Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 15/475
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 oktober 2016 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 mei 2015, kenmerk BRE 14/7233 WET, in het geding tussen
appellante
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 22 mei 2015 (de aangevallen uitspraak).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. Vervolgens heeft appellante een aanvulling op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2016. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante is tevens verschenen
[naam 2] ( [naam 2] ).
[naam 2] ( [naam 2] ).
Grondslag van het geschil
1.1.
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2.
Appellante verbouwt snijgroen voor het gebruik in bloemstukken.
1.3.
Bij besluit van 23 april 2014 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris appellante een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 15.900,50 wegens overtreding in 2011 van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw). Tegen het primaire besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.4
Bij besluit van 30 oktober 2014 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete met 10% verlaagd tot € 14.310,45 vanwege het feit dat ten tijde van het primaire besluit meer dan 26 weken zijn verstreken sinds de start van het onderzoek op 28 juli 2011. Tegen het bestreden besluit heeft appellante beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft hiertoe onder meer overwogen:
“5.2 Eiseres heeft haar beroepsgrond dat de percelen Q274 en Q300 (…) in 2011 door haarzelf gebruikt zijn (…) onderbouwd met facturen van een loon- en grondwerkbedrijf, van enkele boomkwekerijen en van een bedrijf dat handelt in zaden, gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen. Uit die facturen blijkt echter niet dat ze betrekking hebben op de percelen Q274 en Q300. Voorts overweegt de rechtbank dat deze twee percelen reeds eerder door [naam 3] (…) zijn opgegeven als grond die door hem in 2011 is gebruikt, hetgeen een contra-indicatie vormt van de door eiseres gestelde feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen. De rechtbank volgt verweerder dan ook in het standpunt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze twee percelen in 2011 door haar zijn gebruikt.
(…)
6.2
Op 4 en 5 maart 2011 zijn monsters genomen van vrachten drijfmest die bij eiseres zijn aangevoerd. Deze monsters zijn pas op 1 april 2011 door het laboratorium ontvangen. Dit is een overschrijding van de tiendagentermijn genoemd in artikel 80, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Naar het oordeel van de rechtbank betekent het enkele overschrijden van deze termijn niet dat de monsters niet langer geschikt waren voor het bepalen van de hoeveelheden stikstof en fosfaat. Dit is anders indien betwijfeld moet worden of de monsters wel in goede staat zijn gebleven. Verweerder heeft in dit verband echter onweersproken gesteld dat uit de geregistreerde gegevens van de leverancier van de dierlijke meststoffen op 4 en 5 maart (…) blijkt dat de aan eiseres geleverde meststoffen reguliere gehalten stikstof en fosfaat bevatten. (…)
Gelet hierop acht de rechtbank niet aannemelijk dat de monsters van die leveranties in het laboratorium andere uitkomsten hadden kunnen of moeten geven.
6.3
Van de op 15 en 23 maart 2011 bij (…) eiseres aangevoerde vaste meststoffen zijn mengmonsters genomen. Eiseres heeft (…) betoogd dat deze mengmonsters niet geschikt zijn voor het bepalen van de juiste hoeveelheid stikstof en fosfaat omdat het gewicht van deze monsters varieert van 48 gram tot 414 gram en geen van deze monsters voldoet aan het in artikel 78, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw genoemde minimum van 500 gram. De rechtbank stelt evenwel vast dat de passage (…) “met een gewicht van minimaal 500 gram en maximaal 800 gram” eerst bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling Msw met ingang van 1 oktober 2011 is ingevoerd. Derhalve was ten tijde van het nemen van de monsters in maart 2011 nog geen minimumgewicht van kracht.
6.4
Verweerder heeft erkend dat het mengmonster in strijd met artikel 77, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling meer dan zeven dagen beslaat. Maar de rechtbank is met verweerder van oordeel dat daarmee niet gezegd is dat de uit het mengmonster afkomstige analyseresultaten ongeschikt zijn voor de berekening van de hoeveelheden stikstof en fosfaat. De termijn is met één dag overschreden en gesteld noch gebleken is dat bij het nemen van de monsters en het analyseren ervan zich onregelmatigheden hebben voorgedaan. Weliswaar heeft eiseres betoogd dat sprake is van ongebruikelijk hoge stikstofgehalten in de vaste mest, maar verweerder heeft er terecht op gewezen dat die aangetroffen gehalten voor de leverancier van die meststoffen gebruikelijk zijn (…).”
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet de afnemer is geweest van de dertien op 31 augustus 2011 geleverde vrachten mest.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1.
Ten aanzien van appellantes betoog dat de rechtbank ten onrechte de percelen Q274 en Q300 niet heeft aangemerkt als in 2011 tot haar bedrijf behorende landbouwgrond, overweegt het College als volgt.
3.2.1
Appellante voert aan dat zij in 2011 op de percelen Q274 en Q300 snijgroen verbouwde en als bewijs daarvoor wijst zij op door haar overgelegde afrekeningen van verkocht snijgroen, facturen van beheeractiviteiten, facturen van seizoenarbeiders en facturen van aanplant(werk). Het bewijs van het gebruik door [naam 3] van die percelen bestaat slechts uit diens Gecombineerde Opgave.
3.2.2.
De staatssecretaris heeft erop gewezen dat appellante de percelen Q274 en Q300 niet heeft opgegeven in haar Gecombineerde Opgave 2011. [naam 3] daarentegen heeft deze percelen in 2011 wel opgegeven. De staatssecretaris stelt dat, nu ook uit de door appellante naderhand overgelegde gegevens niet is gebleken van een onjuiste opgave door beide landbouwers, de rechtbank zich met de staatssecretaris op het standpunt heeft kunnen stellen dat beide percelen terecht niet zijn betrokken in de beoordeling van de overschrijding van de gebruiksnormen op het bedrijf van appellante.
3.3.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Msw is het verboden om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a en c, van de Msw geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Uit de artikelen 9 en 11 van de Msw volgt dat de hoogte van deze gebruiksnormen afhangt van het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Onder 'tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond' wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw verstaan: "in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is."
3.4.
Het College heeft reeds eerder geoordeeld (zie onder meer de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de landbouwer die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
3.5.1.
Uit hetgeen het College in rechtsoverweging 5.3 van zijn uitspraak van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2374) heeft overwogen, volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
3.5.2.
Appellante heeft in haar Gecombineerde Opgave 2011 de percelen Q274 en Q300 niet als landbouwgrond opgegeven. [naam 3] heeft die percelen wel als in 2011 tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond opgegeven. Dat rechtvaardigt het vermoeden dat de desbetreffende percelen in 2011 niet tot het bedrijf van appellante behoorden. Daarmee ziet het College zich voor de vraag gesteld of appellante er in is geslaagd aannemelijk te maken dat deze grond in 2011 (toch) tot haar bedrijf behoorde (en daarmee genoemd vermoeden heeft ontzenuwd).
3.5.3.
Deze vraag beantwoordt het College ontkennend. Uit de door appellante overgelegde facturen laat zich weliswaar afleiden dat zij in 2011 snijgroen heeft verbouwd en verkocht en daartoe werkzaamheden heeft laten verrichten, maar deze facturen leggen geen verband met de locatie waarop deze werkzaamheden plaatsvonden. Dat, zoals appellante ter zitting heeft gesteld, de aanwezige vegetatie aannemelijk maakt dat er al lange tijd (en ook in 2011) snijgroen verbouwd wordt op de percelen Q274 en Q300, maakt, ook als die stelling juist is, niet duidelijk wie in 2011 de feitelijke beschikkingsmacht over die percelen had. Van een geldige juridische titel van appellante ten aanzien van de voornoemde percelen is het College niet gebleken. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank terecht de staatssecretaris heeft gevolgd in diens standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de percelen Q274 en Q300 in 2011 door haar zijn gebruikt. De onder 3.2.1 weergegeven beroepsgrond faalt.
4.1.
Appellante stelt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de samenstelling van de mest uit de vrachten van 4, 5, 15 en 23 maart 2011 te onbetrouwbaar is vastgesteld om op grond daarvan een sanctie op te leggen. Hieromtrent overweegt het College als volgt.
4.1.1.
Volgens appellante heeft de bemonstering van de mest uit de vrachten van 4, 5, 15 en 23 maart 2011 niet plaatsgevonden in overeenstemming met de daarvoor geldende regelgeving. De monsters van de vrachten drijfmest van 4 en 5 maart 2011 zijn op 1 april 2011 ontvangen door het laboratorium, terwijl artikel 80, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw) verlangt dat een monster uiterlijk tien werkdagen na de bemonstering wordt toegestuurd aan het laboratorium. Artikel 78 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw schreef ten tijde van de bemonstering voor dat een monster van vaste mest een minimale hoeveelheid van 500 gram en een maximale hoeveelheid van 800 gram mest diende te bevatten. De mengmonsters van de vrachten vaste mest van 15 en 23 maart 2011 bevatten minder dan 500 gram mest. Daarnaast omvat de periode tussen de eerste en de laatste vracht van 15 en 23 maart 2011 in strijd met artikel 77, tweede lid van de Uitvoeringsregeling Msw meer dan zeven dagen, zodat van deze vrachten ten onrechte een mengmonster is gemaakt. Appellante stelt voor om, nu de laboratoriumuitslagen ongebruikelijk hoge stikstofgehaltes in de vaste mest laten zien, gebruik te maken van forfaitaire gehaltes voor stikstof in deze aanvoer.
4.1.2.
Ook deze beroepsgrond faalt. Het College stelt evenals de rechtbank vast dat ten tijde van belang het – met ingang van 1 oktober 2011 in werking getreden – voorschrift van artikel 78 van Pro de Uitvoeringsregeling van de Msw omtrent de minimale hoeveelheid van 500 kilogram mest nog niet gold. Anders dan appellant meent, bestaat geen grond voor anticiperende toepassing van dit voorschrift in de periode vóór 1 oktober 2011. Ten aanzien van het niet in acht nemen door de staatssecretaris van de voorschriften omtrent de termijn waarbinnen na bemonstering de monsters door het laboratorium dienen te zijn ontvangen en de maximale periode tussen de eerste en de laatste vracht vaste mest waarbinnen een mengmonster dient te zijn gemaakt, is het College met de rechtbank van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de betrokken monsters drijfmest en vaste mest in het laboratorium andere uitkomsten hadden kunnen of moeten geven. De monsters zijn geanalyseerd door een geaccrediteerd laboratorium en dat heeft geen aanleiding gezien de monsters niet in behandeling te nemen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er redenen bestonden voor het laboratorium om een analyse van de monsters te weigeren, hetzij vanwege de gebrekkige kwaliteit van de monsters, hetzij anderszins. Ook met betrekking tot de stelling van appellante dat sprake is van ongebruikelijk hoge testuitslagen ten aanzien van de vaste mest volgt het College het oordeel van de rechtbank (aangevallen uitspraak onder 6.4).
5.1.
Ten aanzien van het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet de afnemer is geweest van dertien vrachten drijfmest op 31 augustus 2011 overweegt het College als volgt.
5.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het perceel, waarop de vrachten van 31 augustus 2011 geleverd zijn, toen niet bij haar in gebruik was. Daarover overweegt het College dat appellante het perceel heeft opgegeven in haar Gecombineerde Opgave 2011 en dat er geen reden is om aan de juistheid van deze opgave te twijfelen.
5.3.
Voorts heeft appellante aangevoerd dat de vrachten van 13 augustus 2011 niet door haar zijn ontvangen, nu niet zij, maar haar zakelijk partner [naam 2] zonder daartoe gerechtigd te zijn, voor de ontvangst heeft getekend. Waar zowel de vervoerder als [naam 2] hebben getekend voor de aflevering van de mest op het perceel van appellante, is dat voldoende als bewijs dat de leveringen van de vrachten op die locatie plaatsvonden. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij deze vrachten feitelijk niet heeft ontvangen.
5.4.
Ook deze beroepsgrond slaagt dus niet.
6.1.
Appellante meent dat de redelijke termijn van artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
6.2.
De procedure waarin aan appellant voor overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM Pro (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:129). Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
6.3.
De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betrokkene een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige - met een instelling van strafvervolging vergelijkbare - handeling moet hier het boetevoornemen van 12 september 2012 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat de redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep dient ook op twee jaar te worden gesteld, zodat de redelijke termijn derhalve in totaal vier jaar beslaat. Het College wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 (ECLI:NL:HR:2005:AO9006) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1258).
6.4
De redelijke termijn is in totaal met ruim een maand overschreden. Vast staat dat de staatssecretaris bij de beslissing op het bezwaar vanwege de lange behandelduur al tot een matiging van het boetebedrag met 10% heeft besloten. Gelet hierop is het College van oordeel dat voor een verdere vermindering in verband met een overschrijding van de redelijke termijn geen aanleiding bestaat.
7.1.
Tot slot voert appellante aan dat de rechtbank haar ten onrechte geen vergoeding van de in bezwaar en beroep gevallen kosten heeft toegekend.
7.2.
In het bestreden besluit is de boete verlaagd en daarmee het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft appellante de vergoeding van die kosten onthouden, omdat appellante (pas) in bezwaar had gevraagd om de toepassing van het door de staatsecretaris (toen) gevoerde beleid om de boete te verlagen wanneer de primaire besluitvorming langer dan 26 weken op zich had laten wachten.
7.3.
Naar het oordeel van het College slaagt het hoger beroep van appellante op dit punt. De rechtbank heeft ten onrechte het verzoek van appellante om vergoeding van de in bezwaar gevallen kosten afgewezen. De grond voor afwijzing van de vergoeding van bezwaarkosten berust niet op de wet (artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Voor zover de rechtbank heeft bedoeld dat appellante door eerst in bezwaar aanspraak te maken op het door de staatssecretaris gevoerde beleid, er zelf de hand in heeft gehad dat de staatssecretaris een onrechtmatig primair besluit heeft genomen en daarmee niet wordt voldaan aan de materiële toepassingsvoorwaarde van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb dat de herroeping plaatsvindt wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, gaat die redenering niet op, reeds omdat appellante pas na het nemen van het primaire besluit de balans kon opmaken dat en in hoeverre dit besluit laattijdig was genomen. Daarbij tekent het College nog aan dat de staatssecretaris, die uiteraard zelf op de hoogte was van het late tijdstip waarop hij het primaire besluit nam, ongeacht hetgeen appellante in haar zienswijze had ingebracht, zelf ten volle verantwoordelijk was voor de juistheid van alle van dat besluit deel uitmakende besliscomponenten, waaronder de hoogte van de boete.
8. Het hoger beroep slaagt voor zover het de proceskostenvergoeding in bezwaar betreft. Het College zal het hoger beroep in zoverre gegrond verklaren en de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit in zoverre vernietigen.
9. Het College zal de staatssecretaris veroordelen in de kosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden voor de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep vastgesteld op € 2.976,- op basis van 6 punten - te weten in bezwaar: bezwaarschrift (1 punt), verschijnen ter hoorzitting (1 punt), in beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt), en in hoger beroep: beroepschrift (1 punt), verschijnen ter zitting (1 punt) – tegen een waarde van € 496,- per punt, waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de afwijzing van het verzoek om een proceskostenveroordeling betreft;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dit besluit voor zover daarbij appellante een vergoeding voor haar in bezwaar gemaakte kosten is onthouden;
- gelast dat de staatssecretaris aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 413,- aan appellante vergoedt;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.976,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover vernietigd;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 oktober 2016.
w.g. R.C. Stam w.g. X.M. Born