ECLI:NL:CBB:2016:150

Uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 15/580, 15/686, 15/707, 15/708, 15/711 en 15/713

16600

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juni 2016 in de zaak tussen

[naam 1] V.o.f., te [plaats 1] , appellante sub 1

[naam 2] C.V., te [plaats 2] , appellante sub 2

[naam 3] V.o.f., te [plaats 3] , appellante sub 3

V.o.f. [naam 4], te [plaats 2] , appellante sub 4

V.o.f. [naam 5], te [plaats 4] , appellante sub 5

[naam 6], te [plaats 5] , appellant sub 6

(gemachtigde: mr. ir. A.N.M. van Bavel),

de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).

Procesverloop

Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit 1) in de zaak AWB 15/580 heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (hierna: MVFR) 2013 van appellante sub 1 vastgesteld op 164 kg fosfaat. Bij besluit van 18 juni 2015 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 1 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 22 mei 2015 (het primaire besluit 2) in de zaak AWB 15/686 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 2 vastgesteld op 8449 kg fosfaat. Bij besluit van 29 juli 2015 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 2 gedeeltelijk gegrond verklaard.

Bij besluit van 19 maart 2015 (het primaire besluit 3) in de zaak AWB 15/707 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 3 vastgesteld op 0 kg fosfaat. Bij besluit van 4 augustus 2015 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 3 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit 4) in de zaak AWB 15/708 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 4 vastgesteld op 2617 kg fosfaat. Bij besluit van 4 augustus 2015 (het bestreden besluit 4) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 4 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit 5) in de zaak AWB 15/711 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellante sub 5 vastgesteld op 3364 kg fosfaat. Bij besluit van 4 augustus 2015 (het bestreden besluit 5) heeft verweerder het bezwaar van appellante sub 5 ongegrond verklaard.

Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit 6) in de zaak AWB 15/713 heeft verweerder de MVFR 2013 van appellant sub 6 vastgesteld op 3527 kg fosfaat. Bij besluit van 4 augustus 2015 (het bestreden besluit 6) heeft verweerder het bezwaar van appellant sub 6 ongegrond verklaard.

Appellanten hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zaken zijn gevoegd behandeld. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2015. Appellanten sub 1, sub 2, sub 4 en sub 5 zijn ter zitting verschenen. Appellanten zijn bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens appellanten is tevens verschenen mr. N. Rasmussen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is tevens verschenen mr. M. Leegsma.

Overwegingen

1. Appellanten exploiteren agrarische bedrijven met melkvee. Verweerder heeft appellanten eind 2014 per brief een vooraankondiging MVFR gestuurd en hen daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om begin 2015 voor iedere melkveehouderij een MVFR vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee minus de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft in verband daarmee appellanten verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven met betrekking tot de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellanten hebben geen wijzigingen doorgegeven. Vervolgens heeft verweerder de MVFR 2013 voor appellanten vastgesteld bij de hiervoor genoemde primaire besluiten 1 tot en met 6.

Wettelijk kader

2.1

De geschillen hebben betrekking op de toepassing van de op 1 januari 2015 in werking getreden Wet verantwoorde groei melkveehouderij (hierna: Wvgm). Deze wet bevat een aanvulling op de Meststoffenwet (hierna: Msw) met betrekking tot de regels voor verwerking van dierlijke meststoffen. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:

“Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(….)

cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte;

(….)

ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar

1
°.ingevolge artikel 8, onderdeel c (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/), mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond,

(…)

mm
.melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/);

nn
.melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf.

(…)

Artikel 21

1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.

2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/), niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:

a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert,

b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert,

c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert,

d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/), van het melkveefosfaatoverschot:

1°. laat verwerken,
(…)

4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of
(…)

3. Artikel 33a, derde lid (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/), is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.

4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/).

5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d (http://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2015-01-01/0/) wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.

6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.

Artikel 21a

1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven.

2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld.

3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld.

4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.

5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven.

6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt.

(…)

Artikel 38

1. Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.

3. Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden.”

2.2

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) luidt:

“Bescherming van eigendom

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren”.

Het standpunt van appellanten

3.1

Appellanten hebben gesteld dat de Wvgm in strijd is met de rechtszekerheid, de Grondwet en artikel 1 van het EP omdat de ingevoerde maatregelen het ongestoord genot van hun eigendom aantasten, zonder dat daar schadevergoeding tegenover staat. Appellanten hebben erop gewezen dat de wet ten onrechte geen rekening houdt met knelgevallen zoals melkveehouders die als gevolg van ziekte onder de veestapel in 2013 minder dieren hadden of melkveehouders die hebben geïnvesteerd in vergunningen, maar de vergunde situatie nog niet hadden gerealiseerd in 2013. In dit verband wijzen appellanten er ook op dat de bestreden maatregelen pas eind 2013 bekend zijn gemaakt, waardoor zij daarop niet hebben kunnen anticiperen. Tevens zijn appellanten van mening dat het onrechtmatig is dat de primaire besluiten pas zijn genomen nadat al een deel van het kalenderjaar 2015 verstreken was, waardoor appellanten in dat deel van het kalenderjaar niet wisten hoe groot hun MVFR zou zijn. Daarnaast hebben appellanten aangevoerd dat de keuze voor (alleen) 2013 als referentiejaar onzorgvuldig is. Voorts leidt de keuze om de forfaitaire gebruiksnormen van 2015 toe te passen tot onevenredig nadeel. Dit betekent immers dat extra moet worden geïnvesteerd in mestverwerking en/of ingebruikneming van grond. Ook is onvoldoende rekening gehouden met de belangen van melkveehouders door alle grond die in gebruik was bij het bedrijf in 2013 mee te tellen, zonder daarbij te betrekken of grond al dan niet structureel in gebruik was. Het berekende bedrijfsoverschot is daardoor niet realistisch. Ten slotte voeren appellanten aan dat de overdrachtsbeperkingen onevenredige gevolgen hebben. Deze beperkingen kunnen ertoe leiden dat de bedrijven onverkoopbaar worden.

3.2

Appellanten hebben voorts hun individuele feitelijke omstandigheden als volgt toegelicht.

3.2.1

Zaak AWB 15/580 (appellante sub 1)

Appellante is, met het oog op het afschaffen van het melkquotum en voor het behoud van toekomstperspectief, in 2010 begonnen met het vergunningstraject voor het vervangen en uitbreiden van de stal. Dat heeft door een samenloop van omstandigheden – waaronder een capaciteitsgebrek bij de gemeente – erg lang geduurd. Beoogd is om begin 2016 180 melkkoeien plus bijbehorend jongvee te houden. In augustus 2012 is uiteindelijk een omgevingsvergunning verleend. Omdat de nieuwe stal op de plek van de oude stal gebouwd zou worden en appellante haar bedrijfsvoering niet in een onmogelijke positie wilde brengen, heeft zij in 2011 haar melkveestapel verkocht en alleen het op het bedrijf aanwezige jongvee afgemest. De laatste dieren zijn begin 2012 afgevoerd. In diezelfde lijn heeft appellante in die periode haar melkquotum grotendeels verkocht. In 2012 is de oude stal gesloopt en in 2013 is de nieuwe stal gebouwd. Appellante had in 2013 dus geen melkvee. Vanaf mei 2012 heeft appellante wekelijks kalveren aangekocht om deze te kunnen melken zodra de stal gereed zou zijn. Pas begin 2014 was de stal helemaal gerealiseerd. Vanaf augustus 2014 heeft appellante weer melk geleverd aan de melkfabriek. De melk die voor die tijd is geproduceerd, is gevoerd aan de kalveren dan wel weggegooid. Vast staat dat 2013 geen representatief jaar was wat betreft het gemiddelde aantal aanwezige dieren op het bedrijf van appellante. Er had op zijn minst rekening gehouden moeten worden met de dieren die in het verleden daadwerkelijk gehouden zijn.

3.2.2

Zaak AWB 15/686 (appellante sub 2)

Appellante is al enige jaren bezig een bedrijfsuitbreiding te realiseren om voldoende toekomstperspectief te behouden. Het doel is om zo spoedig mogelijk 300 melkkoeien en 200 stuks jongvee te houden. In 2012 is advies ingewonnen bij ABAB consultants en is een bedrijfsplan opgesteld. In maart 2013 zijn vergunningen aangevraagd, die in 2014 zijn verleend. De bouwwerkzaamheden zijn in september 2014 gestart. De Wvgm en de bijbehorende Algemene Maatregel van Bestuur grondgebonden groei melkveehouderij (AMvB) doorkruisen deze beoogde bedrijfsuitbreiding. In 2013 waren de plannen voor uitbreiding nog niet gerealiseerd, waardoor de aan appellante toegekende MVFR niet aansluit bij de vergunde en beoogde situatie. Ook aan het aspect dat het bedrijf binnen afzienbare tijd wordt overgedragen aan een opvolger is voorbijgegaan.

3.2.3

Zaak AWB 15/707 (appellante sub 3)

Appellante is, met het oog op het afschaffen van het melkquotum en bedrijfsopvolging, bezig met uitbreiding van het bedrijf om voldoende toekomstperspectief te behouden. De uitbreidingsplannen waren in 2013 nog niet gerealiseerd. Dit kwam doordat het vergunningstraject dat appellante heeft moeten doorlopen, vertraging heeft opgelopen buiten de schuld van appellante om. Ter onderbouwing hiervan heeft appellante, al in de bezwaarfase, diverse stukken uit verschillende stadia van het traject overgelegd. De laatste vergunning is pas op 7 augustus 2015 verleend. De bedoeling is om in 2016 de bestaande ligboxenstal te hebben omgebouwd naar 32 melkveeplaatsen. De verbouwing is inmiddels bijna voltooid. Appellante lijdt nadeel doordat bij de vaststelling van de MVFR geen rekening is gehouden met de uitbreidingsplannen. Ook aan het aspect dat het bedrijf binnen afzienbare tijd wordt overgedragen aan een opvolger is voorbijgegaan.

3.2.4

Zaak AWB 15/708 (appellante sub 4)

Appellante is, met het oog op het afschaffen van het melkquotum en bedrijfsopvolging, bezig met uitbreiding van haar bedrijf om voldoende toekomstperspectief te behouden. In 2009 is appellante gestart met het vergunningstraject. In 2013 had appellante de financiering rond, maar heeft zij de bouw uitgesteld in verband met een burn-out van één van de vennoten. Vanwege de burn-out is in 2013 besloten een aantal melkkoeien versneld te vervangen door vaarzen. Om deze reden is het aantal melkkoeien ten opzichte van 2012 niet toegenomen, terwijl dit aanvankelijk wel de bedoeling was. Ook is besloten een kleinere stal te bouwen. Hiertoe is de omgevingsvergunning gewijzigd. In 2014 is alsnog gestart met het realiseren van de nieuwbouw. Doel is om zo spoedig mogelijk te komen tot een niveau van 180 melkkoeien plus bijbehorend jongvee.

Appellante lijdt nadeel doordat bij de vaststelling van de MVFR geen rekening is gehouden met de uitbreidingsplannen. Ook aan het aspect dat het bedrijf binnen afzienbare tijd wordt overgedragen aan een opvolger is voorbijgegaan. Vast staat dat de MVFR niet overeenkomt met de beoogde situatie. Tot slot heeft appellante het gevoel twee keer gestraft te worden door de vaststelling van de MVFR, omdat zij door de burn-out ook al de subsidie Integraal Duurzame Stallen niet uitgekeerd kreeg.

3.2.5

Zaak AWB 15/711 (appellante sub 5)

Appellante is, met het oog op het afschaffen van het melkquotum, bezig met uitbreiding van het bedrijf om voldoende toekomstperspectief te behouden. Doel is om zo spoedig mogelijk 180 melkkoeien plus 85 stuks jongvee te houden. Volgens de vergunde situatie zou appellante maximaal 181 melkkoeien plus 87 stuks jongvee kunnen houden. Hoewel de uitbreiding al vóór 2013 gerealiseerd was, kwam de veebezetting in 2013 nog niet overeen met de beoogde situatie. Dat kwam doordat de melkproductie tot 31 maart 2015 begrensd werd door het melkquotum. In verband met de uitbreiding heeft appellante een financieringsovereenkomst moeten sluiten ter hoogte van € 335.000,-, zodat er voor de aankoop van extra melkquotum geen financiële ruimte meer was. Daarnaast wilde appellante de groei van haar veestapel via eigen aanwas realiseren, zodat dierziekte-insleep voorkomen zou worden. Het standpunt van verweerder houdt in dat zij eerder haar bedrijf vol had moeten zetten, ook al zou dat, vanuit het oogpunt van bedrijfsvoering en de gezondheid van de dieren, onverantwoord zijn geweest. Appellante lijdt nadeel doordat bij de vaststelling van de MVFR geen rekening is gehouden met de uitbreidingsplannen.

3.2.6

Zaak AWB 15/713 (appellante sub 6)

Appellant wil zijn eigen bedrijf inbrengen in een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. Deze herstructurering is enkel ingegeven door fiscale redenen. In de dagelijkse bedrijfsvoering verandert daardoor feitelijk niets. De juridische structuur is dan ook slechts een formaliteit. Het is daarom onredelijk bezwarend dat een dergelijke (strikt) juridische overgang het gevolg heeft dat de MVFR vervalt.

Het standpunt van verweerder

4.1

Verweerder heeft betoogd dat de Wvgm niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Landbouwers kunnen op hun bedrijven immers onverminderd melkvee houden. De Wvgm beperkt alleen in bepaalde gevallen mogelijkheden om additioneel melkvee te houden. Er is sprake van eigendomsregulering als bedoeld in artikel 1 van het EP en niet van de facto onteigening. De overheid is daarom niet gehouden te voorzien in een schadevergoedings- of knelgevallenregeling. Van een disproportionele regeling of van een individuele en buitensporige last is geen sprake. Het was volgens verweerder voor melkveehouders voorzienbaar dat met het vervallen van de melkquota maatregelen zouden worden genomen om ongebreidelde groei tegen te gaan. Al vanaf september 2011 is de Tweede Kamer regelmatig geïnformeerd over de problematiek van het verval van het melkquotum en in de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wvgm van 1 juli 2014 (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 979, nr. 3) is vermeld dat de eerste jaren na afschaffing van het melkquotum een groeispurt werd verwacht en dat dus ook na 2015 een vorm van sturing voor evenwicht op de mestmarkt nodig blijft. Landbouwers die al dan niet met het oog op het vervallen van de melkquota hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van hun bedrijf, hebben dan ook bewust het risico genomen dat deze groei gepaard zou kunnen gaan met extra inspanningen en kosten om dat te bewerkstelligen. Die behoren dan ook tot het ondernemersrisico van de landbouwers. Om het ongewenste effect van anticipatie tegen te gaan, is het juist noodzakelijk om een peilmoment in het verleden te hanteren. Met betrekking tot de keuze voor de forfaitaire excretienormen 2015 geldt dat uit onderzoek in 2014 is gebleken dat de oude normen duidelijk te hoog waren. Door gebruik te maken van de nieuwe forfaitaire productienormen komt de forfaitaire fosfaatproductie in 2013 zo goed mogelijk overeen met de feitelijke situatie in 2013.

4.2

Ten aanzien van de zeer beperkte knelgevallenregeling die is vervat in artikel 21a, derde lid, van de Msw, en die betrekking heeft op bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, merkt verweerder op dat een MVFR slechts de erkenning is dat op een bedrijf in 2013 sprake was van een melkveefosfaatoverschot. Indien op het moment van besluitvorming geen bedrijf wordt uitgeoefend (door overdracht), kan er geen MVFR worden berekend. Daarom is deze situatie aangemerkt als bijzondere omstandigheid. Ook zal in de Algemene Maatregel van Bestuur (hierna: AMvB) grondgebonden groei melkveehouderij een regeling worden opgenomen om te voorkomen dat bedrijven die al in een vroeg stadium maatregelen hebben getroffen om te voldoen aan de Wvgm daarvan naderhand financiële schade ondervinden. De Wvgm voorziet bij de vaststelling van de MVFR niet in de mogelijkheid om rekening te houden met andere afwijkende omstandigheden, zoals uitbreidingsplannen die in 2013 nog niet of niet geheel gerealiseerd waren. Er wordt gekeken naar het aantal dieren dat daadwerkelijk op het bedrijf aanwezig was in 2013 en niet naar het aantal dieren dat op basis van een vergunning gehouden kon worden. Dit betekent niet dat melkveehouders beperkt worden in hun bestaande rechten ten aanzien van reeds verleende vergunningen. De MVFR is van belang om in de toekomst te constateren of de bedrijven voldoen aan het productieverbod voor fosfaat dat geldt bij overschrijding van de MVFR.

4.3

De Wvgm biedt geen ruimte voor de toets of in de gevallen van appellanten sprake is van een individuele, buitensporige last, omdat daarmee het uitgangspunt van de wet zou worden verlaten dat alleen rekening wordt gehouden met dieren die in 2013 daadwerkelijk zijn gehouden, de bedoeling van de wet is dat de voorraad aan referenties langzaam verdwijnt en de overheid niet ertoe gehouden is een knelgevallenregeling te creëren. Voorts is van een individuele, buitensporige last geen sprake aangezien het melkquotum, noch de MVFR tegen betaling is verkregen en de overheid geen verwachting heeft gewekt dat een ongecontroleerde groei van melkvee mogelijk zou worden na afschaffing van de melkquotering. Investeringen zijn niet nutteloos geworden omdat voorgenomen uitbreidingen wel kunnen worden gerealiseerd met inachtneming van de regels. Dat de berekening over 2013 ten opzichte van andere jaren ongunstig uitpakt, kan evenmin leiden tot het oordeel dat sprake is van een individuele, buitensporige last omdat de vaststelling voor elke melkveehouder op dezelfde wijze heeft plaatsgevonden en geen rekening is gehouden, tegen de achtergrond van het doel van de maatregelen, met productieruimte en de vergunningssituatie. Gegeven het feit dat rekening wordt gehouden met de productie in 2013, zijn de gevolgen voor de meeste landbouwers bovendien beperkt. De gevolgen zijn wel groter voor degenen die in of na het referentiejaar hebben besloten te investeren in additionele productiecapaciteit en niet over voldoende grond beschikken. Dat is een prijs die in het licht van de doelstellingen van de Richtlijn van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (91/676/EEG, hierna: Nitraatrichtlijn) verdedigbaar wordt geacht. Er is in beginsel sprake van een ‘fair balance’.

Ook de verschillende door melkveehouders genoemde situaties, op grond waarvan hun bedrijven een afwijkende productie van dierlijke meststoffen kenden, vallen onder het ondernemersrisico. Nu het voorzienbaar was dat de overheid zou (kunnen) ingrijpen, hadden in geval van het houden van minder dieren dan wellicht gebruikelijk was voor 2013 en/of de jaren daarvoor, maatregelen getroffen moeten worden (vervanging bij ziekte, inhuur menskracht, aanvulling/vervanging zieke dieren enzovoort). Van landbouwers mag, indien overheidsingrijpen voorzien wordt, worden verwacht dat zij tijdig schadebeperkende maatregelen nemen. Schade als gevolg van passieve risico-aanvaarding komt in beginsel niet voor vergoeding in aanmerking. Het ligt overigens op de weg van appellanten om aannemelijk te maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat hebben zij niet gedaan.

4.4

Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat een knelgevallenregeling waarbij rekening gehouden wordt met andere jaren ontbreekt om te voorkomen dat grond en dieren dubbel geteld worden (bijvoorbeeld doordat bij verkoop grond en/of dieren in het ene jaar bij de ene melkveehouder en in het andere jaar bij een ander meetellen). Door uit te gaan van één referentiejaar (2013) wordt de hoogte van de MVFR, en daarmee de hoeveelheid melkveefosfaat die is vrijgesteld van verwerking of grondcompensatie, beperkt. Bij vaststelling van de MVFR wordt rekening gehouden met alle tot het bedrijf in dat jaar behorende oppervlakte landbouwgrond en natuurterrein met de hoofdfunctie natuur. Niet gebleken is dat bedrijven die in het referentiejaar veel grond huurden, pachtten of door middel van gebruikersverklaringen bij hun bedrijf in gebruik hadden, niet in opvolgende jaren wederom zouden kunnen beschikken over eenzelfde oppervlakte landbouwgrond. Alle gebruikstitels, mits deze leiden tot exclusieve beschikkingsmacht, zijn daarbij toereikend en verwerving van (landbouw)grond in eigendom is dus niet vereist.

Beoordeling door het College

5.1

Ten aanzien van de stelling van appellanten dat de Wvgm in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en met de Grondwet (naar het College begrijpt: het in artikel 14 van de Grondwet neergelegde recht op eigendom), overweegt het College als volgt. De Wvgm is een wet in formele zin. Artikel 120 van de Grondwet verbiedt toetsing door de rechter van wetten in formele zin aan de Grondwet. Toetsing van een wet in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen is evenmin toelaatbaar (zie de uitspraak van de Hoge Raad van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725). Toetsing van hetgeen appellanten hebben aangevoerd in verband met het ontbreken van compenserende maatregelen, een ruimere knelgevallenregeling, de keuze van het referentiejaar, het hanteren van de forfaitaire gebruiksnormen voor 2015, het meetellen van alle grond in gebruik in 2013 en de beperkte overdraagbaarheid van de MVFR is in dit kader dan ook niet aan de orde. Gelet op artikel 94 van de Grondwet zal het College wel de juistheid beoordelen van de stelling van appellanten dat de Wvgm in strijd is met artikel 1 van het EP. Bij die beoordeling zal het College de zojuist genoemde, door appellanten aangevoerde gronden betrekken.

5.2

De als gevolg van de Wvgm in de Msw ingevoerde maatregelen hebben effect op de bedrijfsvoering van melkveehouderijen. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) vloeit voort dat artikel 1 van het EP niet alleen van toepassing is op onteigening (‘expropriation’) of de facto ontneming van eigendom (‘de facto expropiation’) maar ook dat het ongestoord genot van eigendom (‘the right to peaceful enjoyment of property’) valt binnen het toepassingsbereik van deze bepaling (zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 18 februari 1991, Fredin tegen Zweden, nr. 12033/86, § 41-42, www.echr.coe.int). Tussen partijen is niet in geschil dat met de Wvgm een stelsel van maatregelen is ingevoerd dat gericht is op regulering van de eigendom van melkveehouders en dat dit stelsel een inbreuk vormt op het recht van appellanten op ongestoord genot van eigendom. Ook naar het oordeel van het College brengt de Wvgm een zodanige inbreuk mee. In het kader van de toetsing aan artikel 1 van het EP dient dan ook te worden beoordeeld of die inbreuk gerechtvaardigd is. Het College overweegt dienaangaande als volgt.

5.3.1

Allereerst dient te worden beoordeeld of het in de Wvgm opgenomen stelsel van maatregelen bij geldige en behoorlijk gepubliceerde wet is voorzien en voldoet aan het volgende, door het EHRM geformuleerde criterium:

“The law should be both adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct.”

(zie bijvoorbeeld het arrest van 26 april 1979, Sunday Times tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 6538/74, § 49, en het arrest van 26 oktober 2000, Hasan & Chaush tegen Bulgarije, nr. 30985/96, § 84, www.echr.coe.int).

5.3.2

Het College stelt vast dat het verbod om fosfaat met melkvee te produceren en de uitzonderingen op dat verbod, waar de MVFR een onderdeel van is, in een behoorlijk gepubliceerde wet in formele zin zijn neergelegd. Naar het oordeel van het College wordt voldaan aan de betekenis die het EHRM toekent aan voorzienbaarheid, in die zin dat de maatregelen voldoende nauwkeurig zijn geformuleerd om individuen in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Het feit dat de MVFR per individuele melkveehouder is vastgesteld na de inwerkingtreding van de wet, met inachtneming van het referentiejaar 2013, maakt niet dat niet aan het criterium van voorzienbaarheid is voldaan. In dit verband hecht het College waarde aan de omstandigheid dat het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wvgm op 1 juli 2014 is gepubliceerd (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 979, nr. 2) en dat daarin is vermeld dat de wet op 1 januari 2015 in werking zal treden, alsmede aan de omstandigheid dat dit wetsvoorstel al is aangekondigd in een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 12 december 2013 (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80, p. 7). In die brief is het voorgenomen stelsel van regulering als volgt beschreven:

“Om uitwerking te kunnen geven aan de voorwaarde dat groei van het bedrijf niet mag leiden tot extra druk op de mestmarkt worden voor elk veehouderijbedrijf met melkvee de fosfaatproductie en het fosfaatoverschot in 2013 vastgelegd als referentie. Het fosfaatoverschot in 2013 geeft de meest actuele en niet meer te beïnvloeden informatie over de bijdrage van een individueel melkveebedrijf aan de druk op de mestmarkt. Vervolgens zal, beginnend per 2015, aan het einde van elk jaar de feitelijke fosfaatproductie worden vastgesteld en vergeleken met het bedrijfsspecifieke referentieniveau van 2013. Ondernemers waar de fosfaatproductie is toegenomen ten opzichte van de referentie moeten aantonen dat zij aan de aanvullende voorwaarde (grond of verwerking) voldoen. De referentiewaarde is bedrijfsgebonden en niet verhandelbaar maar er zal een voorziening worden getroffen in geval van bedrijfsoverdracht. De voorwaarden die we willen stellen aan het mogelijk maken van groei in de melkveehouderij vergen nog nadere uitwerking. Vanzelfsprekend zal daarbij ook worden gekeken naar neveneffecten, zoals grondmarkt- of verdringingseffecten. Wij zullen deze extern laten doorrekenen. Wij zullen de voorwaarden in overleg met bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties uitwerken en daarover een wetsvoorstel aan uw Kamer doen toekomen.”

5.3.3

Het College stelt bovendien vast dat appellanten eind 2014 een vooraankondiging hebben ontvangen dat een referentie zou worden vastgesteld op basis van gegevens uit 2013, de meest actuele bij verweerder bekende gegevens. Dat de becijfering van de concrete MVFR in individuele gevallen pas later plaatsvond, maakt niet dat de maatregelen op zichzelf onvoldoende voorzienbaar waren om melkveehouders in staat te stellen hun gedrag hierop aan te passen. Ten aanzien van de omstandigheid dat door de wetgever is aangekondigd dat mogelijke verdere beperkende maatregelen zouden volgen, onder meer in de op artikel 21, vijfde lid, van de Msw gebaseerde AMvB grondgebonden groei melkveehouderij, en dat deze maatregelen pas later, namelijk in september 2015, zijn verduidelijkt (door het Besluit van 26 september 2015 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, 344)) oordeelt het College dat dat niet afdoet aan de voorzienbaarheid van de eigendomsregulering door de Wvgm op zichzelf.

5.4

Uit artikel 1 van het EP volgt voorts dat de rechtvaardiging van een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom gegrond moet zijn op het algemeen belang (‘legitimate aim’). Uit de MvT bij de Wvgm volgt dat de wet ten doel heeft het milieu te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn. Ter zake van deze doelstellingen heeft het EHRM reeds geoordeeld dat dit algemene belangen zijn in de zin van artikel 1 van het EP (arrest van 30 april 2013, Lohuis e.a. tegen Nederland, nr. 37265/10, § 54, www.echr.coe.int). Het College ziet op dit punt dan ook geen strijd met artikel 1 van het EP.

5.5.1

Een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom is voorts slechts gerechtvaardigd, indien een ‘fair balance’ is getroffen tussen de algemene belangen die de wettelijke maatregelen dienen enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist ‘a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued’, ofwel een redelijke mate van evenredigheid tussen het te dienen doel en de gekozen middelen. Bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever een ‘wide margin of appreciation’ toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan indien een of meerdere betrokkene(n) een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregelen (zie het arrest van het EHRM van 29 maart 2010 in de zaak Depalle tegen Frankrijk, nr. 34044/02, § 83 en het arrest van het EHRM van 30 april 2013 in de zaak Lohuis en anderen tegen Nederland, nr. 37265/10, § 56, www.echr.coe.int, en HR 16 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493, onder 6.2.2). Ten aanzien van de vraag of de in de Wvgm voorziene maatregelen in zijn algemeenheid voldoen aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit, overweegt het College als volgt (5.5.2 en 5.5.3). Daarna zal het College in 5.6.1 tot en met 5.8 ingaan op de vraag of, als gevolg van de toepassing van de Wvgm, in de gevallen van appellanten sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’).

5.5.2

In de considerans bij de Wvgm wordt ten aanzien van het doel van de wet overwogen

“(…) dat het wenselijk is regels te stellen aan de productie van meststoffen door melkvee in verband met het vervallen van de Europese melkquota met ingang van 1 april 2015, teneinde een verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk te maken”.

In de MvT worden de in de Wvgm neergelegde maatregelen als volgt toegelicht. Op grond van de Nitraatrichtlijn is Nederland verplicht maatregelen voor verantwoord gebruik van meststoffen te nemen. Daartoe is in de Meststoffenwet reeds een stelsel van gebruiksnormen en gebruiksvoorschriften opgenomen. Op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn dienen de lidstaten aanvullende of verscherpte maatregelen te treffen indien het bestaande stelsel niet volstaat. Begin 2013 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, met het oog op het vervallen van het Europese stelsel van melkquotering per 1 april 2015 (en het eveneens vervallen van het stelsel van varkensrechten en pluimveerechten in 2015), de Tweede Kamer geïnformeerd over een stelsel van verplichte mestverwerking en de aankondiging dat, mocht dat onvoldoende effect hebben, sturing door dierrechten vanaf 2015 noodzakelijk zou kunnen worden, ook voor de melkveehouderij (brief van 18 januari 2013, Kamerstukken II 2012-2013, 33 322, nr. 8). Door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Wageningen-UR is in een ex ante beleidsevaluatie vastgesteld dat bij het vervallen van het melkquotum een beperkte groei van de melkveesector zal plaatsvinden. De belangrijkste oorzaak daarvan is gelegen in de veronderstelde economische perspectieven voor de melkveehouderij die resulteren in een verwachte stijging van de melkproductie met 20% tot 2020, die wordt gerealiseerd door een combinatie van meer melkvee (9%) en een hogere melkproductie per koe. PBL en Wageningen-UR verwachten dat de fosfaatproductie in Nederland ruim onder het in het kader van de derogatie van de Nitraatrichtlijn met de Europese Commissie overeengekomen plafond blijft. De afzetruimte voor fosfaat uit dierlijke mest neemt vanaf 2015 af als gevolg van aanscherping van de gebruiksnormen in het kader van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn. De toename van het mestoverschot wordt de komende vijf jaar dus niet veroorzaakt door groei van de veestapel, maar door krimp van de nationale afzetmogelijkheid. De regering heeft geconcludeerd (MvT, p. 3) dat, om de effectieve handhaving van de gebruiksnormen te kunnen verzekeren, aanvullende voorschriften nodig zijn. Deze voorschriften volgen uit het stelsel van verplichte mestverwerking (hoofdstuk V, titel 6, van de Msw), het stelsel van varkens- en pluimveerechten (hoofdstuk V, titels 1 tot en met 5, van de Msw) en de aanvulling van de Msw als gevolg van de Wvgm. Nu de gebruiksnormen behoren tot de kern van de maatregelen waarmee de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn moeten worden gerealiseerd, moeten deze aanvullende voorschriften worden gezien als noodzakelijke en effectieve aanvullende maatregelen, als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn (MvT, p. 3).

De aanvullende maatregelen, zoals door de Wvgm voorzien, zijn opgenomen in de eerder aangehaalde artikelen 21 en 21a Msw en behelzen het volgende. Aan melkveehouders wordt een MVFR toegekend, die is gebaseerd op de stand van het bedrijf in 2013 (dieren en ruimte). De MVFR is dat deel van het fosfaatoverschot door melkvee dat vrijgesteld is van de verplichting om voor 100% te verwerken (MvT, p. 22). De wetgever heeft als referentiejaar voor het vaststellen van de MVFR 2013 gekozen, omdat dit het meest actuele jaar was, terwijl melkveehouders hun gegevens uit dat jaar niet meer konden beïnvloeden (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 037, nr. 80, p. 7). Melkveehouders die ten opzichte van die referentie willen groeien, kunnen kiezen uit grondgebondenheid of mestverwerking of een combinatie van die twee.

De wetgever heeft onderkend, blijkens de MvT bij de Wvgm, dat de aanvullende maatregelen bemoeilijkend kunnen werken voor de sector. Volgens de wetgever zijn de gevolgen van het wetsvoorstel voor de meeste landbouwers beperkt omdat daarin rekening wordt gehouden met de productie in 2013. De gevolgen zijn groter voor de landbouwers die hebben besloten in 2014 te investeren in additionele productiecapaciteit. Zij zien zich in bepaalde omstandigheden geplaatst voor extra inspanningen om de additionele productiecapaciteit te kunnen benutten (MvT, p. 21-22). Voor bedrijven die sinds 2013 zijn beëindigd of zijn overgedragen, wordt geen MVFR afgegeven (Nota van Wijziging, Kamerstukken II, 2014‑2015, 33979, nr. 17, hierna NvW). Bedrijven die sinds 2013 bedrijven met een melkveefosfaatoverschot hebben overgenomen voelen zich hierdoor mogelijk benadeeld, omdat de MVFR die ze op basis van het jaar 2013 ontvangen geen rekening houdt met de eigenschappen van het overgenomen bedrijf. Daarom heeft de wetgever artikel 21a, derde lid, opgenomen in de Wvgm.

Bij de berekening van de forfaitaire fosfaatproductie door melkvee in het kalenderjaar 2013 is gebruik gemaakt van de geactualiseerde forfaitaire normen zoals deze gelden per 1 januari 2015. De reden voor de actualisatie van de normen is dat uit cijfers van de Werkgroep Uniformering Mestcijfers over de periode 2010-2012 blijkt dat de gemiddelde fosfaatexcretie duidelijk lager was. Door bij het berekenen van de MVFR de voor 2015 vastgestelde forfaitaire waarden te hanteren, komt de forfaitaire fosfaatproductie zo goed mogelijk overeen met de feitelijke situatie in 2013 (Nota naar aanleiding van het Verslag, Kamerstukken II, 2014-2015, 33979, nr. 10, p. 42).

De MVFR kan verder slechts in een beperkt aantal gevallen worden overgedragen aan of overgaan op een ander. Bij elke andere vorm van overdracht van een bedrijf, alsmede bij bedrijfsbeëindiging, vervalt de bestaande MVFR. Doordat in de meeste situaties de referentie vervalt bij bedrijfsbeëindiging, zal de voorraad aan referenties langzaam verdwijnen en daarmee een steeds groter deel van het door melkvee geproduceerde fosfaatoverschot op nationaal niveau onder de verwerkingsplicht komen te vallen (MvT p. 12).

Op grond van het vijfde lid van artikel 21 van de Msw kunnen eisen gesteld worden aan de grondgebondenheid van een bedrijf in geval van uitbreiding van de fosfaatproductie (NvW, p. 3). Met het Besluit van 26 september 2015 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, 344) (hierna: Uitvoeringsbesluit) is hieraan invulling gegeven. Uit het nieuwe artikel 70a van het Uitvoeringsbesluit blijkt hoeveel fosfaat in geval van uitbreiding na 2014 mag worden verwerkt en hoeveel moet worden gecompenseerd door verwerving van grond. Grondgebondenheid is niet noodzakelijk voor de realisatie van de doelen van het mestbeleid en van de Nitraatrichtlijn, maar deze maatregelen kunnen wel positief bijdragen aan andere doelstellingen op het gebied van duurzaamheid en aan de maatschappelijke acceptatie van de melkveehouderij.

5.5.3

Naar het oordeel van het College is, gelet op de in 5.5.2 weergegeven achtergrond van de Wvgm en de in 4.1 tot en met 4.4 vermelde toelichting van verweerder, sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. Daartoe overweegt het College dat de nagestreefde doelstellingen dermate zwaarwegend zijn, dat het in beginsel aan de wetgever is om te beoordelen welke maatregelen ter bereiking van dergelijke doelstellingen noodzakelijk en aanvaardbaar zijn en dat niet met vrucht gezegd kan worden dat de wetgever met de bestreden maatregelen is getreden buiten de hem ter zake toekomende 'wide margin of appreciation'. In dat verband acht het College van belang dat professionele ondernemers in de als dynamisch bekend staande melkveehouderijsector konden voorzien dat de reeds lang van tevoren bekende afschaffing van het melkquotum een opwaartse druk zou genereren op het aantal melkkoeien en, daaruit voortvloeiend, een opwaartse druk op de mest- en daarmee de fosfaatproductie, en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren, waaronder in ieder geval met betrekking tot de productie van dierlijke meststoffen door melkvee. Melkveehouders konden er dan ook in redelijkheid niet op vertrouwen dat de op de regulering van die productie betrekking hebbende wetgeving ongewijzigd zou blijven. De keuze voor de feitelijke situatie in 2013 als uitgangspunt voor de omvang van de grootte en de productie van het bedrijf (waardoor melkveehouders niet konden anticiperen op de invoering van de MVFR door hun bedrijf uit te breiden in dat jaar) en niet voor de vergunde situatie, het hanteren van de forfaitaire normen van 2015, het meetellen van de in 2013 bij het bedrijf in gebruik zijnde gronden en het beperken van de overdrachtsmogelijkheden voor de MVFR vinden hun grondslag in de doelstelling van de Wvgm, namelijk de beperking van de belasting van het milieu met fosfaat.

Het College is voorts van oordeel dat terecht gewicht is toegekend aan het ondernemersrisico bij de beantwoording van de vraag of sprake is van de vereiste proportionaliteit. Dat de wet niet voorziet in een ruimere knelgevallenregeling dan hetgeen bepaald is in artikel 21a, derde lid, Msw, en dat ten tijde van de inwerkingtreding van de Wvgm nog niet duidelijk was hoe de Algemene Maatregel van Bestuur, gebaseerd op artikel 21, vijfde lid, van de Msw, zou komen te luiden, maakt, gelet op de aan de wetgever toekomende ‘wide margin of appreciation’, niet dat de Wvgm als geheel niet proportioneel is. Verder volgt het College niet het standpunt van appellanten dat ten onrechte, in het kader van de Wvgm, een algemene schadevergoedingsregeling ontbreekt. In het geval van regulering van eigendom bestaat slechts gehoudenheid tot schadevergoeding indien in algemene zin niet aan het proportionaliteitsvereiste wordt voldaan. Daarvan is, zoals volgt uit het vorenstaande, geen sprake. Op grond van het hiervoor overwogene, beantwoordt het College de vraag (zie 5.5.1) of de in de Wvgm voorziene maatregelen in hun algemeenheid voldoen aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit, bevestigend.

5.6.1

Aan de orde is vervolgens de vraag of, als gevolg van de toepassing van de Wvgm, in de gevallen van appellanten sprake is van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). Appellanten menen dat dat, gelet op de – door hen bestreden (zie 3.1) – keuzes die de wetgever in genoemde wet heeft gemaakt, in hun situaties het geval is en verzoeken om opheffing dan wel compensatie van die last. Zij hebben ter onderbouwing zowel in bezwaar als in beroep individuele omstandigheden naar voren gebracht. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat de MVFR, die door appellanten in deze procedure wordt aangevochten, zonder meer geen individuele en buitensporige last met zich kan brengen, nu het een begunstigende maatregel is. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de Wvgm hem geen ruimte biedt voor de toets of in de gevallen van appellanten sprake is van een individuele, buitensporige last, omdat dat indruist tegen het uitgangspunt (2013 als referentiejaar) en de doelstelling (terugdringen fosfaatoverschot) van de wet.

5.6.2

Het College volgt verweerder niet in zijn redenering dat de MVFR een begunstigende maatregel is en derhalve geen individuele en buitensporige last met zich kan brengen. De MVFR is onderdeel van een pakket van maatregelen dat ertoe dient de hoeveelheid met melkvee geproduceerde fosfaat uit mest en de daarmee gepaard gaande belasting voor het milieu, in ieder geval niet het niveau van 2013 te boven te laten gaan en uiteindelijk sterk te verminderen. De MVFR kan niet los worden gezien van het verbod dat is ingevoerd om fosfaat met melkvee te produceren, welk verbod slechts niet van toepassing is als – onder meer – de mest wordt verwerkt dan wel extra grond voor het eigen bedrijf wordt verworven (grondgebondenheid). In de wetsgeschiedenis is onderkend dat dit extra belemmeringen en kosten met zich brengt. De vaststelling van de MVFR is dan ook bepalend voor de omvang van deze effecten.

5.6.3

Het College stelt vervolgens vast dat appellanten zich met hun bezwaren tegen de primaire besluiten hebben gericht tegen de wijze van vaststelling van hun MVFR door verweerder op grond van de bepalingen van de Msw, zoals deze luidt na invoering van de Wvgm. In de kern wensen appellanten, naar het College begrijpt, ieder wegens eigen omstandigheden, dat verweerder in hun geval, bij de vaststelling van de MVFR ter compensatie van een op hen rustende individuele, buitensporige last afwijkt van de verplichtingen op grond van de Msw. Het College overweegt dat de verzoeken van appellanten kunnen worden aangemerkt als verzoeken aan verweerder om gebruik te maken van de bevoegdheid op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw om ontheffing te verlenen van de verplichtingen op grond van de Msw.

Verweerder heeft de door appellanten naar voren gebrachte argumenten inzake hun omstandigheden niet kenbaar betrokken bij de bestreden besluiten. Het in dit verband door verweerder opgeworpen argument dat een individuele belangenafweging niet mogelijk is, omdat appellanten een afwijking van de wettelijke verplichtingen verzoeken, gaat voorbij aan de bevoegdheid van verweerder op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Het algemene argument van verweerder dat de wetgever niet gehouden is tot het opstellen van een (ruimere) knelgevallenregeling, laat onverlet de gehoudenheid van verweerder om, indien strijd met artikel 1 van het EP wordt gesteld op grond van een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) met het oog op eventuele compensatie daarvan tot een belangenafweging over te gaan indien daar onderbouwd om wordt verzocht.

Door niet in te gaan op de individuele omstandigheden van appellanten heeft verweerder de besluiten dan ook niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Hetgeen verweerder hieromtrent in het verweerschrift in algemene termen ten aanzien van categorieën van landbouwers (landbouwers die in of na het referentiejaar hebben geïnvesteerd, landbouwers met een afwijkende productie in 2013) heeft aangevoerd, acht het College niet toereikend, reeds omdat hiermee niet specifiek wordt ingegaan op de door appellanten, in hun individuele gevallen, aangevoerde argumenten.

5.7

Verweerder zal in het kader van het nemen van de nieuwe beslissingen op bezwaar dienen te onderzoeken of de vastgestelde MVFR op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden in verband met de daarmee samenhangende verplichtingen bij of krachtens de Msw voor (één of meer van) appellanten een individuele, buitensporige last oplevert als bedoeld in artikel 1 van het EP, die buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last. Onder eerdergenoemde verplichtingen verstaat het College, gelet op het hiervoor onder 5.6.2 overwogene, het gehele pakket van maatregelen uit hoofde van de Wvgm, inclusief het Besluit van 26 september 2015 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, 344), waarbij artikel 70a in het Uitvoeringsbesluit is ingevoegd (zie de slotalinea van 5.5.2). Immers, de concrete gevolgen van de individuele MVFR’s – en derhalve van de eigendomsregulering in de individuele gevallen – worden daarmee pas inzichtelijk.

Bij de beoordeling van de last die de verplichtingen tot gevolg hebben dient verweerder inzicht te geven in de consequenties voor elk van de appellanten van de onder 5.5.2 vermelde keuzes van de wetgever in de Wvgm, zoals nader toegelicht door verweerder in 4.1 tot en met 4.4, uitgaand van de door elk van appellanten aangevoerde, onder 3.2.1 tot en met 3.2.6 omschreven individuele omstandigheden. Ook dient in de beoordeling en de beantwoording van de vraag door verweerder of sprake is van een individuele en buitensporige last betrokken te worden of en in hoeverre van appellanten in dit verband kon worden gevergd dat zij schadebeperkende maatregelen troffen op basis van de in de toelichting op de nota van wijziging van 7 november 2014 genoemde mogelijkheid de rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, aanhef en onder d, van de Msw te beperken tot een percentage van de fosfaatruimte van het bedrijf (Kamerstukken II, 33 979, nr. 17, p. 2).

5.8

Ter nadere toelichting merkt het College nog het volgende op. Er dient aan hoge eisen te worden voldaan wil(len) (een) passende maatregel(en) als bedoeld onder 5.7 (ter compensatie van een individuele en buitensporige last) geïndiceerd zijn. Zo is daarvoor niet voldoende dat de omstandigheden in het betrokken geval (zoals onzekerheid en onduidelijkheid voor melkveehouders over de hoeveelheid fosfaat die vanaf 1 januari 2015 nog zou kunnen worden geproduceerd zonder verplichting tot verwerking of tot verwerving van grond) gelden voor (alle) andere melkveehouders. Ook dient de op de melkveehouder rustende individuele last buitensporig te zijn. Derhalve zal niet ieder vermogensverlies voor een melkveehouder als gevolg van de invoering van de Wvgm als zodanige last kunnen worden aangemerkt. Het College verwijst bij het voorgaande naar de onder 5.5.1 genoemde arresten van het EHRM in de zaken van Depalle tegen Frankrijk en Lohuis e.a. tegen Nederland, alsmede naar HR 16 december 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493, onder 7.3, Hof Arnhem 29 augustus 2006, ECLI:NL:GHARN:2006:AY7535, onder 3.5.1 en volgende, Hof Arnhem 3 juli 2007, ECLI:NL:GHARN:2007:BA9966, onder 2.2 en volgende, en Hof Arnhem 17 november 2009, ECLI:NL:GHARN:2009:BK3304, onder 2.2 en volgende. Tevens wijst het College erop dat de in artikel 38 van de Msw opgenomen ontheffingsbevoegdheid is bedoeld voor een uitzonderlijke, individuele situatie (zie College van Beroep voor het bedrijfsleven 7 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:53, onder 6.8).

Voorts merkt het College op dat voor een goede beoordeling door verweerder in deze, gedetailleerde en concrete gegevens van appellanten noodzakelijk zijn, welke thans door appellanten in het kader van de onderhavige procedure niet in voldoende mate zijn verstrekt.

Verweerder zal appellanten voorafgaand aan het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar daarom in de gelegenheid moeten stellen hun stellingen omtrent hun feiten en omstandigheden, in relatie tot de relevante ontwikkelingen op het gebied van de wetgeving, aan te vullen en nader (gedocumenteerd) te onderbouwen.

Slotsom

6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen van appellanten gegrond zijn.

Het College zal de bestreden besluiten vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het College kan bij gebreke aan voldoende feitelijke informatie en gelet op de nodige nadere beoordeling door verweerder van de door appellanten nog te verstrekken informatie in het licht van de inmiddels in werking getreden regelgeving op grond van de Wvgm in deze zaken niet tot finale geschilbeslechting overgaan. Verweerder zal dan ook worden opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn stellen van twaalf weken na verzending van deze uitspraak.

7. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- per appellant (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten 1 tot en met 6;
draagt verweerder op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op aan elk van appellanten het betaalde griffierecht te vergoeden, zijnde € 331,- aan appellanten 1 tot en met 5 en € 167,- aan appellant 6;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 992,- per appellant.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2016.

w.g. M. van Duuren w.g. A.G.J. van Ouwerkerk