Uitspraak
Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 15/648
,15/526, 15/837, 15/866 en 15/970
,15/526, 15/837, 15/866 en 15/970
16600
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2016 in de zaken tussen:
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , appellante sub 1
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
alsmede
V.O.F. Veehouderij [naam 3], te [plaats 2] , appellante sub 2
V.O.F. [naam 4] ,te [plaats 3] , appellante sub 3
Maatschap [naam 5] en [naam 6], te [plaats 4] , appellante sub 4
V.O.F. [naam 7] alsmede de afzonderlijke vennoten, te [plaats 5] , appellanten sub 5
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (verweerder)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2015 (het primaire besluit 1) in de zaak AWB 15/648 heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (hierna: MVFR) 2013 van appellante sub 1 vastgesteld op 0 kg fosfaat. Bij besluit van 13 juli 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit 2) in de zaak AWB 15/526 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 2 vastgesteld op 1.627 kg fosfaat. Bij besluit van 8 juni 2015 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 2 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 9 juni 2015 (het primaire besluit 3) in de zaak AWB 15/837 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 3 vastgesteld op 52 kg fosfaat. Bij besluit van 24 september 2015 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 3 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 17 juli 2015 (het primaire besluit 4) in de zaak AWB 15/866 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 4 vastgesteld op 1.841 kg fosfaat. Bij besluit van 8 oktober 2015 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 4 deels gegrond verklaard en de MVFR 2013 vastgesteld op 2.658 kg fosfaat.
Bij besluit van 19 maart 2015 (het primaire besluit 5) in de zaak AWB 15/970 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellanten sub 5 vastgesteld op 0 kg fosfaat. Bij besluit van 19 november 2015 (het bestreden besluit 5) heeft verweerder het bezwaar van appellanten sub 5 ongegrond verklaard.
Appellanten hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante sub 4 is tevens verschenen [naam 5] .
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder verzocht om binnen een week een reactie te geven op een beroepsgrond.
Bij faxbericht van 30 augustus 2016 heeft verweerder gereageerd.
Bij faxbericht van 5 september 2016 hebben appellanten sub 2 tot en met 5 gereageerd op het faxbericht van verweerder.
Bij brief van 6 september 2016 heeft appellante sub 1 gereageerd op het faxbericht van verweerder.
Met toestemming van partijen is een nader onderzoek ter zitting achterwege gebleven.
Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Appellanten exploiteren agrarische bedrijven met melkvee. Verweerder heeft appellanten eind 2014 per brief een vooraankondiging MVFR gestuurd en hen daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om begin 2015 voor iedere melkveehouderij een MVFR vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee minus de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft in verband daarmee appellanten verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven met betrekking tot de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) in 2013 en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellanten sub 2, 3 en 4 hebben hierop gereageerd. Vervolgens heeft verweerder de MVFR 2013 voor appellanten vastgesteld bij de hiervoor genoemde primaire besluiten 1 tot en met 5.
Wettelijk kader
2.1
De geschillen hebben betrekking op de toepassing van de op 1 januari 2015 in werking getreden Wet verantwoorde groei melkveehouderij (hierna: Wvgm). Deze wet bevat een aanvulling op de Meststoffenwet (hierna: Msw) met betrekking tot de regels voor verwerking van dierlijke meststoffen. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(….)
cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte;
(….)
ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
1
°.ingevolge artikel 8, onderdeel c mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond,
°.ingevolge artikel 8, onderdeel c mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond,
(…)
mm
.melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid;
.melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid;
nn
.melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf.
.melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf.
(…)
Artikel 21
1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert,
b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert,
c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert,
d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
1°. laat verwerken,
(…)
4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of
(…)
3. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.
4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e.
5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.
6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.
Artikel 21a
1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven.
2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld.
3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld.
4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven.
6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt.
(…)
Artikel 38
1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.”
2.2
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) luidt als volgt:
“Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
2.3
De Richtlijn van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (91/676/EEG, hierna: Nitraatrichtlijn) luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1
Deze richtlijn heeft tot doel:
- de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en
- verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.
(…)
Artikel 5
1. Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing of binnen één jaar na elke in artikel 3, lid 4, bedoelde aanvullende aanwijzing dienen de Lid-Staten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde Pro doelstellingen actieprogramma's op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.
2. Een actieprogramma kan betrekking hebben op alle kwetsbare zones op het grondgebied van een Lid-Staat of er kunnen, indien de Lid-Staten zulks passend achten, verschillende programma's worden vastgesteld voor verschillende kwetsbare zones of gedeelten daarvan.
3. In de actieprogramma's wordt rekening gehouden met
a) de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;
b) de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden van de betrokken Lid-Staat.
4. De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde Pro code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
5. De Lid-Staten treffen bovendien in het kader van de actieprogramma's de aanvullende of verscherpte maatregelen die zij noodzakelijk achten, indien al aanstonds of in het licht van de bij de uitvoering van de actieprogramma's opgedane ervaring duidelijk wordt dat de in lid 4 bedoelde maatregelen niet toereikend zijn om de in artikel 1 genoemde Pro doelstellingen te verwezenlijken. Bij het selecteren van die maatregelen houden de Lid-Staten rekening met de doeltreffendheid en kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen.
(…).”
2.4
Het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie (de Commissie) van 16 mei 2014 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (het Derogatiebesluit) luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 7
Maatregelen inzake mestproductie
De nationale autoriteiten in Nederland zorgen ervoor dat de nationale mestproductie wat stikstof en fosfor betreft het niveau van het jaar 2002 niet overschrijdt. Dit betekent dat de productierechten voor varkens en pluimvee worden gehandhaafd voor de duur van de bij dit besluit verleende derogatie.
Bovendien zorgen de bevoegde Nederlandse autoriteiten ervoor dat vanaf januari 2015 een passend deel van de mestoverschotten uit de zuivelsector wordt verwerkt.”
Het standpunt van appellanten
3.1.
Appellanten sub 2 en 3 hebben zich op het standpunt gesteld dat de wijze waarop in de wet rekening wordt gehouden met bedrijfsoverdrachten onjuist is. Verweerder stelt dat er niet moet worden gekeken naar de capaciteit van het overgenomen bedrijf, maar slechts naar de feitelijke veebezetting in het kalenderjaar 2013. In de uitleg van artikel 21a, derde lid, van de Msw wordt echter niet teruggegrepen op het referentiejaar 2013. Dat is ook logisch, omdat voorafgaand aan een overdracht vaak eerst wordt afgebouwd en daarna opgebouwd. Er dient daarom te worden gekeken naar de eigenschappen van het bedrijf, rekening houdend met de stalcapaciteit en een redelijkerwijs te verwachten c.q. representatieve veebezetting.
3.2
Appellanten hebben aangevoerd dat de Wvgm in algemene zin in strijd is met artikel 1 van Pro het EP.
3.2.1
Appellante sub 1 heeft daartoe aangevoerd dat het onterecht is dat de 100% mestverwerkingsplicht alleen geldt voor de melkveesector, terwijl andere sectoren daar niet mee te maken hebben. Daarom is ook sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook stelt appellante sub 1 zich op het standpunt dat met de keuze voor de mestproductie op basis van de aantallen dieren van 2013 en de mestproductienormen van 2015 geen recht wordt gedaan aan de werkelijke mestproductie van een melkveebedrijf. Door wel rekening te houden met de lagere mestproductie en niet met de aanscherping van de gebruiksnormen wordt het recht van appellante sub 1 onnodig ingeperkt.
3.2.2
Appellante sub 4 heeft aangevoerd dat natuurterrein ten onrechte wordt meegeteld bij de fosfaatruimte, terwijl natuurterrein niet meetelt bij de beoordeling of de gebruiksnormen zijn overtreden. Gelet op het doel en de strekking van de wet wordt hiermee een dubbele maatstaf gehanteerd. Door een onderscheid te maken tussen fosfaatruimte en mestplaatsingsruimte wordt bij bedrijven die vee laten weiden op natuurterrein op voorhand een papieren achterstand ingebouwd. Voorts voert appellante sub 4 aan dat het hanteren van de forfaitaire productienormen van 2015 in strijd is met het systeem van de wet en de keuze van de wetgever om terug te vallen op gegevens uit 2013.
3.2.3
Appellanten sub 2 tot en met 5 hebben betoogd dat de Wvgm niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn. Zij hebben verder gesteld dat de maatregelen in de Wvgm niet voorzienbaar waren, dat deze niet dienen te vallen onder het ondernemersrisico en dat er ten onrechte niet is voorzien in een knelgevallen- of schadevergoedingsregeling.
3.3
Appellanten hebben voorts betoogd dat zij een individuele, buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de Wvgm. Daartoe hebben zij hun individuele omstandigheden als volgt toegelicht.
3.3.1
Appellante sub 1 heeft aangevoerd dat de regelgeving haar belemmert in de normale gang van zaken op haar bedrijf, zoals grondruil, huur en verhuur van grond. Appellantes bedrijf kenmerkt zich door de grote hoeveelheid losse percelen, die niet dienstbaar zijn aan de melkveehouderij. Op basis van losse afspraken huurt appellante vaak percelen van derden, die zij ook zomaar weer kwijt kan raken. Het is onredelijk dat deze percelen worden betrokken bij de berekening van de MVFR.
3.3.2
Appellante sub 2 heeft geïnvesteerd in de omvang van haar bedrijf. Zij houdt inmiddels 327 melkkoeien en 270 stuks jongvee, terwijl de MVFR slechts ruimte biedt voor het houden van 68 melkkoeien en 50 stuks jongvee. De kosten die gemaakt moeten worden om dit vee te onderhouden als gevolg van de MVFR zijn dusdanig hoog, dat hiermee de bedrijfsvoering de facto onmogelijk wordt gemaakt.
3.3.3
Appellante sub 3 heeft eind 2013 een melkveebedrijf opgericht. Het gaat om een bedrijf met een nieuwe stal van vijf jaar oud, geschikt voor 327 melkkoeien en 270 stuks jongvee. In oktober 2013 is appellante gestart met een veebeslag van 170 melkkoeien en 110 stuks jongvee. De MVFR biedt echter slechts ruimte voor het houden van 68 melkkoeien en 26,6 stuks jongvee. De MVFR is in het geval van appellante sub 3 dus niet representatief.
3.3.4
Appellante sub 4 heeft fors geïnvesteerd om te komen tot een duurzame veehouderij. Daartoe is een duurzame melkveestal gebouwd voor 246 melkkoeien, waarvoor een proefstalstatus is toegekend door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Op 10 september 2013 is de stal gedeeltelijk in gebruik genomen. Omdat het een proefstal betreft, is vastgesteld dat metingen moeten worden verricht met een bezetting van 90% van de stal. Dit soort bedrijfskeuzes wordt door de overheid zelf gestimuleerd en kan appellante nu niet tegengeworpen worden. Appellante is bovendien diverse financiële verplichtingen aangegaan in 2013 en 2014 om de proefstal te realiseren.
3.3.5
Appellante sub 5 heeft een vergunning voor het houden van 124 melkkoeien en 42 stuks jongvee. Dat appellante deze dieraantallen nog niet heeft opgevuld komt doordat een van de vennoten ziek is en de andere vennoot de opvoeding van de kinderen heeft moeten overnemen. Ook dient rekening te worden gehouden met dierziekten waardoor diergeneesmiddelen ingezet moesten worden en de melklevering beperkt is. Het niet toekennen van een passende MVFR heeft appellante dan ook schade opgeleverd.
3.4
Appellanten sub 2 tot en met 4 hebben aangevoerd dat zij ten onrechte niet zijn gehoord in bezwaar.
Het standpunt van verweerder
4. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd ter zitting. Na de zitting heeft verweerder voorts in een aanvullend stuk aangevoerd dat Nederland als gevolg van de Nitraatrichtlijn, die tot doel heeft de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, elke vier jaar een actieprogramma moet opstellen. De Nitraatrichtlijn begrenst vooral het gebruik van dierlijke mest, stikstof en fosfaat. De lidstaten zijn daarnaast gehouden aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om het doel van de Nitraatrichtlijn te realiseren. In Nederland zien deze op de productie, afzet en transport van dierlijke mest. Voorts biedt de Nitraatrichtlijn ruimte voor derogatie van de gebruiksnorm voor dierlijke mest. Deze is gekoppeld aan het actieprogramma en wordt toegekend door de Commissie in het Derogatiebesluit (Publicatieblad 2014/291/EU). Uit overweging 8 en artikel 7 van Pro het Derogatiebesluit volgt dat de bevoegde Nederlandse autoriteiten er vanaf januari 2015 voor zorgen dat een passend deel van de mestoverschotten uit de zuivelsector wordt verwerkt. De Wvgm – en daarmee de MVFR – was dus nodig om invulling te geven aan een onderdeel van de derogatie, die het gevolg is van de Nitraatrichtlijn. Effectief zorgt de MVFR ervoor dat alleen productiegroei na 2013 wordt geconfronteerd met extra maatregelen. Tot slot wijst verweerder op Hoofdstuk 3 (“Nieuw stelsel”), paragraaf 3.1.1 (“Mestplaatsingsruimte”), van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet (invoering stelsel verantwoorde mestafzet) (Kamerstukken II, 2011‑2012, 33 322, nr. 3).
De reactie van appellanten op het standpunt van verweerder
5. Appellanten sub 2 tot en met 5 betwisten dat de Nitraatrichtlijn de invoering van de Wvgm noodzakelijk maakt. Voorts voeren deze appellanten aan dat de fosfaattoestand inmiddels behoorlijk verbeterd is en dat de huidige aanpak van de mestwetgeving niet langer effectief is, zodat ook in die zin niet blijkt dat de in de Wvgm neergelegde regels in het licht van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn noodzakelijk zijn. Zij verwijzen hiertoe naar de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 31 oktober 2012 (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 037, nr. 35), de tiende derogatierapportage (brief van 4 juli 2016, Kamerstukken II, 2015-2016, 33 037, nr. 178) en het rapport “Waterkwaliteit en veehouderij: huidige knelpunten vragen om andere oplossingen” van ing. G.R. Rotgers van april 2016.
Beoordeling door het College
6.1
Het College ziet aanleiding om eerst in te gaan op de beroepsgrond van appellanten sub 2 en 3 over bedrijfsoverdrachten.
Met artikel 21a, derde lid, van de Msw heeft de wetgever een voorziening willen treffen voor landbouwers die als gevolg van een bedrijfsoverdracht tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014 een lagere MVFR krijgen, dan wanneer hun MVFR met inachtneming van de bedrijfsoverdracht zou zijn vastgesteld. Uit het eerste lid van die bepaling volgt dat de MVFR wordt vastgesteld op basis van bedrijfsgegevens in het jaar 2013. Hoewel artikel 21a, derde lid, van de Msw geen directe verwijzing naar 2013 als referentiejaar bevat, volgt uit de systematiek van de wet naar het oordeel van het College genoegzaam dat deze bepaling gelezen dient te worden in samenhang met artikel 21a, eerste lid, van de Msw. De opvatting van appellanten sub 2 en 3 dat uit artikel 21a, derde lid, van de Msw niet kan worden afgeleid dat bij bedrijfsoverdrachten ook het referentiejaar 2013 gehanteerd wordt, volgt het College dus niet. Deze beroepsgrond faalt.
6.2
Appellante sub 1 meent dat de Wvgm in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hierover overweegt het College als volgt. De Wvgm is een wet in formele zin. Toetsing van een wet in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen is niet toelaatbaar (zie de uitspraak van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725). Toetsing van hetgeen appellante sub 1 heeft aangevoerd in verband met de mestverwerkingsplicht, die ten onrechte uitsluitend het eigendomsrecht van melkveehouders zou beperken, is in dit kader dan ook niet aan de orde. Gelet op artikel 94 van Pro de Grondwet zal het College wel de juistheid beoordelen van de stelling van appellanten dat de Wvgm in strijd is met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Bij die beoordeling zal het College de zojuist genoemde, door appellante sub 1 aangevoerde grond betrekken.
6.3
Ten aanzien van het beroep van appellanten op artikel 1 EP Pro overweegt het College het volgende. De als gevolg van de Wvgm in de Msw ingevoerde maatregelen hebben effect op de bedrijfsvoering van melkveehouderijen. Het College stelt voorop dat reeds in de uitspraken van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149 en ECLI:NL:CBB:2016:150, is overwogen dat de in de Wvgm neergelegde maatregelen zich binnen de werkingssfeer van artikel 1 van Pro het EP bevinden en dat dan ook dient te worden beoordeeld of de inbreuk die de Wvgm meebrengt op het recht van appellanten op ongestoord genot van eigendom gerechtvaardigd is. In dat verband heeft het College geoordeeld dat het in de Wvgm opgenomen stelsel van maatregelen bij geldige en behoorlijk gepubliceerde wet is voorzien en voldoende nauwkeurig is geformuleerd om melkveehouders in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Het College heeft de stelling dat de maatregelen in de Wvgm niet voorzienbaar waren, verworpen. Voorts heeft het College overwogen dat de Wvgm ten doel heeft het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, en dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ter zake van deze doelstellingen reeds heeft geoordeeld dat dit algemene belangen zijn in de zin van artikel 1 van Pro het EP (zie onder 5.2 tot en met 5.4 van de aangehaalde uitspraken). Vervolgens heeft het College in het kader van de beantwoording van de vraag of de inbreuk op het ongestoord genot van eigendom gerechtvaardigd is, beoordeeld of is voldaan aan het vereiste van een “fair balance” tussen de algemene belangen die de wettelijke maatregelen dienen enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Het College heeft geoordeeld dat is voldaan aan de daarvoor vereiste redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. Bij dit oordeel heeft het College in de uitspraken van 15 juni 2016 onder meer de volgende factoren betrokken: het ontbreken van een ruimere knelgevallenregeling dan hetgeen bepaald is in artikel 21a, derde lid, van de Msw, het ontbreken van een schadevergoedingsregeling, de keuze voor 2013 als referentiejaar, het hanteren van forfaitaire normen van 2015, het beperken van de overdrachtsmogelijkheden en het ondernemersrisico (zie onder 5.5.1 tot en met 5.5.3 van deze uitspraken). Voor zover appellanten betogen dat genoemde factoren meebrengen dat de Wvgm in algemene zin in strijd is met artikel 1 van Pro het EP, verwijst het College dan ook naar het aldaar overwogene. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken van 15 juni 2016 onder 5.6.3, laat het algemene argument van verweerder dat de wetgever niet gehouden is tot het opstellen van een (ruimere) knelgevallenregeling, onverlet de gehoudenheid van verweerder om, indien strijd met artikel 1 van Pro het EP wordt gesteld op grond van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) met het oog op eventuele compensatie daarvan tot een belangenafweging over te gaan indien daar onderbouwd om wordt verzocht.
Appellanten hebben in hun beroepen, naast de hiervoor genoemde, reeds in de uitspraken van 15 juni 2016 betrokken factoren, ook factoren aangevoerd, die niet eerder door het College zijn beoordeeld in het kader van een ‘fair balance’-toets. De vraag ligt dan ook voor of het overige door appellanten aangevoerde leidt tot een ander oordeel dan in de uitspraken van 15 juni 2016 is vermeld. Het College overweegt hierover als volgt.
6.3.1
De wetgever heeft beoogd met de maatregelen in de Wvgm te voldoen aan, onder meer, de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn (zie ook onder 5.5.2 van de uitspraken van 15 juni 2016). Uit artikel 1 van Pro de Nitraatrichtlijn volgt dat de richtlijn tot doel heeft om waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en om verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen. Ter verwezenlijking van die doelstellingen dienen lidstaten een actieprogramma op te stellen met aanvullende of verscherpte maatregelen. In het Derogatiebesluit heeft de Europese Commissie bepaald dat Nederland de toepassing van een verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen – derogatie – mag voortzetten. In overweging 8 van het Derogatiebesluit staat bovendien het volgende:
“(…). De bevoegde Nederlandse autoriteiten hebben de varkens- en pluimveestapel beperkt en tegelijkertijd toegezegd dat de mestproductie zowel wat stikstof als wat fosfor betreft niet boven het niveau van het jaar 2002 zal uitstijgen. Bovendien zullen de bevoegde Nederlandse autoriteiten er vanaf januari 2015 voor zorgen dat een passend deel van de mestoverschotten uit de zuivelsector wordt verwerkt. Deze maatregelen zijn nodig om ervoor te zorgen dat de toepassing van de huidige derogatie niet leidt tot verdere intensivering.”
In het Vijfde Nederlandse actieprogramma Nitraatrichtlijn (2014-2017) heeft de wetgever teneinde aan de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn te voldoen, als maatregel de mestverwerkingsplicht geïntroduceerd, als extra waarborg voor een goede werking van het gebruiksnormenstelsel. De bevoegdheid van de wetgever om maatregelen te nemen, zoals neergelegd in de Wvgm, vindt zijn grondslag, gelet hierop, in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn. De opvatting van appellanten sub 2 tot en met 5 dat de afspraken rond derogatie per definitie met zich brengen dat aanvullende maatregelen in het kader van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn niet noodzakelijk zijn, vindt geen steun in de voornoemde regelgeving. Naar het oordeel van het College blijkt uit het Derogatiebesluit genoegzaam dat de verhoogde gebruiksnorm niet in strijd is met de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn, maar dat deze een onderdeel vormt van het gehele pakket aan maatregelen om deze doelstellingen te realiseren. Het Derogatiebesluit staat dan ook niet in de weg aan het stellen van aanvullende maatregelen rond mestverwerking.
Naar het oordeel van het College heeft de wetgever de noodzaak van de maatregelen in de Wvgm voldoende onderbouwd (zie ook onder 5.5.3 van de uitspraken van 15 juni 2016). De stelling van appellanten sub 2 tot en met 5 dat onderzoeksresultaten aantonen dat de noodzaak voor aanvullende maatregelen ontbreekt, volgt het College niet. De door appellanten sub 2 tot en met 5 ingebrachte stukken zijn immers gebaseerd op gegevens die zijn verkregen onder andere omstandigheden dan ten tijde van de invoering van de Wvgm. De brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 31 oktober 2012 (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 037, nr. 35) heeft betrekking op oudere gegevens, terwijl de tiende derogatierapportage (brief van 4 juli 2016, Kamerstukken II, 2015-2016, 33 037, nr. 178) en het rapport “Waterkwaliteit en veehouderij: huidige knelpunten vragen om andere oplossingen” van ing. G.R. Rotgers van april 2016 evaluaties betreffen van de huidige stand van zaken rond het mestbeleid en dus gebaseerd zijn op recentere gegevens. In dit verband wijst het College er – ten overvloede – op dat het systeem van de MVFR bijdraagt aan realisatie van het (hiervoor reeds genoemde) doel van de Nitraatrichtlijn en dat ook al zou de situatie recentelijk in dat opzicht (verder) zijn verbeterd, dat nog niet wil zeggen dat de Wvgm niet noodzakelijk was.
De stelling van appellanten sub 2 tot en met 5 dat er geen noodzaak bestond om aanvullende maatregelen te treffen, slaagt niet.
6.3.2
Naar aanleiding van de beroepsgrond van appellante sub 4 over het meetellen van natuurterrein, overweegt het College als volgt. De wetgever heeft ervoor gekozen om bij het bepalen van het melkveefosfaatoverschot (MVFO) – en daarmee de omvang van de verwerkingsplicht – natuurterrein mee te rekenen in de fosfaatruimte. Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder nn, van de Msw volgt dat het MVFO de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat betreft, verminderd met de fosfaatruimte en de MVFR. Met betrekking tot het argument van appellante sub 4 dat een dubbele maatstaf wordt gehanteerd doordat natuurterrein wordt meegeteld bij de fosfaatruimte, terwijl dit niet meetelt bij de vaststelling van de mestplaatsingsruimte zoals deze wordt gehanteerd in het systeem van gebruiksnormen, overweegt het College dat de fosfaatruimte en de mestplaatsingsruimte een verschillend doel dienen. De fosfaatruimte is van belang bij het bepalen van de hoeveelheid mest die de agrariër verplicht moet verwerken, terwijl de mestplaatsingsruimte gehanteerd wordt bij het bepalen of een agrariër aan de gebruiksnormen heeft voldaan. Hierbij komt dat het niet meetellen van de oppervlakte natuurterrein bij de fosfaatruimte tot gevolg heeft dat de MVFR met diezelfde waarde omhoog gaat, waardoor het MVFO dezelfde omvang zou houden. Voor zover appellante sub 4 (tevens) heeft bedoeld te betogen dat verweerder ten onrechte alle in 2013 bij het bedrijf in gebruik zijnde grond heeft meegeteld zonder daarbij te betrekken of grond al dan niet structureel in gebruik was, heeft te gelden dat het meetellen van de in 2013 bij het bedrijf in gebruik zijnde gronden zijn grondslag vindt in de doelstelling van de Wvgm, namelijk de beperking van de belasting van het milieu met fosfaat. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
6.3.3
De stelling van appellante sub 1 dat de Wvgm het gelijkheidsbeginsel schendt omdat de uit die wet voortvloeiende mestverwerkingsplicht ten onrechte uitsluitend het eigendomsrecht van melkveehouders beperkt, toetst het College aan de hand van artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM, waarin dit beginsel is neergelegd. De betreffende beroepsgrond faalt reeds omdat appellante sub 1 niet heeft onderbouwd waarom de situatie van een melkveehouder ten aanzien van de productie van dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat gelijk zou zijn aan die van andere landbouwers (niet-melkveehouders).
6.3.4
Het onder 6.3 tot en met 6.3.3 overwogene leidt het College tot de slotsom dat de in de Wvgm neergelegde maatregelen in algemene zin voldoen aan de in het kader van artikel 1 van Pro het EP te stellen eisen van proportionaliteit en niet is gebleken van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
7. Vervolgens is in het kader van de beoordeling of de inbreuk op het ongestoord genot van de eigendom van appellanten gerechtvaardigd is en of voldaan is aan de daarvoor vereiste “fair balance” tussen de algemene belangen die de wettelijke maatregelen dienen enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds aan de orde of in de gevallen van appellanten sprake is van een individuele en buitensporige last (“individual and excessive burden”) als gevolg van de toepassing van de Wvgm (zie de uitspraken van 15 juni 2016 onder 5.5.1). Het College stelt vast dat appellanten menen dat dit, gelet op de – door hen bestreden (zie onder 3.2 en 3.3) – keuzes die de wetgever in de Wvgm heeft gemaakt, in hun situaties het geval is en dat zij (zo begrijpt het College) verzoeken om opheffing dan wel compensatie van die last. Zij hebben ter onderbouwing van hun standpunt individuele omstandigheden naar voren gebracht. Verweerder is in de bestreden besluiten op deze omstandigheden niet ingegaan. Gelet hierop heeft verweerder de bestreden besluiten niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het College verwijst naar zijn uitspraken van 15 juni 2016 onder 5.6.3.
8. Het College is ten aanzien van de bestreden besluiten 2 tot en met 4 van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bezwaren van appellanten 2 tot en met 4 kennelijk ongegrond zijn, zodat van horen is afgezien. Deze bestreden besluiten zijn daarom in strijd met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Slotsom
9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen van appellanten gegrond zijn. Het College zal de bestreden besluiten 1 tot en met 5 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb en de bestreden besluiten 2 tot en met 4 ook wegens strijd met artikel 7:2 van Pro de Awb. Het College kan bij gebreke aan voldoende feitelijke informatie en gelet op de nodige nadere beoordeling door verweerder van de door appellanten nog te verstrekken informatie in het licht van de inmiddels in werking getreden regelgeving op grond van de Wvgm, in deze zaken niet tot finale geschilbeslechting overgaan. Verweerder zal worden opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder dient bij het nemen van de nieuwe besluiten op bezwaar hetgeen is overwogen onder 5.7 en 5.8 van de uitspraken van het College van 15 juni 2016 in acht te nemen. Het College zal voor het nemen van de nieuwe besluiten op bezwaar een termijn stellen van twaalf weken na verzending van deze uitspraak.
10. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- aan appellante sub 1 tot en met 5 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten 1 tot en met 5;
- draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op aan elk van appellanten sub 1 tot en met 5 het betaalde griffierecht te vergoeden, zijnde € 331,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 992,- aan elk van appellanten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2016.
w.g. H.B. van Gijn w.g. X.M. Born