Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 13/80 en 13/416
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2019 in de zaken tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken(thans minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Voor het procesverloop verwijst het College in de eerste plaats naar wat daarover is vermeld in de uitspraak van het College van 20 december 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:440) (verwijzingsuitspraak) waarbij, onder aanhouding van iedere verdere beslissing, het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) is verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de in de verwijzingsuitspraak geformuleerde vragen.
Het Hof van Justitie heeft deze prejudiciële vragen beantwoord bij arrest van 6 juni 2018 in zaak C-667/16 (ECLI:EU:C:2018:394).
Bij brieven van respectievelijk 25 juni 2018 en 11 juli 2018 hebben verweerder en appellanten gereageerd op het arrest van het Hof van Justitie. Daarbij hebben zij te kennen gegeven geen behoefte te hebben aan een nadere zitting.
Het College heeft partijen bij brief van 17 januari 2019 meegedeeld dat het onderzoek wordt gesloten.
Overwegingen
1.1
Voor de relevante regelgeving en feiten, de standpunten van partijen en de gestelde prejudiciële vragen wordt verwezen naar de verwijzingsuitspraak, die hier in zoverre wordt geacht te zijn herhaald en ingelast.
1.2
Samengevat gaan de geschillen over vier clusters van besluiten, namelijk over de hoogte van de randvoorwaardenkorting voor 2011 (hierna ook: korting of verlaging), over het bedrag van de bedrijfstoeslag 2011, over de facturen tot terugbetaling van de bedrijfstoeslag en over de vaststelling en verrekening van de wettelijke rente. Die besluiten heeft verweerder genomen vanwege de constatering van niet‑nalevingen van een aantal randvoorwaarden door [naam 2] (hierna: [naam 2] ).
1.3
De besluiten over de hoogte van de randvoorwaardenkorting zijn het besluit op bezwaar van 29 april 2013 en het besluit op bezwaar van 18 september 2014. Over eerstgenoemd besluit heeft het College in overweging 1.2 van de verwijzingsuitspraak overwogen dat niet gesteld of gebleken is dat appellanten nog belang hebben bij beoordeling van dit (uiteindelijk door het besluit van 18 september 2014 vervangen) besluit. Het College zal het beroep in zaaknr. 13/416 voor zover gericht tegen het besluit van 29 april 2013 niet‑ontvankelijk verklaren. Het besluit van 18 september 2014, waarbij verweerder de randvoorwaardenkorting heeft vastgesteld op 55%, zal het College hierna inhoudelijk beoordelen.
1.4
De besluiten over de vaststelling van het bedrag van de bedrijfstoeslag voor 2011 zijn een besluit op bezwaar van 27 december 2012, een besluit op bezwaar van 11 juni 2014 en het besluit op bezwaar van 23 september 2014. Over eerstgenoemd besluit heeft het College in overweging 1.2 van de verwijzingsuitspraak overwogen dat niet gesteld of gebleken is dat appellanten nog belang hebben bij beoordeling van dit (voor zover het de herberekening van de bedrijfstoeslag betreft, aanvankelijk door een besluit van 11 juni 2014 vervangen) besluit. Over dit (door het besluit van 23 september 2014 vervangen) besluit van 11 juni 2014 heeft het College hetzelfde overwogen in overweging 1.3. Het College zal het beroep in zaaknr. 13/80 voor zover gericht tegen de besluiten van 27 december 2012 en 11 juni 2014 over de vaststelling van het bedrag van de bedrijfstoeslag voor 2011 niet‑ontvankelijk verklaren. Het besluit van 23 september 2014, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag voor 2011 heeft herberekend met inachtneming van de korting van 55%, zal het College hierna inhoudelijk beoordelen.
1.5
De besluiten over de facturen tot terugbetaling van de bedrijfstoeslag zijn een besluit op bezwaar van 27 december 2012 en een besluit op bezwaar van 11 juni 2014, waarbij genoemd besluit van 27 december 2012 is vervangen voor zover het de factuur tot terugbetaling van de bedrijfstoeslag betreft. Over dit besluit van 27 december 2012 heeft het College in overweging 1.2 van de verwijzingsuitspraak overwogen dat niet gesteld of gebleken is dat appellanten nog belang hebben bij beoordeling van het besluit. Over het (tweede) besluit van 11 juni 2014, dat is gebaseerd op een randvoorwaardenkorting van 100%, heeft het College in overweging 1.3 hetzelfde overwogen. Als gevolg van de herberekening van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 op basis van de herziene randvoorwaardenkorting van 55%, is de grondslag van de factuur waarop dit tweede besluit ziet immers vervallen. Het College zal het beroep in zaaknr. 13/80 voor zover gericht tegen deze besluiten niet-ontvankelijk verklaren.
1.6
De besluiten over de wettelijke rente zijn het besluit van 13 maart 2015 over de vaststelling en het besluit van 12 maart 2015 over de verrekening van de wettelijke rente.
1.7
Het voorgaande samenvattend liggen aan het College nu nog vier besluiten voor: het besluit van 18 september 2014 waarbij de randvoorwaardenkorting is vastgesteld op 55%, het besluit van 23 september 2014 waarbij de bedrijfstoeslag voor 2011 is herberekend met inachtneming van de korting van 55 %, en de besluiten van 13 maart 2015 en 12 maart 2015 over de wettelijke rente.
2.1
In de verwijzingsuitspraak is het College al ingegaan op een aantal beroepsgronden die appellanten hebben aangevoerd.
2.2
In overweging 5 van de verwijzingsuitspraak heeft het College geoordeeld dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat [naam 2] de verplichtingen opgesomd in overweging 2.2 van de verwijzingsuitspraak niet is nagekomen. Dit betekent, zo heeft het College vervolgens geoordeeld, dat verweerder gehouden was [naam 2] een randvoorwaardenkorting op te leggen en deze toe te passen op de aan [naam 2] te betalen subsidies, waaronder de bedrijfstoeslag voor het jaar 2011.
2.3
In overweging 6.3 van de verwijzingsuitspraak heeft het College geoordeeld dat het betoog van appellanten dat verweerder niet tijdig heeft meegedeeld dat bij een volgende overtreding opzet zal worden aangenomen, niet slaagt omdat de randvoorwaarde op zichzelf beschouwd opzettelijk niet is nageleefd.
2.4
In overweging 7 van de verwijzingsuitspraak heeft het College geoordeeld dat het (aanvankelijk) ontbreken in het procesdossier van het evaluatiegedeelte geen aanleiding is om het beroep gegrond te verklaren, nu niet is komen vast te staan dat de 'Rapporten nalevingsspecificatie' ontbraken ten tijde van de beslissing van verweerder om de toe te passen verlaging opwaarts bij te stellen.
2.5
In overweging 8 van de verwijzingsuitspraak heeft het College geoordeeld dat verweerder het reguliere kortingspercentage voor opzettelijke niet-naleving heeft kunnen verhogen tot 40%.
3. De beroepsgronden die nu nog door het College moeten worden beoordeeld zijn de volgende. Allereerst het betoog van appellanten dat verweerder het kortingspercentage ontoereikend heeft gemotiveerd en dat verweerder de kortingspercentages niet bij elkaar mocht optellen. Ten tweede het betoog dat verweerder [naam 2] ten onrechte niet in de bezwaarprocedures heeft gehoord. Ten derde het betoog dat terugvordering achterwege moet blijven omdat sprake is van een fout van verweerder die [naam 2] redelijkerwijs niet heeft kunnen ontdekken. Tot slot zal het College beslissen op het verzoek van appellanten om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
4.1
Over de beroepsgrond dat verweerder het kortingspercentage van de randvoorwaardenkorting ontoereikend heeft gemotiveerd en dat verweerder de kortingspercentages niet bij elkaar mocht optellen, overweegt het College het volgende.
4.2
Het Hof van Justitie heeft de door het College gestelde prejudiciële vragen in zijn arrest van 6 juni 2018 aldus beantwoord dat als meerdere gevallen van niet-naleving zijn geconstateerd die tot eenzelfde terrein behoren, de verlaging voor niet-naleving door nalatigheid en de verlaging voor opzettelijke niet-naleving bij elkaar worden opgeteld. Daarbij moet het totale bedrag van de verlagingen voor een kalenderjaar aan het evenredigheidsbeginsel voldoen en mag het niet meer bedragen dan het totaalbedrag bepaald in artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers.
4.3
In dit geval is verweerder tot de randvoorwaardenkorting van 55% gekomen door de korting van 40% vanwege opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden op te tellen bij de korting van 15% voor herhaalde niet-naleving van randvoorwaarden. Dit is in overeenstemming met het arrest van het Hof van Justitie van 6 juni 2018. Verder is de verlaging van de rechtstreekse betalingen berekend op basis van het bedrag aan verleende rechtstreekse betalingen voor het jaar 2011, en daarmee op hetzelfde kalenderjaar toegepast waarin de niet‑nalevingen van de randvoorwaarden hebben plaatsgevonden, in overeenstemming met het arrest van het Hof van Justitie van 25 juli 2018 in zaak C-239/17 (Teglgaard en Fløjstrupgård (ECLI:EU:C:2018:597), punten 34 tot en met 59). Gelet op het aantal en de aard van de niet-nalevingen is het College van oordeel dat een randvoorwaardenkorting van 55% in het geval van [naam 2] evenredig is. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
5.1
Over de beroepsgrond dat verweerder [naam 2] ten onrechte niet overeenkomstig artikel 7:2, eerste lid, van de Awb in de bezwaarprocedures heeft gehoord, overweegt het College het volgende. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
5.2
Het College stelt vast dat verweerder op 3 april 2013 een hoorzitting heeft gehouden over het bezwaar van [naam 2] tegen de hem bij besluit van 7 februari 2013 opgelegde randvoorwaardenkorting van 100%. Verweerder heeft dit bezwaar bij het besluit op bezwaar van 29 april 2013 ongegrond verklaard. Het beroep tegen het besluit van 29 april 2013 dient, zoals hiervoor is overwogen, niet-ontvankelijk te worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang, nu daarna, bij besluit op bezwaar van 18 september 2014, een randvoorwaardenkorting van 55% is vastgesteld. Dat laatste besluit op bezwaar heeft verweerder genomen zonder opnieuw een hoorzitting te houden over het bezwaar. Het College is van oordeel dat de hoorplicht zoals neergelegd in artikel 7:2 van de Awb meebrengt dat een belanghebbende in beginsel in de gelegenheid moet worden gesteld zijn bezwaren mondeling naar voren te brengen. In een geval als het onderhavige, waarbij een besluit op bezwaar, waarbij de belanghebbende die gelegenheid reeds is geboden, wordt vervangen door een ander besluit op bezwaar, zal bij het nemen ervan, gegeven de hiervoor weergegeven ratio van de hoorplicht, onder omstandigheden ook buiten de gevallen genoemd in artikel 7:3 van de Awb van het horen mogen worden afgezien. Dat zal met name het geval zijn indien in redelijkheid kan worden verwacht, gezien de afwezigheid van nieuwe feiten of gegevens, dat het opnieuw horen van de belanghebbende tot niet meer zal kunnen leiden dan een herhaling van de reeds eerder naar voren gebrachte bezwaren (vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 14 oktober 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN7893, en van 8 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3869). In het onderhavige geval is het College van oordeel dat een dergelijke situatie zich voordoet, nu het besluit van 18 september 2014 steunt op dezelfde gegevens als het besluit op bezwaar van 29 april 2013, er geen nieuwe gegevens bekend waren geworden, de reden voor het nemen van het nieuwe besluit gelegen was in een wijziging in de toepassing door verweerder van de rekenregels voor de randvoorwaardenkorting en het nieuwe besluit voor [naam 2] minder belastend was. Het College is daarom van oordeel dat verweerder ten aanzien van het besluit op bezwaar van 29 april 2013 niet heeft gehandeld in strijd met de hoorplicht van artikel 7:2 van de Awb. De beroepsgrond dat verweerder [naam 2] ten onrechte niet heeft gehoord bij de voorbereiding van het besluit van 18 september 2014 slaagt daarom niet.
5.3
Het College stelt vast dat verweerder ten behoeve van het nemen van het besluit van 23 september 2014 over de hoogte van de bedrijfstoeslag voor 2011 geen hoorzitting heeft gehouden. Verweerder heeft evenmin een hoorzitting gehouden ten behoeve van het nemen van de besluiten van 27 december 2012 en 11 juni 2014 over de hoogte van de bedrijfstoeslag voor 2011 die daaraan voorafgingen. Zoals hiervoor al is overwogen, zal het beroep tegen de besluiten van 27 december 2012 en 11 juni 2014 niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Het College is van oordeel dat verweerder door het besluit van 23 september 2014 te nemen zonder [naam 2] in de gelegenheid te stellen te worden gehoord, heeft gehandeld in strijd met artikel 7:2 van de Awb. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, dat onder meer bepaalt dat een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven rechtsregel, door het orgaan dat op het beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Het College acht aannemelijk dat appellanten in dit geval door de schending van artikel 7:2 van de Awb niet zijn benadeeld. Over de randvoorwaardenkorting is immers wel een hoorzitting gehouden op 3 april 2013, en de uitkomst van de beoordeling van het bezwaar over de hoogte van de bedrijfstoeslag was direct afhankelijk van de beoordeling van het bezwaar over de randvoorwaardenkorting. Tegen de hoogte van de bedrijfstoeslag waren ook geen andere bezwaargronden aangevoerd. Gelet hierop is het College ook niet aannemelijk geworden dat een ander verloop van de voorbereiding van het primaire besluit tot een andere, door appellanten gewenste, uitkomst had kunnen leiden. Gezien het voorgaande leidt de beroepsgrond dat [naam 2] niet is gehoord bij de voorbereiding van het besluit van 23 september 2014 niet tot vernietiging van dat besluit.
5.4
Het College stelt vast dat verweerder op 11 maart 2015 een hoorzitting heeft gehouden over de vaststelling en de verrekening van de wettelijke rente. Het betoog van appellanten dat [naam 2] ten onrechte niet is gehoord, mist dan ook in zoverre feitelijke grondslag. De beroepsgrond dat verweerder [naam 2] ten onrechte niet heeft gehoord bij de voorbereiding van de besluiten van 12 maart 2015 en 13 maart 2015 slaagt daarom niet.
6. Over de beroepsgrond dat terugvordering achterwege moet blijven, overweegt het College het volgende. In artikel 80, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector, is bepaald dat de terugbetalingsverplichting bedoeld in het eerste lid niet geldt indien de betaling is verricht als gevolg van een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit en indien de landbouwer de fout redelijkerwijs niet zelf had kunnen ontdekken. Het College stelt vast dat de terugvordering niet het gevolg is van een fout van verweerder, maar van meer niet-nalevingen van randvoorwaarden door [naam 2] , waardoor de randvoorwaardenkorting, na aanvankelijk te zijn vastgesteld op 15%, uiteindelijk op 55% is uitgekomen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7. Het College stelt vast dat appellanten, afgezien van het in overweging 5.4 besproken betoog, geen afzonderlijke beroepsgronden hebben aangevoerd tegen de besluiten van 12 maart 2015 en 13 maart 2015.
8. Gezien het voorgaande zal het College de beroepen deels niet-ontvankelijk verklaren, en voor het overige ongegrond.
9.1
Over het verzoek van appellanten om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), overweegt het College het volgende. In een procedure in een niet-punitieve zaak, die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt vóór 1 februari 2014, zoals in dit geval, geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan drie jaar. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188).
9.2
In dit geval is sprake van meerdere zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (vaststelling en effectuering van een randvoorwaardenkorting). Deze zaken zijn in de bezwaarfase niet gezamenlijk behandeld. In de beroepsfase zijn zij wel gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. In de bezwaarfase is geen sprake geweest van overschrijding van de redelijke termijn: tussen de indiening van de bezwaarschriften en de bestreden besluiten verstreken in zaaknr. 13/80 tien dagen, en in zaaknr. 13/416 ongeveer twee maanden. In de beroepsfase is wel sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Nu de rechtsmiddelen waarmee de beroepen zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend (het beroepschrift in zaaknr. 13/80 dateert van 5 februari 2013 en het beroepschrift in zaaknr. 13/416 dateert van 6 juni 2013), dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel (5 februari 2013; het College verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) onder 3.10.2, en overigens ook onder 3.14.1 en 3.14.2). Hiervan uitgaande stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak op 5 maart 2019 de hiervoor onder 9.1 bedoelde termijn van drie jaar met drie jaar en een maand is overschreden. Bij de beoordeling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, blijft echter buiten beschouwing de tijd die gemoeid is geweest met het afwachten van een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie. In dit geval kan daaraan een periode van een jaar en zes maanden worden toegerekend. Nu geen sprake is van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten, betekent het voorgaande dat de overschrijding van de redelijke termijn een jaar en zeven maanden bedraagt. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellanten recht hebben op € 2.000,- schadevergoeding. Dit bedrag betreft de overschrijding van de redelijke termijn in de onderhavige twee zaken gezamenlijk. Nu de overschrijding van de redelijke termijn, zoals volgt uit het hiervoor overwogene, volledig is toe te rekenen aan het College, zal het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan appellanten.
10. Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten, gelet op de herzieningsbesluiten die verweerder heeft genomen nadat [naam 2] (zaaknr. 13/80) respectievelijk [naam 1] (zaaknr. 13/416) beroep heeft ingesteld. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.304,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 0,5 punt voor het indienen van een repliek, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie op het arrest van het Hof van Justitie, met een waarde van € 512,- per punt en een wegingsfactor 1,5). De zaken worden daarbij aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb.
11. Het College ziet om dezelfde reden aanleiding om verweerder op te dragen de door appellanten betaalde griffierechten van in totaal € 316,- aan appellanten te vergoeden.
12. Verder zal het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze proceskosten stelt het College vast op € 256,- (1 punt voor het indienen van het verzoek, wegingsfactor 0,5). De zaken worden daarbij aangemerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen het besluit van 29 april 2013, de twee besluiten van 27 december 2012 en de twee besluiten van 11 juni 2014 niet‑ontvankelijk;
- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen het besluit van 18 september 2014, het besluit van 23 september 2014, het besluit van 12 maart 2015 en het besluit van 13 maart 2015 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.304,-;
- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van € 316,- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellanten een vergoeding voor immateriële schade van € 2.000,- te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 256,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.L. van der Beek en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2019.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.B.L. van der Weele