Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/526
4000
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2018 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [woonplaats], appellante
(gemachtigde: mr. G.P. van Malkenhorst),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat (de minister)
(gemachtigde: mr. N.N. Alam).
Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2016 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek van appellante om een aangifteformulier ‘Zelftelende Broeiers 2009’ afgewezen.
Bij besluit van 25 april 2016 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2018.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Appellante is tevens bijgestaan door [naam 2].
Overwegingen
1.1
Appellante is een tulpenkwekerij en was uit dien hoofde verplicht aangesloten bij het Productschap Tuinbouw (Productschap). Het Productschap was krachtens artikel 126, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie bevoegd om bij verordening heffingen op te leggen aan de bij het Productschap aangesloten ondernemingen.
1.2
Het Productschap heeft appellante op 6 december 2011 een aangifteformulier ‘Zelftelende Broeiers 2009’ gestuurd met het verzoek aan appellante haar aangifte over oogstjaar 2009 vóór 18 januari 2012 in te dienen. Bij brief van 27 januari 2012 heeft het Productschap appellante verzocht om de aangifte over oogstjaar 2009 vóór
10 maart 2012 alsnog in te dienen. Appellante heeft aan deze verzoeken geen gehoor gegeven.
1.3
Bij besluit van 22 maart 2012 heeft het Productschap appellante op grond van artikel 3:2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening PT algemene bepalingen 2009 (Vbbo. 2011, 30; Verordening algemene bepalingen) een ambtshalve heffing ‘Zelftelende Broeiers 2009’ opgelegd van € 11.657,29.
1.4
Bij brief van 4 april 2012 heeft haar gemachtigde namens appellante en een groot aantal andere bedrijven pro forma bezwaar gemaakt tegen alle besluiten die het Productschap in de zes weken voorafgaand aan het pro forma bezwaar heeft genomen. Bij brief van
1 mei 2012 heeft het Productschap appellante in de gelegenheid gesteld om aan te geven tegen welk besluit haar bezwaar was gericht. Bij brief van 16 mei 2012 heeft de gemachtigde van appellante aangevuld dat appellante bezwaar maakt tegen een besluit van 21 februari 2012. Bij besluit van 18 maart 2014 heeft het Productschap het bezwaar van appellante
niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen besluit van 21 februari 2012 in het heffingssysteem was aangetroffen en daarom niet is voldaan aan het vereiste in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat vereist dat een bezwaarschrift een omschrijving bevat van het besluit waartegen het bezwaar is gericht. Appellante heeft hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend.
1.5
Ten aanzien van andere zaken waarin op 4 april 2012 door de gemachtigde van appellante pro forma bezwaar is gemaakt, heeft het Productschap de beslissingen op de nog niet afgehandelde bezwaarschriften aangehouden in afwachting van de uitspraak van het College van 9 februari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:53; uitspraak van 9 februari 2015). In deze uitspraak heeft het College in overweging 4.3 geoordeeld dat het Productschap in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door in 2011, op grond van de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2009 (Wijzigingsverordening 2009), een heffing over het oogstjaar 2009 aan zelftelende broeiers op te leggen. Naar het oordeel van het College in overweging 4.4 bevatte de Verordening vakheffing bloembollen oogstjaar 2009 (Verordening vakheffing), zoals die luidde vóór de Wijzigingsverordening 2009, geen voldoende grondslag voor het opleggen van een heffing aan een zelftelende broeier.
1.6
Na de uitspraak van 9 februari 2015 heeft appellante bij brief van
29 juni 2015 aan de minister, als rechtsopvolger van het per 1 januari 2015 opgeheven Productschap, gevraagd waarom het besluit van 22 maart 2012 niet is herzien. De minister heeft hier bij brief van 31 augustus 2015 op gereageerd en meegedeeld dat het bezwaar van appellante niet behoorde tot de zaken die waren aangehouden in afwachting van de uitspraak van 9 februari 2015, omdat haar bezwaar al bij besluit van 18 maart 2014 niet-ontvankelijk is verklaard en het besluit van 22 maart 2012 onherroepelijk is.
1.7
Bij brief van 14 januari 2016 heeft appellante alsnog verzocht om een aangifteformulier ‘Zelftelende Broeiers 2009’ (het verzoek). Met dit aangifteformulier heeft appellante aangifte willen doen om toch nog een heffingsnota over oogstjaar 2009 te ontvangen en de ambtshalve schatting om te zetten in een normale aangifte. De minister heeft het verzoek aangemerkt als verzoek tot heroverweging. Bij het primaire besluit van
22 februari 2016 heeft de minister het verzoek met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen. Bij het bestreden besluit van 25 april 2016 heeft de minister het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
2.1
Appellante stelt zich in beroep op het standpunt dat de formele rechtskracht van het besluit van 22 maart 2012 met betrekking tot de ambtshalve heffing ‘Zelftelende Broeiers 2009’ niet absoluut is en dat de minister de bevoegdheid heeft om op dit onherroepelijke besluit terug te komen. Appellante voert daartoe aan dat uit artikel 3:2, derde lid, van de Verordening algemene bepalingen, in samenhang met artikel 13 van de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2009 (de Heffingsverordening), volgt dat een nieuw heffingsbesluit kan worden vastgesteld en dat de eerder opgelegde heffing dan wordt vernietigd. Appellante meent dat het onherroepelijke karakter van de eerder opgelegde heffing daar niet aan af doet. Uit de tekst van artikel 3:2 van de Verordening algemene bepalingen en de heffingssystematiek kan volgens appellante niet worden afgeleid dat het verstrekken van juiste gegevens alleen leidt tot herziening van de ambtshalve heffing als de ambtshalve heffing nog niet onherroepelijk is geworden. Volgens appellante heeft de minister in de praktijk al vele heffingen, waaronder ook onherroepelijk geworden heffingen, vervangen door nieuwe heffingen. Appellante verwijst daarvoor naar de uitspraak van het College van
27 februari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2402; uitspraak van 27 februari 2013), waarin het College in overweging 2.4.3 heeft geoordeeld dat de minister bloembollenhandelaren ten onrechte niet de mogelijkheid heeft geboden om alsnog aangifte te doen en een heffingsnota te verzoeken. Voorts voert appellante aan dat zij op grond van een gesprek met de gemachtigde van verweerder naar aanleiding van het verhandelde ter zitting van
1 september 2015 in de zaak AWB 14/611 het idee heeft overgehouden dat het besluit van
22 maart 2012 zou worden vernietigd als zou blijken dat er over oogstjaar 2009 maar één heffing aan appellante was opgelegd. In dat geval zou volgens appellante wel aan het vereiste in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb zijn voldaan, omdat de minister dan had kunnen traceren tegen welk besluit het bezwaar van appellante was gericht (zie overweging 4.2 van de uitspraak van het College van 13 oktober 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:344)).
2.2
De minister stelt zich op het standpunt dat het besluit van 22 maart 2012 in rechte vaststaat en dat de aan appellante opgelegde heffing ‘Zelftelende Broeiers 2009’ daarmee rechtens onaantastbaar is geworden. De minister kwalificeert het bestreden besluit als een weigering om naar aanleiding van het verzoek van appellante terug te komen op het besluit van 22 maart 2012. Volgens de minister is geen sprake van nieuw gebleken of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb die aanleiding geven om op het bestreden besluit terug te komen. De minister is van mening dat de uitspraak van 9 februari 2015, waarop appellante zich beroept en waarin het College heeft geoordeeld dat Verordening vakheffing geen voldoende grondslag vormt voor het opleggen van een heffing aan een zelftelende broeier, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid vormt. Ook de door appellante aangevoerde uitspraak van het College van 26 augustus 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BR6592; uitspraak van 26 augustus 2011), waarin het College heeft geoordeeld dat de Verordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 – zoals die luidde voor de Wijzigingsverordening PT vakheffing bloembollen oogstjaar 2007 – geen voldoende grondslag bevatte voor de heffingsplicht van de zelftelende broeiers en dat de gewijzigde verordening niet met terugwerkende kracht ten grondslag kon worden gelegd aan de heffingsnota’s van de zelftelende broeiers, kan volgens de minister niet als novum dienen. Appellante was ten tijde van het besluit van 22 maart 2012 al op de hoogte van de uitspraak van 26 augustus 2011 of kon daarvan op de hoogte zijn en heeft zich daarop kunnen beroepen in een tegen dat besluit gerichte procedure. Voorts meent de minister dat de mogelijkheid om een ambtshalve heffing om te zetten in een normale aangifte niet geldt voor situaties als deze.
3.1
Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister het verzoek van appellante van
14 januari 2016 om het besluit van 22 maart 2012 tot oplegging van een ambtshalve heffing te herzien en de ambtshalve heffing om te zetten in een normale aangifte, terecht heeft afgewezen met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Het College overweegt als volgt. In artikel 4:6 van de Awb is bepaald dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden (eerste lid), alsook dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking (tweede lid).
3.2
Bij uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) haar rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd (en meer recentelijk in de uitspraken van 21 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3387) en 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870)). Het College volgt deze jurisprudentie (zie de uitspraken van het College van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190) en 29 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:244)).
3.3
Dit betekent dat uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt, als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Voor het - nieuwe - toetsingskader is van belang welke keuze de minister in het voorliggende geval maakt. Bij brief van 11 januari 2018 heeft het College de minister verzocht hierover een nader standpunt in te nemen.
3.4
De minister heeft toegelicht dat hij in zaken als deze de keuze maakt dat als er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, hij de aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afwijst.
3.5
Ter zitting heeft de minister weersproken dat hij in de praktijk al vele onherroepelijke heffingen heeft vervangen door nieuwe heffingen. Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de minister een bestendige bestuurspraktijk voert waarbij onherroepelijke heffingen, in omstandigheden als de onderhavige, worden vervangen door nieuwe heffingen. In de door appellante naar voren gebrachte gevallen was steeds sprake van binnen de bezwaartermijn aangeleverde nieuwe gegevens op grond waarvan de op een ambtshalve schatting gebaseerde aanslag is aangepast. Het College constateert voorts dat de minister terecht heeft opgemerkt dat de uitspraak van 27 februari 2013 op andere gevallen ziet dan in deze zaak aan de orde, omdat het daarin ging om bloembollenhandelaren die noch een verzoek tot aangifte, noch een heffingsbesluit hadden ontvangen. Het College volgt appellante dan ook niet in haar standpunt dat de mogelijkheid tot omzetting van een ambtshalve heffing naar een besluit tot naheffing op grond van artikel 3:2, derde lid, van de Verordening en de heffingspraktijk de formele rechtskracht van het besluit van 22 maart 2012 zou doorbreken.
3.6
Het College stelt vast dat de minister in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Aan de orde is daarmee of de minister zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Een rechterlijke uitspraak kan naar vaste jurisprudentie in beginsel niet worden aangemerkt als een novum. Dat betekent dat appellante geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden aan haar aanvraag ten grondslag heeft gelegd. Ten slotte ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het besluit van de minister om artikel 4:6, tweede lid, van de Awb toe te passen evident onredelijk is. De minister heeft in de fout van de gemachtigde van appellante, door te vermelden dat het bezwaar is gericht tegen een besluit van 21 februari 2012 en niet 22 maart 2012, geen aanleiding hoeven zien de ambtshalve heffing te herzien. Een ander oordeel zou te zeer afbreuk doen aan (de strekking van) artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb.
3.7
Voorts overweegt het College dat niet is gebleken dat de minister een toezegging heeft gedaan waardoor appellante erop mocht vertrouwen dat de minister de ambtshalve heffing zou vernietigen als zou blijken dat voor oogstjaar 2009 maar één heffing aan appellante was opgelegd. Dat appellante, zoals ter zitting door haar geformuleerd, aan een gesprek met de gemachtigde van de minister dit idee zou hebben overgehouden is, zeker nu deze stelling niet nader is onderbouwd met gegevens over dit gesprek, onvoldoende om tot dit oordeel te komen.
4 Het beroep is ongegrond.
5 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.O. Kerkmeester en mr. G.A.J. van den Hurk, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2018.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. L. ten Hove