zijn stelling dat de veestapel moest worden uitgebreid om de financiering rond te krijgen niet aannemelijk gemaakt. Appellant heeft ondernemerskeuzes gemaakt die voor zijn risico komen. De conclusie is dat de investeringsbeslissingen van appellant, niet navolgbaar (lees: begrijpelijk want onvermijdelijk) zijn en dat het fosfaatrechtenstelsel al om die reden geen individuele en buitensporige last op hem legt en geen sprake is van schending van artikel 1 EP.
Overwegingen
1. Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het ter zitting door appellant ingediende verzoek om immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door, voor zover hier van belang, ziekte of bouwwerkzaamheden, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover hij zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert in de vorm van een eenmanszaak een melkveebedrijf in [plaats] . Hij had op 6 december 2013, voordat hij gedeeltelijk arbeidsongeschikt werd, 39 melkkoeien en 33 stuks jongvee. Hij had op 2 juni 2014, voordat hij een nieuwe stal ging bouwen, 42 melkkoeien en 37 stuks jongvee. Hij had op de peildatum 2 juli 2015 47 melkkoeien en 35 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3. In het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2125 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf van appellant aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Hij heeft de op 26 maart 2018 van appellant ontvangen melding bijzondere omstandigheden (gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid per 6 december 2013 en bouwwerkzaamheden per 2 juni 2014) afgewezen, omdat, uitgaande van die data als alternatieve peildata, de 5%-drempel niet wordt gehaald. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
Beroepsgronden
4.1.
Appellant heeft eind 2013 besloten om een ligboxenstal te gaan bouwen ter vervanging van de grupstal waarin hij toen zijn dieren hield. Dit ter verbetering van het dierenwelzijn (grupstallen gaan vanuit het oogpunt van dierenwelzijn mogelijk verboden worden) en zijn arbeidsomstandigheden. Appellant kreeg door het werken in de grupstal rugklachten en was daardoor sinds 6 december 2013 gedeeltelijk arbeidsongeschikt. De bouw van de ligboxenstal is in april 2014 begonnen. De stal is op 12 mei 2015 in gebruik genomen. Kort daarna werd, onvoorzien, het fosfaatrechtenstelsel aangekondigd. Appellant wilde 70 stuks melkvee en 30 stuks jongvee gaan houden. De peildatum 2 juli 2015 valt voor hem erg ongunstig uit.
4.2.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtenstelsel voor hem zo ongunstig uitpakt dat het een individuele disproportionele last op hem legt. Een ligboxenstal was voor hem de enige mogelijkheid om zijn bedrijf voort te zetten, omdat het werken in een grupstal te belastend is. Er is weliswaar voorzien in enige groei van de veestapel naar ongeveer 70 koeien, maar die groei was nodig om de rente en aflossing van de ligboxenstal te kunnen financieren. Hij heeft gekozen voor de kleinst mogelijke stal en heeft geholpen bij de bouw om de kosten zoveel mogelijk te drukken. De lening van € 300.000,- kan alleen maar worden terugverdiend door iets meer vee te gaan houden. Door zijn slechte financiële situatie wordt hij in vergelijking met andere melkveehouders extra zwaar getroffen.
4.3.
Appellant stelt dat bij het vaststellen van de individuele en buitensporige last (IBL) die het fosfaatrechtenstelsel op hem legt, het volgende moet worden meegewogen:
- Zijn beroep op de knelgevallenregeling wegens ziekte slaagt slechts niet omdat hij niet tijdelijk minder vee is gaan houden, maar een ligboxenstal is gaan bouwen.
- Het bedrijf groeide grondgebonden zoals, gelet op de per 1 januari 2015 geldende Wet verantwoorde groei melkveehouderij, het overheidsbeleid was. Andere productiebeperkende maatregelen waren toen niet voorzienbaar.
- Appellant heeft in mei 2015 geregeld dat hij per 1 januari 2016 10 ha land zou pachten, waarna hij grondgebonden was voor 70 koeien. De peildatum 2 juli 2015 en de generieke korting van 8,3% zijn daarom in zijn geval extra nadelig.
- Dat uitgerekend een klein bedrijf als dat van appellant ook nog een korting van 8,3 % voor zijn kiezen krijgt maakt de zaak alleen maar extra zuur en is eens te meer reden om in deze zaak het beroep op de IBL te honoreren.
- Door het omschakelen van een grupstal naar een ligboxenstal is de melkproductie per koe aanzienlijk verbeterd. In 2018 leidde dat tot een hogere excretiefactor waardoor hij nog verder terug moest in dieraantallen dan alleen op grond van de generieke korting.
- Zijn bedrijf is niet levensvatbaar als er niet meer vee mag worden gehouden dan op grond van het vastgestelde fosfaatrecht mogelijk is. Door het fosfaatrechtenstelsel kan hij de lening van € 300.000,- niet aflossen. Dat blijkt uit de door hem overgelegde jaarrekeningen over 2016 en 2017 en een verklaring van de [naam 3] van 15 november 2018.
- Zijn geval is vergelijkbaar aan dat in de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, waarin een inbreuk op artikel 1 van het EP is aangenomen.
4.4.
Appellant stelt dat hij, vanwege de individuele disproportionele last, gecompenseerd moet worden (in de vorm van extra fosfaatrechten, een vrijstelling, een ontheffing of een schadevergoeding) zodat hij het aantal dieren kan houden waarvoor hij de stal heeft gebouwd. Anders is het bedrijf niet levensvatbaar.
4.5.
Appellante doet een beroep op overschrijding van de redelijke termijn vanwege de lange duur van de procedure.
Standpunt van verweerder
5. Hoewel verweerder de keuze van appellant om de grupstal te vervangen begrijpt, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat uitbreiding van 39 naar 70 melkkoeien en van 27 naar 30 stuks jongvee noodzakelijk was. Dat is geen beperkte uitbreiding. Hoewel de peildatum 2 juli 2015 voor appellant ongunstig uitpakt, zijn de peildatum en de generieke korting niet onevenredig. Dat de knelgevallenregeling appellant niet baat is geen omstandigheid die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De melkveehouder draagt in beginsel zelf de risico’s van zijn beslissingen. Toen appellant zijn investeringsbeslissingen deed was het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar. Het bedrijf van appellant is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in verband met de afschaffing van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. De risico’s die appellant heeft genomen komen voor zijn rekening. Niet is gebleken dat de door appellant gestelde financiële last een buitensporige last is.
Beoordeling
6.1.
Voor zover appellant, gelet op de voor hem ongunstige peildatum 2 juli 2015, heeft beoogd aan te voeren dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, slaagt deze beroepsgrond niet. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, en uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1-7. Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt en overweegt daartoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2.
6.2.2.
De door appellant gestelde last is het verschil tussen het bij het bestreden besluit vastgestelde fosfaatrecht voor in totaal stuks 47 melkkoeien en 35 jongvee en het door appellant benodigde fosfaatrecht voor 70 melkkoeien en 30 stuks jongvee, dan wel, als vermeld in de brief van 10 december 2018 van [naam 1] , 68 melkkoeien met bijbehorend jongvee bij een gemiddelde melkproductie van 9.000 kg melk per koe per jaar.
6.2.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4, heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.2.4.
Het College neemt wel aan dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.5.
In dat verband is van belang dat appellante in 2014 en 2015 investeringen heeft gedaan in de bouw van een ligboxenstal en de pacht van extra grond en daarvoor financierings-verplichtingen is aangegaan tot een bedrag van € 300.000,-, met de bedoeling om vervolgens ook zijn veestapel (met eigen aanwas) uit te breiden. Dat appellant, zoals hij stelt, alleen met een ligboxenstal zijn bedrijf kon voortzetten wil het College wel aannemen, maar dat hij, als door de bank gestelde voorwaarde, zijn veestapel moest uitbreiden tot 70 melkkoeien om de rente en aflossing van de (volgens appellant kleinst mogelijke) ligboxenstal te kunnen financieren, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. Het College ziet dan ook geen reden om appellant te volgen in zijn standpunt dat de uitbreiding van zijn bedrijf noodzakelijk was. Gezien het tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het bouwen van een ligboxenstal met stalruimte voor meer koeien dan de te vervangen grupstal, acht het College de investeringsbeslissingen, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2009 heeft de overheid maatregelen geïnitieerd en in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.6.
Nu appellant de noodzaak tot uitbreiding van zijn veestapel niet aannemelijk heeft gemaakt, onderscheidt hij zich niet van andere melkveehouders die hun beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet (volledig) hadden gerealiseerd. Voor hem geldt ook dat hij rekening moest houden met naderende productiebeperkende maatregelen en dus voorzichtig moest zijn met het doen van investeringen. Dat de knelgevallenregeling appellant niet baat is het gevolg van het feit dat sprake is van niet gerealiseerde groei, waarin het fosfaatrechtenstelsel en dus ook de knelgevallenregeling niet voorziet. Dat is geen individuele bijzondere omstandigheid waarin de situatie van appellant zich onderscheidt van die van andere melkveehouders. Weliswaar heeft appellant een klein (pacht)bedrijf met minder financiële ruimte dan de gemiddelde melkveehouder en is hij zo voorzichtig mogelijk te werk gegaan. Toch werd van hem, net als van andere melkveehouders, voorzichtigheid verwacht bij het doen van investeringen.
6.2.7.
Het College volgt appellant niet in zijn beroepsgrond dat uit de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5 volgt dat ook in zijn geval een schending van artikel 1 EP moet worden aangenomen. Die uitspraak heeft geen betrekking op een aan de situatie van appellant vergelijkbare situatie. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.3.
Omdat de investeringen van appellant niet navolgbaar zijn en er geen bedrijfseconomische noodzaak was voor zijn uitbreiding, komt aan de belangen van appellant minder gewicht toe dan aan de belangen tot bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het beroep is ongegrond.
7. Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt.
7.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor immateriële schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.2.
De termijn van bezwaar en beroep is begonnen op de datum waarop verweerder het bezwaarschrift heeft ontvangen, 7 februari 2018, en is geëindigd op de datum waarop deze uitspraak is gedaan, 23 februari 2021. De redelijke termijn van twee jaar is met (afgerond) 13 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen.
7.3.
Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:1. Van de overschrijding is voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht na afronden een periode van tien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van drie maanden, wordt toegerekend aan de beroepsfase.
7.4.
Het College zal op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1154,- (10/13 x € 1500,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 346,- (3/13 x € 1500,-) aan appellant.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2.
Voor een proceskostenveroordeling in beroep bestaat geen aanleiding.
8.3.
Het College zal het verzoek om immateriële schadevergoeding toewijzen.
8.4.
Het College zal verweerder en de Staat, ieder voor de helft, veroordelen in de proceskosten inzake het verzoek om schadevergoeding. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 267,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt met een waarde van € 534,- voor het indienen van het verzoek met een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 346,-;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een immateriële schadevergoeding van € 1154,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2021.
M.C. Stoové J.W.E. Pinckaers
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.