Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2629
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1], als rechtsopvolger van,
de eenmanszaak [naam 2], te [plaats] , appellante
de eenmanszaak [naam 2], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: W. van de Geest),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. W.A.M. Ebbinge en mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteerde tot en met 2010 een gemengd bedrijf en hield zowel melkvee als fokzeugen. In 2010 heeft appellante de varkenstak (136 varkensrechten) afgestoten en zich volledig gericht op de melkveehouderij. Op 21 maart 2011 is een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de rundveestal. In de tweede helft van 2011 is een aanvang gemaakt met de bouw van de nieuwe stal. Op 19 september 2011 is een financieringsovereenkomst gesloten voor een bedrag van € 90.000,-. Op 5 december 2011 was de nieuwe stal gerealiseerd. Op 3 september 2012 is een vergunning in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend door gedeputeerde staten van Utrecht voor uitbreiding van het veebestand naar 80 melk- en kalfkoeien en 76 stuks vrouwelijk jongvee. Op 5 juli 2013 is een Nbw-vergunning verleend door gedeputeerde staten van Gelderland voor het houden van 80 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 62 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.124 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last omdat appellante met de toegekende fosfaatrechten 22,5% van haar stalcapaciteit niet kan gebruiken en de investeringen die zij in 2010/2011 heeft gedaan daarmee feitelijk waardeloos zijn geworden. Ook de beoogde bedrijfsopvolging komt hiermee onder druk te staan. Zij stelt gelet op haar productiecapaciteit in totaal 4.424 kg fosfaatrechten nodig te hebben. Appellante benadrukt dat zij al in 2011 deze investeringen heeft gerealiseerd en voldeed aan alle wettelijke eisen. Derhalve vóór 18 januari 2013 en 12 december 2013, zijnde de data waarop wordt aangenomen dat melkveehouders konden weten dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden opgelegd. Dat appellante haar stal op de peildatum niet vol had is te wijten aan het feit dat, voor de beoogde geleidelijke groei met eigen aanwas, in 2012 en 2013 onvoldoende vrouwelijke kalveren werden geboren. De groei van de veestapel bleef hierdoor aanvankelijk uit. De echte groei begon pas in 2015 en 2016. De individuele last die appellante als ondernemer hierdoor te dragen krijgt staat in geen enkele verhouding tot bedrijfssituaties bij andere melkveehouderijen. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante in beroep de ‘Rapportage Individuele Disproportionele last’ overgelegd van [naam 5] van 13 februari 2019 (de rapportage) waarin drie scenario’s zijn uitgewerkt. Daarin is vermeld dat in plaats van – afgezet tegen de (oude) gemengde bedrijfsvoering waarbij varkens en melkvee werd gehouden – de beoogde en vergunde 556 kg fosfaat te groeien, appellante 1.300 kg fosfaat moet krimpen, wat ertoe leidt dat het bedrijf 744 kg in fosfaat krimpt in vergelijking met de oude vergunde situatie. De huidige toegekende fosfaatrechten bieden voor de lange termijn onvoldoende perspectief omdat daarmee sprake is van een negatieve liquiditeit en een toename van het vreemd vermogen. Appellante heeft tevens jaarrekeningen van de jaren 2015, 2016 en 2017 overgelegd. Onder verwijzing naar een brief van de bank van 18 oktober 2018, wijst appellante er op dat het voorts financieel niet mogelijk is om de benodigde fosfaatrechten te kopen. Appellante stelt dat een investering van € 234.000,- nodig is om het beoogde doel toch te bereiken
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Dat sprake is van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last is niet gebleken. De situatie van appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt nader uiteengezet en gesteld dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom zij tussen 2011 en 2015 niet het door haar gewenste aantal dieren heeft kunnen realiseren. Dat appellante ervoor heeft gekozen te groeien middels eigen opfok is een ondernemerskeuze die voor rekening van appellante dient te blijven. Verweerder stelt zich, anders dan appellante, op het standpunt dat het stelsel voorzienbaar was en dat appellante in weerwil van de, in aanloop naar en op de peildatum aangekondigde productiebeperkende maatregelen, is blijven vasthouden aan de geplande groei en zelfs verder door wenste te groeien. Appellante heeft voorts niet inzichtelijk gemaakt waarom het bedrijfseconomisch noodzakelijk was om uit te breiden van 58 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (overeenkomstig de Gecombineerde opgave 2015) naar 80 melk- en kalfkoeien en 63 stuks jongvee. Te meer nu de gestelde gewenste groei nooit is gerealiseerd. Dat, zoals appellante stelt, met de omschakeling is beoogd het wegvallen van inkomen uit de varkenstak te compenseren geeft geen goed beeld van de werkelijke situatie. Gelet op het saldo van een melkkoe (€ 1.932,-) en het saldo van een vleesvarken (€ 44,-) had appellante het saldoverlies van 136 varkens kunnen compenseren met 3 extra melkkoeien. Appellante beoogde echter een uitbreiding met 27 melkkoeien. De keuze om uit te breiden in het kader van bedrijfsopvolging en ook de keuze in 2010 om de varkenstak af te stoten en de melkveetak uit te breiden zijn ondernemerskeuzes. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante liggen. Verweerder heeft verder verschillende kanttekeningen geplaatst bij de door appellante overgelegde financiële rapportage.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin is onder 6.7.5.3 en 6.7.5.4 in dit verband overwogen dat hoewel de overheidsmaatregelen en de berichtgeving over te verwachten maatregelen niet altijd even consistent zijn geweest voorzienbaarheid wordt aangenomen en dat bij het doen van investeringen voorzichtigheid geboden was. Hetgeen appellante op dit punt heeft aangevoerd, waaronder de verwijzing naar een nieuwbrief van het Centraal Bureau voor de Statistiek van 28 juni 2019, geeft geen aanleiding anders te oordelen.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
6.3.5
In het geval van appellante bestaat de last daaruit dat het bedrijf niet kan doorgroeien naar het aantal dieren dat is vergund en waarop de stalcapaciteit ziet (in ieder geval 80 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee) waarvoor zij naar eigen zeggen 4.424 kg fosfaatrecht nodig heeft. Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking dan ook neer op (4.424 kg – 3.124 kg) 1.300 kg fosfaatrechten. Het College wil aannemen dat dit appellante in haar bedrijfsvoering treft en financieel raakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante ervoor heeft gekozen om na de uitbreiding van de rundveestal eind 2011, de uitbreiding die haar voor ogen stond gefaseerd en met eigen aanwas te laten plaatsvinden. Deze uitbreiding was op 2 juli 2015 nog niet volledig gerealiseerd, zoals ook blijkt uit de door appellante overgelegde rapportage waarin is te lezen dat de echte groei pas begon in 2015 en 2016. Deze keuze voor gefaseerde groei behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante (zie de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6) en het College gaat er daarbij vanuit dat appellante de financiële positie van het bedrijf daarbij ten volle heeft betrokken. De door appellante aangevoerde omstandigheid dat de geboorte, in de jaren 2012 en 2013, van onvoldoende vrouwelijke kalveren heeft geleid tot een verminderde toename van de veestapel kan niet tot een andere conclusie leiden. Het is onduidelijk in hoeverre deze omstandigheid appellante belemmerde om de uitbreiding eerder, vóór 2 juli 2015, wel te realiseren. Dat de investeringen in de verbouwing van de rundveestal al in een vroeg stadium (2010/2011) zijn gedaan maakt dat niet anders. Dat de uitbreiding naar 80 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee mogelijk mede gericht was op toekomstige bedrijfsopvolging leidt evenmin tot een ander oordeel. Immers, zoals het College reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1) is voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers voor het bedrijf.
Voor zover appellante onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) heeft aangevoerd dat de omschakeling van het bedrijf in 2010/2011 van een varkenshouderij en melkveehouderij naar een volledige melkveehouderij een bijzondere omstandigheid betreft die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, treft dit geen doel. In het geval van appellante is niet gebleken van andere dan bedrijfseconomische redenen om te kiezen voor deze omschakeling.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond treft geen doel.
Slotsom
7.1
De beroepsgronden treffen geen doel.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2020.
De voorzitter is verhinderd de De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen uitspraak te ondertekenen