Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/385
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2017 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.M. Breukers),
en
de staatsecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. M.M. de Vries en mr. C. Hulzebos).
Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 31 december 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling voor 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling afgewezen.
Bij besluit van 6 april 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2017. Voor appellante is
[naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder bij brief van 20 februari 2017 een aantal vragen gesteld.
[naam 1] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden. Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder bij brief van 20 februari 2017 een aantal vragen gesteld.
Bij brief van 27 maart 2017 heeft verweerder antwoord gegeven op de vragen en nadere stukken overgelegd. Ten aanzien van deze stukken heeft verweerder met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College hiervan kennis zal mogen nemen. Bij brief van 21 april 2017 heeft verweerder het College medegedeeld dat hij de nadere stukken “intrekt”. Bij brief van 1 mei 2017 heeft het College deze stukken aan verweerder teruggezonden.
Bij brief van 20 september 2017 heeft het College partijen bericht dat het College voornemens is een nadere behandeling ter zitting achterwege te laten en het onderzoek te sluiten. Nadat partijen binnen de daartoe geboden termijn van twee weken niet te kennen hebben gegeven toch een nadere zitting te willen, heeft het College het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Vanaf 1 januari 2015 geldt een nieuw wettelijk regime voor de toekenning van steun aan landbouwers zoals vastgelegd in onder meer Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (Verordening 1307/2013). Verordening 1307/2013 luidde ten tijde en voor zover van belang:
“(…)
(21) Om te zorgen voor een betere verdeling van de steun over de landbouwgrond in de Unie, met inbegrip van de lidstaten die de bij Verordening (EG) nr. 73/2009 ingestelde regeling inzake een enkele areaalbetaling hebben toegepast, dient een nieuwe basisbetalingsregeling in de plaats te treden van de bedrijfsbetalingsregeling die was ingesteld bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 en is voortgezet in het kader van Verordening (EG) nr. 73/2009, waarin de daarvóór bestaande steunmechanismen in één regeling voor ontkoppelde rechtstreekse betalingen zijn ondergebracht. Daarbij dienen betalingsrechten die in het kader van die verordeningen zijn verworven, in beginsel te vervallen en dienen nieuwe betalingsrechten te worden toegewezen. Die toewijzing van nieuwe betalingsrechten dient in de regel nog wel te berusten op het aantal subsidiabele hectaren waarover landbouwers in het eerste jaar van toepassing van de regeling beschikken. (…).
(…)
Artikel 21
Betalingsrechten
1. In het kader van de basisbetalingsregeling wordt steun beschikbaar gesteld voor landbouwers:
a) die in het kader van deze verordening betalingsrechten verwerven door middel van een toewijzing krachtens artikel 20, lid 4, door middel van een eerste toewijzing krachtens artikel 24 of artikel 39, door middel van een toewijzing uit de nationale reserve of regionale reserves krachtens artikel 30 of door middel van een overdracht krachtens artikel 34;
(…)
2. Betalingsrechten die in het kader van de bedrijfsbetalingsregeling overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1782/2003 en Verordening (EG) nr. 73/2009 zijn verworven, vervallen op 31 december 2014.
(…)
Artikel 24
Eerste toewijzing van betalingsrechten
1. Betalingsrechten worden toegewezen aan landbouwers die recht hebben op de toekenning van rechtstreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening op voorwaarde dat:
a) zij uiterlijk op de conform artikel 78, eerste alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vastgestelde uiterste datum voor het indienen van een aanvraag in 2015 een aanvraag tot toewijzing van betalingsrechten in het kader van de basisbetalingsregeling indienen, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden; en
b) zij voordat een verlaging en uitsluiting overeenkomstig titel II, hoofdstuk 4, van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt toegepast, voor 2013 recht hadden op betalingen naar aanleiding van een steunaanvraag voor rechtstreekse betalingen, of nationale overgangssteun, of aanvullende nationale rechtstreekse betalingen, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 73/2009.
(…)
De lidstaten kunnen betalingsrechten toewijzen aan landbouwers die recht hebben op rechtstreekse betalingen overeenkomstig artikel 9 van deze verordening, die aan de voorwaarde vermeld in de eerste alinea, onder a), voldoen en die:
a) voor 2013 geen betalingen hebben ontvangen naar aanleiding van een in de eerste alinea van dit lid bedoelde steunaanvraag en die, uiterlijk op de door de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie vastgestelde datum van het aanvraagjaar 2013:
i) in lidstaten die de bedrijfsbetalingsregeling toepassen:
- fruit, groenten, consumptieaardappelen, pootaardappelen of siergewassen hebben geteeld, en dit deden op een in hectaren uitgedrukt minimumareaal indien de betrokken lidstaat besloten heeft die vereiste vast te stellen,
- of wijngaarden hebben geëxploiteerd; of
(…)
b) in 2014 betalingsrechten toegewezen hebben gekregen uit de nationale reserve in het kader van de bedrijfsbetalingsregeling overeenkomstig artikel 41 of artikel 57 van Verordening (EG) 73/2009; of
c) nooit over krachtens Verordening (EG) nr. 73/2009 of Verordening (EG) nr. 1782/2003 vastgestelde in eigendom of gehuurde betalingsrechten hebben beschikt en die verifieerbare bewijzen verstrekken dat zij uiterlijk op de door de lidstaat overeenkomstig artikel 11, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 vastgestelde datum voor het aanvraagjaar 2013 landbouwproducten hebben geproduceerd, gefokt of geteeld, inclusief door het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden. De lidstaten kunnen voor deze categorie van landbouwers hun eigen aanvullende objectieve en niet-discriminerende subsidiabiliteitscriteria vastleggen inzake passende vaardigheden, ervaring en opleiding.
(…)
8. Bij verkoop of verhuur van hun bedrijf of een gedeelte ervan kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen die voldoen aan lid 1 van dit artikel, het recht op betalingsrechten overeenkomstig lid 1 van dit artikel door middel van een contract dat is ondertekend vóór de overeenkomstig artikel 78, eerste alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vast te stellen uiterste datum voor het indienen van een aanvraag in 2015 overdragen aan een of meer landbouwers, mits deze landbouwers voldoen aan de voorwaarden van artikel 9 van deze verordening.
8. Bij verkoop of verhuur van hun bedrijf of een gedeelte ervan kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen die voldoen aan lid 1 van dit artikel, het recht op betalingsrechten overeenkomstig lid 1 van dit artikel door middel van een contract dat is ondertekend vóór de overeenkomstig artikel 78, eerste alinea, onder b), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 vast te stellen uiterste datum voor het indienen van een aanvraag in 2015 overdragen aan een of meer landbouwers, mits deze landbouwers voldoen aan de voorwaarden van artikel 9 van deze verordening.
(…)
Artikel 32
Activering van betalingsrechten
1. De steun in het kader van de basisbetalingsregeling wordt aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, lid 1, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. Elk geactiveerd betalingsrecht geeft recht op de jaarlijkse betaling van het in het kader van dat betalingsrecht vastgestelde bedrag, zulks onverminderd de toepassing van de financiële discipline, de verlaging van betalingen overeenkomstig artikel 11 en van de lineaire verlagingen overeenkomstig artikel 7, artikel 51, lid 2, en artikel 65, lid 2, onder c), van deze verordening, alsmede de toepassing van artikel 63 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
(…)”.
1.2
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (Verordening 73/2009) werd voor de toepassing van die verordening onder “rechtstreekse betaling” verstaan: een betaling die rechtstreeks aan landbouwers wordt toegekend op grond van een in bijlage I genoemde steunregeling. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van Verordening 73/2009 diende een landbouwer elk jaar een aanvraag voor rechtstreekse betalingen in. Artikel 28 van Verordening 73/2009 bepaalde – kort gezegd – dat elke lidstaat per 2010 een ondergrens voor de directe betalingen zal instellen. In Nederland gold onder het systeem van de bedrijfstoeslagen een ondergrens van € 500,- voor de rechtstreekse betalingen.
1.3
In de Observations on the notifications due by Member States on 31 January 2015 pursuant to Commission Delegated Regulation (EU) No 639/2014 van de Europese Commissie (documentnummer DS-CDP-2015-04-rev1) (interpretatiedocument) staat het volgende:
“(…)
(41) There might be circumstances where the principle of "force majeure" can be invoked even in the absence of a specific reference to that principle (see e.g. case
T-220/04). Accordingly, the principle can also be applied for Article 24(1)(b) and Article 24(4) of Regulation (EU) No 1307/2013. This can be illustrated by the following two examples:
T-220/04). Accordingly, the principle can also be applied for Article 24(1)(b) and Article 24(4) of Regulation (EU) No 1307/2013. This can be illustrated by the following two examples:
(a) In 2013, a farmer did not apply for direct payments as he was hospitalised the entire year. In 2015, he can obtain payment entitlements under Article 24(1) of Regulation (EU) No 1307/2013 provided he can demonstrate at the time of submitting his application in 2015 that he was prevented by force majeure from submitting an aid application in 2013.
(b) A farmer runs a farm with 100 ha. He dies in 2013 before submitting an aid application. His widow takes over and submits the 2013 application, but only for 20 ha (as she is not able to run the business on 100 ha). The relevant Member State applies Article 24(4) of Regulation (EU) No 1307/2013. In 2015, Article 24(4) should be applied to the widow on the basis of the 100 ha provided she can prove at the time of submitting his application in 2015 that not running the business on 80 ha was due to force majeure.
In such cases, for the purpose of first allocation of payment entitlements under Article 24 of Regulation (EU) No 1307/2013, it is not necessary that the farmer has complied with the deadline provided in Article 75(2) of Regulation (EC) No 1122/2009. It is further worth to note that such cases only have an impact on the granting of payment entitlements in 2015, i.e. they do not lead to a retroactive granting of direct payments for earlier years.
(…)
(42) On the basis of the above as well as the further existing rules (see Articles 24(1)(a), 24(2), 32(4), 33(1) of Regulation (EU) No 1307/2013 and Articles 19 and 15(1) of Regulation (EU) No 639/2014), cases of force majeure and exceptional circumstances occurring in the context of the first allocation of payment entitlements could always be solved in the context of first allocation and it is highly recommended that such solution be used. (…).
(…)”.
1.4
De Uitvoeringsregeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“(…)
Artikel 2.1. Bevoegdheden minister
1. De minister wijst op aanvraag aan de landbouwer betalingsrechten toe overeenkomstig artikel 24 (…) van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
2 De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake de:
a. basisbetalingsregeling overeenkomstig artikel 32 van Verordening (EU) nr. 1307/2013;
(…)
Artikel 2.6. toewijzing betalingsrechten
1 Onverminderd artikel 24, eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 worden op aanvraag tevens betalingsrechten toegekend aan landbouwers die:
a. overeenkomstig artikel 24, eerste lid, derde alinea, aanhef en onderdeel a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 en blijkens de landbouwtelling, bedoeld in artikel 24 van de Landbouwwet, van het jaar 2013 op ten minste 0,3 hectare landbouwareaal de gewassen, bedoeld in artikel 24, eerste lid, derde alinea, onderdeel a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 hebben geteeld, en
b. overeenkomstig artikel 24, eerste lid, derde alinea, aanhef en onderdeel c, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 nooit hebben beschikt over betalingsrechten en in het jaar 2013 aantoonbaar ten genoegen van de minister landbouwproducten hebben geproduceerd, gefokt, of geteeld, inclusief door het oogsten, het melken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden.
(…)”.
1.5
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. nr. 36127, 16 december 2014) staat het volgende:
“(…)
4. Betalingsrechten
Actieve landbouwers die in 2013 een rechtstreekse betaling hebben ontvangen, kunnen in 2015 betalingsrechten aanvragen. Bovendien krijgen ook groente-, fruit-, boom- en bollentelers en telers van consumptie- en pootaardappels het recht om betalingsrechten aan te vragen.
(…)
(…)
Artikel 2.6
Toeslagrechten die landbouwers hebben verworven op grond van de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en nr. 73/2009 vervallen op grond van artikel 21, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013. Op grond van artikel 24, eerste lid, en artikel 2.1 van deze regeling wijst de minister op aanvraag nieuwe betalingsrechten toe aan actieve landbouwers die voor 2013 recht hadden op rechtstreekse betalingen. Daarnaast komen actieve landbouwers die voor
15 mei 2013 fruit, groenten, consumptieaardappelen, pootaardappelen, siergewassen of voor de productie van wijn bestemde druiven hebben geteeld in aanmerking voor betalingsrechten. Dit is geregeld in het eerste lid van artikel 2.6.
15 mei 2013 fruit, groenten, consumptieaardappelen, pootaardappelen, siergewassen of voor de productie van wijn bestemde druiven hebben geteeld in aanmerking voor betalingsrechten. Dit is geregeld in het eerste lid van artikel 2.6.
(…)”.
1.6
Appellante heeft met het doen van haar Gecombineerde opgave 2015 op 15 juni 2015 toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling van deze betalingsrechten en de vergroeningsbetaling voor 2015 aangevraagd.
1.7
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder de aanvraag van appellante om toewijzing van betalingsrechten afgewezen. Verweerder heeft hierbij uiteengezet dat appellante geen recht heeft op betalingsrechten, omdat (-) appellante in 2013 geen recht had op een directe betaling van minimaal € 500,- vanuit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), (-) zij niet minimaal 0,3 hectare groente, fruit (inclusief wijngaard), pootaardappelen, consumptieaardappelen, siergewassen of bollen heeft geteeld in 2013 en (-) verweerder niet voor appellante heeft kunnen vaststellen dat zij in 2013 landbouwactiviteiten heeft uitgevoerd of verweerder wel voor appellante heeft kunnen vaststellen dat zij in 2013 landbouwactiviteiten heeft uitgeoefend maar dat zij toeslagrechten in eigendom of gebruik heeft gehad.
1.8
Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder de aanvraag van appellante tot uitbetaling van de betalingsrechten en de vergroeningsbetaling voor 2015 afgewezen, omdat appellante op 15 mei 2015 geen betalingsrechten in gebruik had.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard. Verweerder heeft uiteengezet dat
betalingsrechten kunnen worden toegewezen aan actieve landbouwers die tijdig een aanvraag hiervoor indienen en – kort gezegd – voor 2013 recht hadden op een rechtstreekse betaling overeenkomstig Verordening 73/2009. Uit het gegevenssysteem van verweerder is echter gebleken dat appellante geen rechtstreekse betaling heeft gehad in 2013, zodat appellante niet aan die voorwaarde voldoet. Actieve landbouwers die in 2013 geen rechtstreekse betaling hebben ontvangen kunnen alsnog in aanmerking komen voor toewijzing van betalingsrechten als ze tijdig een aanvraag hiervoor indienen en uiterlijk 15 mei 2013 ten minste 0,3 hectare fruit, groente, consumptie- en/of pootaardappelen of siergewassen hebben geteeld of een wijngaard van ten minste 0,3 ha hebben geëxploiteerd. Niet is gebleken dat appellante aan deze voorwaarde voldoet. Tot slot komen actieve landbouwers die in 2013 geen rechtstreekse betaling hebben ontvangen alsnog in aanmerking voor toewijzing van betalingsrechten als ze tijdig een aanvraag hiervoor indienen en nooit hebben beschikt over toeslagrechten in eigendom of gehuurd en wel uiterlijk 15 mei 2013 aantoonbaar bepaalde landbouwactiviteiten hebben verricht. Uit het gegevensbestand van verweerder is gebleken dat appellante in 2011, 2012 en 2014 toeslagrechten heeft gehad, zodat appellante evenmin aan deze voorwaarde voldoet. Het beroep van appellante op het evenredigheidsbeginsel faalt.
3. Appellante heeft het volgende aangevoerd. Blijkens artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 gaat het niet om het daadwerkelijk ontvangen van een betaling, maar om landbouwers die voor 2013 recht hadden op rechtstreekse betalingen overeenkomstig Verordening 73/2009. Appellante heeft in 2013 geen betaling ontvangen, omdat haar vennoot [naam 1] bijna het gehele jaar 2013 arbeidsongeschikt is geweest. De andere vennoot is in december 2012 vertrokken en heeft zich onttrokken aan iedere verantwoording voor haar handelen ten behoeve van de vennootschap. In dit licht dient te worden beoordeeld of appellante aanspraak had op een directe betaling indien zij in 2013 wel een tijdige aanvraag zou hebben ingediend. Zo ja, dan moet appellante worden aangemerkt als een landbouwer die wel voldoet aan eerder genoemde voorwaarde. Appellante voert aan dat een andere uitleg voor haar tot het onevenredige en daarmee onaanvaardbare gevolg zou leiden dat de omstandigheden waardoor zij in 2013 geen Gecombineerde opgave heeft kunnen indienen tevens ertoe leiden dat zij voor de toekomst geen betalingsrechten meer krijgt toegewezen. Dit terwijl vaststaat dat zij in beginsel wel in aanmerking komt voor rechtstreekse betalingen, betalingsrechten en vergroeningsbetaling.
4.1
In het verweerschrift en in de door verweerder gegeven antwoorden op de vragen van het College in de brief van 20 februari 2017 heeft verweerder – samengevat weergegeven – het volgende uiteengezet.
Het is vanaf het begin de bedoeling van de Uniewetgever geweest dat de nieuwe rechten terecht zouden komen bij landbouwers die al inkomenssteun ontvingen en landbouwers die nog nooit directe steun hadden (kunnen) ontvangen zoals gespecialiseerde groentebedrijven, bloembollenbedrijven, boomkwekerijen, fruitbedrijven en bedrijven met wijnbouw. Bij de transformatie naar het nieuwe stelsel is ook bewust ervoor gekozen om
niet te kijken naar rechten die landbouwers op naam hadden, maar om te kijken
naar landbouwers die een rechtstreekse betaling hebben ontvangen. Men had ook
kunnen kiezen voor het hebben van betalingsrechten, maar dat is niet gedaan. Daarnaast heeft de Uniewetgever bij de totstandkoming van het stelsel van basisbetalingsrechten ook geen voorziening getroffen voor bedrijven die in het verleden wel toeslagrechten hebben gekregen maar die (behoudens overmacht) geen gebruik ervan maakten in 2013. De gedachte was dat deze bedrijven zelf ervoor gekozen hebben om geen steun te ontvangen in 2013. Er is geen reden om landbouwers die (om welke reden dan ook) afstand hebben gedaan van hun rechten (verhuurd/verkocht) toegang te verlenen tot het nieuwe stelsel; zij hadden de directe inkomenssteun immers onder het oude stelsel kennelijk niet nodig en degenen die de uitbetaling hebben ontvangen (en mogelijk geen rechten op naam hadden) hadden die uitbetaling kennelijk wel nodig.
De Uniewetgever heeft bewust gekozen voor een referentiejaar dat in het verleden ligt en dus niet meer door de landbouwer beïnvloed kan worden. Op het moment dat de Verordening wordt vastgesteld ligt dan vast wie recht op toegang tot de betalingen heeft.
Het is een bewuste keuze van Nederland geweest om geen betalingsrechten toe te wijzen aan de ‘kleine’ actieve landbouwers, dit omdat de rechten na twee jaar toch weer zouden vervallen (€ 500,--grens). Deze beleidskeuze van Nederland was mede ingegeven door de doelgerichtheid van het nieuwe GLB. Met dergelijke voorzieningen zoals de actieve landbouwer wil Nederland dat directe betalingen terecht komen bij echte landbouwers. Bij betalingen onder de € 500,--grens is daarvan geen sprake.
Ook de keuze om voor landbouwers die in 2014 voor het eerst toeslagrechten hebben verkregen geen rechten vast te stellen is op zichzelf logisch. Voor deze landbouwers geldt immers dat zij hadden kunnen weten dat het verkrijgen van rechten in 2014 consequenties zou hebben voor hun recht op toegang in het nieuwe stelsel, omdat de Verordening reeds op 17 december 2013 is vastgesteld.
Voorts is er altijd duidelijk gecommuniceerd richting de sector wie recht op toegang kon krijgen. Door de mogelijkheid in artikel 23, achtste lid, van Verordening 1307/2013 om via een private overeenkomst (huur of koop) toegang tot het nieuwe stelsel te krijgen had de landbouwer hierop zelf ook kunnen acteren.
Het gebruik van de nationale reserve kan alleen een rol spelen in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden (artikel 30, zevende lid, aanhef en onder c, van Verordening 1307/2013), maar daarvan is hier geen sprake. Verweerder wijst in dit verband op het interpretatiedocument.
4.2
Ter zitting van het College heeft verweerder, onder verwijzing naar het interpretatiedocument (punt 41), uiteengezet dat in het kader van artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 is beoordeeld of sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, hoewel die bepaling daarin niet uitdrukkelijk voorziet. Van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan appellante in 2013 geen aanvraag om betaling van een rechtstreekse betaling heeft ingediend en die betaling bijgevolg niet heeft ontvangen is volgens verweerder geen sprake.
5. Het College overweegt met het oog op de uitleg en de vraag naar de geldigheid van artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 in de eerste plaats en – vanwege het feit dat een en ander in meer bij het College aanhangige zaken speelt – meer in zijn algemeenheid als volgt.
5.1.1
Artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 bepaalt, voor zover hier van belang, dat betalingsrechten worden toegewezen aan landbouwers op voorwaarde dat zij, voordat een verlaging en uitsluiting wordt toegepast, voor 2013 recht hadden op betalingen naar aanleiding van een steunaanvraag voor rechtstreekse betalingen overeenkomstig Verordening 73/2009. Blijkens de tekst van deze bepaling moeten de landbouwers dus voor 2013 recht hebben gehad op betaling van een rechtstreekse betaling naar aanleiding van een daartoe ingediende steunaanvraag (artikel 19 van Verordening 73/2009). Artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 kan niet aldus worden uitgelegd dat thans – en zonder dat daartoe in 2013 een steunaanvraag is ingediend – in het kader van de toekenning van betalingsrechten uit hoofde van Verordening 1307/2013 nog moet worden beoordeeld of de landbouwer in 2013 mogelijk recht had op betaling van een rechtstreekse betaling. Ook verschillende taalversies van die bepaling wijzen daar niet op (‘ils aient eu droit, pour 2013, à se voir octroyer des paiements (…) au titre d'une demande d'aide pour des paiements directs (…)’ in de Franse taalversie, ‘they were entitled to receive payments (…) in respect of an aid application for direct payments (…) for 2013’ in de Engelse taalversie en ‘(…) infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen (…) im Jahr 2013 (…) zum Empfang von Zahlungen berechtigt waren’ in de Duitse taalversie). De context en de doelstelling van deze bepaling bieden evenmin een aanknopingspunt om de bepaling op die wijze uit te leggen. Zoals blijkt uit overweging 21 bij Verordening 1307/2013 heeft de Uniewetgever met het oog op een betere verdeling van de steun over de landbouwgrond in de Unie een nieuwe basisbetalingsregeling ingesteld en heeft hij ervoor gekozen om de oude betalingsrechten (toeslagrechten) te laten vervallen en nieuwe betalingsrechten toe te wijzen aan actieve landbouwers. Dit betreft onder meer landbouwers die in 2013 naar aanleiding van een daartoe ingediende steunaanvraag al recht hadden op betaling van rechtstreekse betalingen.
5.1.2
Voorts volgt uit het onder 1.2 overwogene dat er onder de vigeur van Verordening 73/2009 in Nederland geen rechtstreekse betalingen werden toegekend aan landbouwers indien – kort gezegd – het totaalbedrag van de in een bepaald kalenderjaar aangevraagde of toe te kennen rechtstreekse betalingen lager was dan € 500,- (artikel 44 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006).
5.2
Uit het voorgaande vloeit voort dat ingevolge artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 alleen dan betalingsrechten worden toegewezen aan landbouwers indien zij, voordat een verlaging en uitsluiting wordt toegepast, naar aanleiding van een daartoe ingediende steunaanvraag voor 2013 recht hadden op betaling van een rechtstreekse betaling van minimaal € 500,-.
5.3
Met betrekking tot de geldigheid overweegt het College als volgt. Het College is van oordeel dat de in genoemde, hiervoor aldus uitgelegde, bepaling neergelegde keuze van de Uniewetgever, ook indien deze keuze wordt beschouwd tegen de achtergrond van artikel 24, eerste lid, derde alinea en onder c, van Verordening 1307/2013, niet tot onevenredige gevolgen leidt. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie bijvoorbeeld het arrest van
24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, ECLI:EU:C:2007:296, punt 45). Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt en dat de rechter bij toetsing van die bevoegdheid enkel kan nagaan of een op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie bijvoorbeeld het arrest inzake Maatschap Schonewille-Prins, hiervoor aangehaald, punt 46, en de uitspraak van het College van 18 juni 2015, ECLI:NL:CBB:2015:223). Alleen het Hof komt uiteindelijk de bevoegdheid toe om de maatregel ongeldig te verklaren.
24 mei 2007, Maatschap Schonewille-Prins, C-45/05, ECLI:EU:C:2007:296, punt 45). Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de Uniewetgever op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid over een discretionaire bevoegdheid beschikt en dat de rechter bij toetsing van die bevoegdheid enkel kan nagaan of een op dit gebied vastgestelde maatregel kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (zie bijvoorbeeld het arrest inzake Maatschap Schonewille-Prins, hiervoor aangehaald, punt 46, en de uitspraak van het College van 18 juni 2015, ECLI:NL:CBB:2015:223). Alleen het Hof komt uiteindelijk de bevoegdheid toe om de maatregel ongeldig te verklaren.
5.4
Dat de Uniewetgever de voorwaarde heeft gesteld dat betalingsrechten alleen worden toegewezen aan landbouwers die voor 2013 recht hadden op betalingen naar aanleiding van een aanvraag voor rechtstreekse betalingen met als gevolg dat landbouwers die in dat jaar dat recht op betaling niet hadden maar in de daaraan voorafgaande jaren en in 2014 wel, voor de toekomst in beginsel zijn uitgesloten van betalingsrechten, doet het College niet twijfelen of de getroffen maatregel de hiervoor onder 5.3 weergegeven toets kan doorstaan. In dit verband is van belang dat de keuze voor 2013 als referentiejaar in het licht van het instellen van de nieuwe basisbetalingsregeling per 1 januari 2015 niet kennelijk ongeschikt is om tot een betere verdeling van steun over de landbouwgrond te komen. Betalingsrechten worden op aanvraag toegewezen aan landbouwers die in het verleden naar aanleiding van een daartoe ingediende steunaanvraag al recht hadden op rechtstreekse betalingen, terwijl met de keuze voor 2013 speculatie wordt voorkomen. Voorts is in dit verband van belang dat verweerder heeft toegelicht dat hij, hoewel artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013, daarin niet uitdrukkelijk voorziet, overeenkomstig het interpretatiedocument van de Europese Commissie, beoordeelt of sprake was van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als gevolg waarvan in 2013 geen aanvraag om betaling van een rechtstreekse betaling is ingediend en die betaling bijgevolg niet is ontvangen. Is daarvan sprake, zo begrijpt het College, dan hoeft de desbetreffende voorwaarde niet in de weg staan aan de toewijzing van betalingsrechten in 2015. Tot slot acht het College in dit verband van belang dat, zoals verweerder onweersproken heeft uiteengezet, voor landbouwers ingevolge artikel 24, achtste lid, van Verordening 1307/2013 de mogelijkheid bestond om via private overeenkomsten (huur of koop) het recht op betalingsrechten te verkrijgen en zich aldus toegang te verschaffen tot de nieuwe basisbetalingsregeling.
5.5
Dat aan landbouwers die in de jaren voorafgaand aan 2015 actief waren als landbouwer en dat ook in 2015 nog waren geen betalingsrechten worden toegewezen vanwege de omstandigheid dat zij in 2013 geen recht hadden op betaling van rechtstreekse betalingen, terwijl lidstaten op grond van artikel 24, eerste lid, derde alinea en onder c, van Verordening 1307/2013 aan landbouwers die in voorgaande jaren nooit over toeslagrechten hebben beschikt wel betalingsrechten kunnen toewijzen, doet het College evenmin twijfelen of de getroffen maatregel de hiervoor onder 5.3 weergegeven toets kan doorstaan. Een en ander is immers het gevolg van de keuze van de Uniewetgever om enerzijds betalingsrechten toe te wijzen aan landbouwers die in 2013 al recht hadden op betalingen naar aanleiding van een steunaanvraag voor rechtstreekse betalingen en anderzijds lidstaten de bevoegdheid te geven betalingsrechten toe te wijzen aan landbouwers die nog nooit rechtstreekse betalingen hebben (kunnen) ontvangen. Deze keuze dient te worden gezien tegen de achtergrond van het instellen van een nieuwe basisbetalingsregeling die beoogt te zorgen voor een betere verdeling van de steun over de landbouwgrond in de Europese Unie (overweging 21 bij Verordening 1307/2013), en tegen de achtergrond van het oogmerk van de Uniewetgever om door het vereiste van een actieve landbouwer (artikel 9 van Verordening 1307/2013) ervoor te zorgen dat steun meer terechtkomt bij landbouwers die daadwerkelijk landbouw uitoefenen, waardoor deze steun een legitiemer karakter krijgt (toelichting op het voorstel van de Europese Commissie dat heeft geleid tot Verordening 1307/2013, document COM(2011) 625 final/3 van 14 mei 2012).
5.6
Uit het hiervoor overwogene volgt dat het College hier geen grond ziet voor tot het stellen van prejudiciële vragen nopende twijfel omtrent de uitleg of de geldigheid van artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013.
5.7
Naar aanleiding van het betoog van appellante dat het blijkens artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 niet erom gaat dat de landbouwer in 2013 recht had op betalingen naar aanleiding van een aanvraag voor rechtstreekse betalingen, maar of de landbouwer, had hij in 2013 een aanvraag ingediend, recht op die betaling zou hebben gehad, overweegt het College dat dit betoog, gezien het voorgaande, uitgaat van een onjuiste uitleg van die bepaling en om die reden faalt.
5.8
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, heeft verweerder terecht geen aanknopingspunt aanwezig geacht voor de conclusie dat sprake was van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden als gevolg waarvan appellante in 2013 geen aanvraag om betaling van een rechtstreekse betaling heeft ingediend, waardoor zij in dat jaar geen recht had op betaling van een rechtstreekse betaling van minimaal € 500,-. Niet aannemelijk is immers dat de omstandigheid dat een van de vennoten van appellante bijna het gehele jaar 2013 arbeidsongeschikt is geweest en dat de andere vennoot in december 2012 is vertrokken en zich vervolgens kennelijk afzijdig heeft gehouden voor appellante in de weg heeft gestaan aan het kunnen indienen van een aanvraag om betaling van een rechtstreekse betaling in 2013. Zo had appellante een familielid van [naam 1] of een adviseur kunnen inschakelen om de aanvraag om betaling van een rechtstreekse betaling in 2013 namens haar in te dienen bij verweerder.
5.9
Aangezien appellante voor 2013 geen recht had op betaling van een rechtstreekse betaling van minimaal € 500,-, naar aanleiding van een daartoe ingediende steunaanvraag, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante op grond van artikel 24, eerste lid, eerste alinea en onder b, van Verordening 1307/2013 niet in aanmerking komt voor toewijzing van betalingsrechten.
5.1
Appellante heeft niet bestreden het standpunt van verweerder dat zij niet uiterlijk
15 mei 2013 ten minste 0,3 hectare fruit, groente, consumptie- en/of pootaardappelen of siergewassen heeft geteeld of een wijngaard van ten minste 0,3 ha heeft geëxploiteerd en dat zij nooit heeft beschikt over toeslagrechten in eigendom of gehuurd en wel uiterlijk
15 mei 2013 aantoonbaar bepaalde landbouwactiviteiten heeft verricht. Dit betekent dat appellante evenmin op grond van artikel 24, eerste lid, derde alinea en onder a, sub i, van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en artikel 24, eerste lid, derde alinea en onder c, van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling in aanmerking komt voor toewijzing van betalingsrechten.
15 mei 2013 ten minste 0,3 hectare fruit, groente, consumptie- en/of pootaardappelen of siergewassen heeft geteeld of een wijngaard van ten minste 0,3 ha heeft geëxploiteerd en dat zij nooit heeft beschikt over toeslagrechten in eigendom of gehuurd en wel uiterlijk
15 mei 2013 aantoonbaar bepaalde landbouwactiviteiten heeft verricht. Dit betekent dat appellante evenmin op grond van artikel 24, eerste lid, derde alinea en onder a, sub i, van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en artikel 24, eerste lid, derde alinea en onder c, van Verordening 1307/2013, gelezen in samenhang met artikel 2.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Uitvoeringsregeling in aanmerking komt voor toewijzing van betalingsrechten.
5.11
Voor zover appellante met haar betoog dat zij door het niet toewijzen van betalingsrechten onevenredig zwaar wordt getroffen, met betrekking tot het bestreden besluit een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb, heeft willen doen, kan dit niet slagen. De belangenafweging die in dat verband dient plaats te vinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. De voorwaarden voor toewijzing van betalingsrechten vloeien rechtstreeks voort uit artikel 24 van Verordening 1307/2013. Nu appellante niet aan die voorwaarden voldoet, was verweerder gehouden de aanvraag om toewijzing van betalingsrechten af te wijzen. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging.
5.12
De conclusie is dat verweerder terecht geen betalingsrechten heeft toegewezen aan appellante.
5.13
Uit de artikelen 32, eerste lid, en 43, eerste lid, van Verordening 1307/2013 volgt dat een landbouwer die in aanmerking wil komen voor respectievelijk de basisbetaling en vergroeningsbetaling dient te beschikken over betalingsrechten. Aangezien appellante in 2015 niet beschikte over betalingsrechten, heeft verweerder de desbetreffende aanvragen terecht afgewezen.
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2017.
w.g. R.R. Winter w.g. W.M.J.A. Duret