ECLI:NL:CBB:2015:45

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 13/858 t/m 13/862 en 13/865 t/m 13/868

18050 en 18400

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2015 in de zaken tussen

1.
N.V. Rendo(Rendo), te Meppel, appellante in de zaken 13/858 en 13/859,

(gemachtigden: mr. M. de Rijke en drs. P.C. Pittau),

2.
Westland Infra Netbeheer B.V.(Westland), te Poeldijk, appellante in de zaak 13/862 en partij in de zaken 13/858, 13/861, 13/867 en 13/868,
(gemachtigden: mr. drs. B.M.M. Weiffenbach en mr. drs. R.C. Berg),
3.
Liander N.V.(Liander), te Arnhem, appellante in de zaken 13/865 en 13/867,

(gemachtigden: mr. R. Elkerbout en mr. drs. J.E. Janssen),

4.
Stedin Netbeheer B.V.(Stedin), te Rotterdam, partij in de zaken 13/860 en 13/861,

(gemachtigden: mr. M.W.F. Oosterhuis en mr. drs. M.G.A.M. Custers),

5.
Netbeheer Nederland(Netbeheer), te Arnhem, appellante in de zaken 13/866 en 13/868,

(gemachtigden: mr. R. Elkerbout en mr. drs. J.E. Janssen),

de Autoriteit Consument en Markt (ACM), verweerster

(gemachtigden: mr. B.R.J. de Haan, mr. W.R. de Vreeze, mr. M. Vleggeert, mr. T.C. Topp en mr. W.T. Algera).

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2013 (het methodebesluit elektriciteit) heeft ACM op grond van artikel 41, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 (de Elektriciteitswet) de methode tot vaststelling van de x-factor, de q-factor en de rekenvolumina vastgesteld voor de regionale netbeheerders voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016 (de zesde reguleringsperiode).

Rendo, Liander, Stedin en Netbeheer hebben tegen het methodebesluit elektriciteit beroep ingesteld.

Bij besluit van 26 september 2013 (het methodebesluit gas) heeft ACM op grond van artikel 81, eerste lid, van de Gaswet de methode tot vaststelling van de x-factor, q-factor en de rekenvolumina vastgesteld voor de regionale netbeheerders gas voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2016 (de vijfde reguleringsperiode).

Rendo, Westland, Liander, Stedin en Netbeheer hebben tegen het methodebesluit gas beroep ingesteld.

ACM heeft in de beroepen een verweerschrift ingediend.

Op 30 januari 2014 heeft een regiezitting plaatsgevonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 en 26 september 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Achtergrond van de geschillen

Met de methodebesluiten elektriciteit en gas bepaalt ACM de methode tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (de x-factor), de methode tot vaststelling van de kwaliteitsterm (de q-factor) en de methode tot vaststelling van het rekenvolume van elke tariefdrager van elke dienst waarvoor een tarief wordt vastgesteld (rekenvolumina). Deze besluiten zijn van toepassing op de netbeheerders die regionale elektriciteitsnetten, respectievelijk regionale gastransportnetten in beheer hebben.

ACM houdt onafhankelijk toezicht op de gasmarkt en de elektriciteitsmarkt met als doel deze markten zo effectief mogelijk te laten werken. Afnemers zijn gebonden aan de netbeheerder die het transportnet beheert waar zij een aansluiting op hebben. Netbeheerders hebben derhalve een wettelijk monopolie. ACM heeft de taak om een methode vast te stellen waarmee netbeheerders “een prikkel krijgen om net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie” en “financiële prikkels voor zowel kwaliteit als efficiencyverbetering krijgen”. ACM gebruikt in dit kader het systeem van maatstafconcurrentie, waarbij met behulp van een benchmark wordt bepaald wat onder doelmatige bedrijfsvoering wordt verstaan. De gemiddelde prestaties van de netbeheerders zijn hierbij de maatstaf.

Vanuit de tarieven uit het jaar voorafgaand aan de reguleringsperiode en de rekenvolumina worden de totale inkomsten voor alle jaren in de reguleringsperiode bepaald. Via toepassing van de x-factor, de q-factor en de rekenvolumina brengt ACM de totale inkomsten van het jaar 2014 (de begininkomsten), naar een eindniveau aan totale inkomsten voor het jaar 2016 (de eindinkomsten). Op basis van de totale inkomsten in de jaren gedurende de reguleringsperiode stelt ACM, met inachtneming van de rekenvolumina, jaarlijks de tarieven vast. Dit systeem bootst (prikkels uit de) marktwerking na ter bevordering van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering van netbeheerders en de meest doelmatige kwaliteit van het transport. Een netbeheerder heeft een doelmatige bedrijfsvoering als hij alleen die kosten terugverdient die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van zijn wettelijke taken. Presteert hij beter dan de efficiëntiedoelstelling, dan mag hij het extra behaalde rendement tijdelijk behouden. Uiteindelijk moeten de afnemers profiteren van de efficiëntieverbeteringen. Daarom dienen netbeheerders het extra rendement in een opvolgende reguleringsperiode door te geven aan de afnemers.

De individuele x-factor stimuleert de netbeheerder om zijn kosten te verlagen en zijn bedrijfsvoering doelmatig in te richten. Verschil in tarieven is gerechtvaardigd als daar verschillen in kosten aan ten grondslag liggen. De x-factor beoogt om de historisch bepaalde tariefverschillen in de loop van de tijd te laten verdwijnen. Tariefverschillen die gebaseerd zijn op kostenverschillen die objectief verklaarbaar zijn, zijn hiervan uitgezonderd. De wetgever streeft naar een “gelijk speelveld”. Daarvan is sprake als de inkomsten per eenheid output van netbeheerders gelijk zijn. Daarom bestaan de door ACM gehanteerde eindinkomsten in 2016 uit twee elementen, namelijk een vergoeding voor uniforme efficiënte kosten per eenheid output en een vergoeding voor kosten in verband met objectiveerbare regionale verschillen (ORV’s). Als ORV worden aangemerkt factoren waarmee slechts een of enkele netbeheerder(s) geconfronteerd worden, die voor hen leiden tot substantiële kosten met een structureel karakter die niet beïnvloedbaar zijn door het management. Een netbeheerder die een hogere dan gemiddelde kwaliteit levert, krijgt hiervoor via de q-factor een beloning door een verhoging van de totale inkomsten. Een netbeheerder die onder het gemiddelde presteert, krijgt een korting. Dat prikkelt netbeheerders een optimale balans te vinden tussen doelmatigheid (via de x-factor) en kwaliteit (via de q-factor).

De methodebesluiten bouwen in belangrijke mate voort op de voor eerdere reguleringsperioden genomen besluiten.

Overwegingen

Redelijk rendement

1.1

Artikel 41, eerste lid, van de Elektriciteitswet en artikel 81, tweede lid, van de Gaswet luiden, voor zover hier van belang, als volgt:

“De korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering heeft onder meer ten doel te bereiken dat de netbeheerder in ieder geval geen rendement kan behalen dat hoger is dan in het economisch verkeer gebruikelijk (...)”.

Het redelijk rendement stelt ACM in de methodebesluiten elektriciteit en gas gelijk aan de WACC, die bestaat in een procentuele vergoeding voor de kostenvoet eigen en vreemd vermogen.

Vergoeding vreemd vermogen (Stedin, Netbeheer, Rendo, Liander)

1.2

Stedin stelt dat de invulling van het redelijk rendement niet in overeenstemming is met de Gasverordening (Verordening (EG) Nr. 715/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten), respectievelijk de Derde Elektriciteitsrichtlijn (Richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit) en de Derde Gasrichtlijn (Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas). Hoewel de Gasverordening betrekking heeft op transmissiesysteem-beheerders, is deze volgens Stedin ook van betekenis voor distributiesysteembeheerders zoals de Nederlandse regionale netbeheerders. Artikel 3, tiende lid, artikel 26, tweede lid, aanhef en onder c, en artikel 37, zesde lid, aanhef en onder a, van de Derde Elektriciteitsrichtlijn, gelezen in onderlinge samenhang, bepalen dat het rendement zodanig moet zijn dat daarmee de noodzakelijke netinvesteringen worden mogelijk gemaakt om de levensvatbaarheid van de netten te waarborgen. Dit is een minimumeis. Artikel 13, eerste lid, van de Gasverordening schrijft voor dat moet worden gelet op de “werkelijke kosten” en “de nodige winst op investeringen”. Stedin stelt, op basis van een vergelijking van de verschillende talenversies en overwegingen 7 en 8 uit de considerans van de Gasverordening, dat een verordeningsconforme uitleg aansluit bij de term “nodige (winst)”. De door ACM gehanteerde term “redelijk rendement” is niet in overeenstemming met de in de Gasverordening gebruikte term “nodige winst”. De methode van tariefregulering dient de netbeheerder in staat te stellen een winst te behalen die adequaat (nodig) is voor de bevordering van de doelstellingen van de Gasverordening en de Derde Elektriciteitsrichtlijn.
Artikel 14 van de Elektriciteitsverordening (Verordening (EG) nr. 714/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit) bevestigt dat de daadwerkelijk betaalde en daadwerkelijk te betalen kosten bepalend zijn voor de tarieven. ACM zoekt aansluiting bij het begrip “redelijke winst” en legt daarmee het doel van de methode ten onrechte bij een abstract normatief aspect (redelijk) in plaats van bij de objectieve concrete doelstelling van een toereikend rendement, uitgaande van de werkelijke kosten van een efficiënte netbeheerder. De redenering dat het aan de netbeheerder is om “mogelijke verschillen” tijdelijk op te vangen op basis van prudent financieel beheer, miskent dat dit prudente beheer zich er juist tegen verzet om het door ACM gehanteerde profiel van efficiënte kosten te evenaren. De netbeheerder wordt geprikkeld een restrictief investeringsbeleid te voeren. Die “mogelijke verschillen” betreffen dan de daadwerkelijke kosten van vreemd vermogen en de kosten die ACM in aanmerking neemt. Dit betekent dat ACM minder dan het nodige rendement toestaat.

1.3

Netbeheer, Rendo en Liander stellen dat een WACC van 3,6% te laag is, omdat deze geen dekking biedt voor de totale financieringslasten van een efficiënte netbeheerder en dat ACM haar beoordelingsruimte heeft overschreden bij de vaststelling van de WACC. ACM houdt enkel rekening met de kosten voortvloeiend uit nieuw vreemd vermogen. ACM ziet eraan voorbij dat een efficiënt gefinancierde netbeheerder ook kosten maakt voor reeds aangegane langlopende leningen. De mogelijkheid tot herfinanciering doet zich slechts geleidelijk voor. Zoals blijkt uit de leningenportefeuille van Liander, leidt een kostenvoet vreemd vermogen van 3,85% tot onderdekking van een efficiënt gefinancierd netbeheerder. Netbeheer licht aan de hand van een tweetal grafieken toe dat de gemiddelde rente op de totale leningenportefeuille in de periode 2000-2013 structureel boven de gemiddelde rente op basis van een referentieperiode van drie jaar heeft gelegen (jaarlijks met 0,7 %). Gesteld dat de rente op staatsobligaties vanaf 2013 tien jaar lang constant blijft, dan zal het verschil in tien jaar geleidelijk dalen naar nul. Eventuele dekking vindt dus pas plaats op zeer lange termijn. Aangezien de rente op staatsobligaties in de afgelopen jaren structureel is gedaald, zal de huidige onderdekking naar verwachting voortduren en zal er in de komende regulerings-perioden evenmin compensatie kunnen plaatsvinden. De aanname van ACM dat de WACC-methode op lange termijn zorgt voor een volledige vergoeding van de efficiënte kosten van vreemd vermogen is niet onderbouwd. Een WACC die uitsluitend vergoeding biedt voor het aantrekken van nieuw vreemd vermogen in de huidige reguleringsperiode is onrechtmatig. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat een netbeheerder zijn efficiënte kosten én een redelijk rendement in één reguleringsperiode moet kunnen terugverdienen. De WACC-methode is niet consistent, zuiver en robuust. In voorgaande reguleringsperioden hield ACM rekening met het feit dat leningenportefeuilles in het verleden zijn opgebouwd en geleidelijk worden vervangen. Met deze praktijk wordt zonder nadere motivering gebroken. ACM hanteert een referentieperiode van drie jaar bij de bepaling van de risicovrije rente. In voorgaande reguleringsperioden was dat twee en vijf jaar. Netbeheer verzet zich niet tegen de stelling dat een historische referentieperiode van drie jaar een goede voorspeller kan zijn, maar die periode doet geen recht aan de kosten van bestaande leningen die niet voor herfinanciering in aanmerking komen. Ook doet de referentieperiode geen recht aan “maturity matching” (financiering van langlopende activa met langlopende leningen). ACM prikkelt aldus de netbeheerders om te kiezen voor financiering met een korte looptijd. Dit vergroot het risico op renteschommelingen. Indien netbeheerders, niettegenstaande deze perverse prikkel, vanuit het oogpunt van prudent financieel beleid kiezen voor langlopende financiering, dan is onderdekking van de kosten van vreemd vermogen het gevolg. Voor investeerders leidt dit tot extra risico waarvoor zij in de WACC-methode niet worden gecompenseerd. De enkele verwijzing naar een onderzoek van medewerkers van ACM vormt een onvoldoende onderbouwing van die keuze en de breuk met een bestendige praktijk.

1.4.1

ACM stelt zich in reactie op het betoog van Stedin op het standpunt dat de Europese Gas- en Elektriciteitsverordening niet rechtstreeks toepasselijk zijn op de regulering van regionale netbeheerders. ACM heeft de WACC voor de landelijke netbeheerders en de regionale netbeheerders op gelijke wijze vastgesteld, maar dat maakt deze verordeningen nog geen dwingendrechtelijk kader. ACM gebruikt de term “redelijk rendement” om aan te geven dat het een rendement betreft dat in het economisch verkeer gebruikelijk is. Op grond van de Europese Gasverordening geldt bovendien dat het redelijk rendement rekening dient te houden met de nodige winst op investeringen. De invulling van de term “redelijk rendement” is normatief van aard. De vraag is wat de efficiënte kapitaalkosten zijn. Deze vraag wordt beantwoord door het maken van een inschatting van de kapitaalkosten van de efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder. Niet valt in te zien dat de uitkomst van die normatieve benadering niet toereikend of adequaat zou zijn. Het door Stedin aangehaalde artikel 14 van de Elektriciteitsverordening is niet relevant nu dit enkel ziet op betalingen uit het vergoedingsmechanisme voor elektriciteitsstromen tussen transmissiesysteembeheerders.

1.4.2

Bij het vaststellen van de WACC richt ACM zich primair op de kosten voor het aantrekken van nieuw vreemd vermogen en daarvoor is een referentieperiode van drie jaar het meest geschikt. Een vergoeding die hoger ligt dan dat niveau leidt tot onjuiste investeringsprikkels. ACM houdt rekening met de kosten van bestaande leningen door deze op de lange termijn tot vergoeding te laten komen. Mogelijk is sprake van enige onderdekking, maar uit de jaarverslagen van de netbeheerders op holdingniveau blijkt dat waar het gaat om de feitelijke rentelasten 2012-2013, de omvang van de onderdekking lager ligt dan Netbeheer doet voorkomen. Deze onderdekking wordt verder gemitigeerd door de geleidelijke werking van de x-factor en door de verwachting dat oude leningen met hoge rentepercentages zullen wegvallen in de reguleringsperiode. De mogelijk tijdelijke verschillen zijn op te vangen door prudent financieel beheer. Een adequate vergoeding op lange termijn is in lijn met de voorwaarde uit de Elektriciteitsverordening dat de tarieven een afspiegeling van de werkelijke kosten van een structureel vergelijkbare, efficiënte netbeheerder zijn.

1.5.1

Ten aanzien van de door Stedin, Netbeheer, Rendo en Liander aangedragen beroepsgronden tegen de methode voor de vaststelling van het rendement voor vreemd vermogen overweegt het College als volgt.

1.5.2

Niet in geschil is dat een efficiënte netbeheerder, die prudent financiert, binnen een reguleringsperiode te maken heeft met zowel kosten voor het aantrekken van nieuwe leningen, als kosten van bestaande leningen. Het (gewogen) gemiddelde van de kosten van een gereguleerde onderneming voor het aantrekken van eigen, onderscheidenlijk vreemd vermogen vormt de WACC. In zoverre gaat het om een in beginsel objectief gegeven en is er geen beleidsvrijheid voor het betrokken bestuursorgaan. Dit neemt echter niet weg dat er voor het bepalen van de parameters waaruit de WACC is opgebouwd meerdere methoden kunnen worden gebruikt en bij de keuze voor deze methoden aan ACM een aanzienlijke beoordelingsruimte toekomt. De invulling van die ruimte zal ACM wel naar behoren moeten motiveren.

1.5.3

ACM gaat uit van een referentieperiode van drie jaar ter bepaling van de risicovrije rente en beoogt daarmee nadrukkelijk de vergoeding voor vreemd vermogen af te stemmen op de kosten voor nieuw vreemd vermogen. Het wettelijk systeem van tariefregulering, is – zoals ook blijkt uit de door ACM aangehaalde wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2002-2003, 28174, nr. 28, p. 13) – gebaseerd op het beginsel dat de efficiënte kosten, te weten de kosten die een netbeheerder noodzakelijkerwijs maakt in verband met zijn wettelijke taken, inclusief een redelijk rendement, via de tarieven kunnen worden terugverdiend. Het wettelijk systeem is aldus opgezet dat ACM telkens voor aaneengesloten periodes van drie tot vijf jaar een methode formuleert om de efficiënte kosten aan het einde van die periode te bepalen. Hieruit volgt dat deze efficiënte kosten, met inbegrip van het redelijk rendement, in beginsel binnen de betrokken reguleringsperiode tot vergoeding dienen te komen. Dat (ook) deze benadering in lijn is met de eerder aangehaalde voorwaarde uit de Elektriciteitsverordening, is niet betwist.

1.5.4

Nu ACM de in de WACC opgenomen kostenvoet voor vreemd vermogen voor de komende reguleringsperiode afstemt op de kosten van nieuw vreemd vermogen, valt niet uit te sluiten dat de in de eindinkomsten opgenomen rentevergoeding voor vreemd vermogen geen volledige dekking biedt voor de kosten voor vreemd vermogen, aangezien de kosten van lopende leningen in de komende reguleringsperiode – gegeven de daling van de rente die zich in de afgelopen jaren heeft voorgedaan – hoger liggen dan de verwachte kosten voor nieuw aan te trekken vreemd vermogen. In de vorige reguleringsperiode heeft ACM uitdrukkelijk rekening gehouden met (de geleidelijke herfinanciering van) de bestaande leningenportefeuille van netbeheerders. Haar keuze om die praktijk te verlaten heeft zij ontoereikend gemotiveerd.

Weliswaar heeft ACM toegelicht dat van een WACC die rekening houdt met bestaande leningen onjuiste investeringsprikkels uitgaan, maar ACM gaat daarbij ten onrechte niet in op het feit dat de WACC deels moet worden aangewend om de (hogere) financieringslasten van het oude vreemd vermogen te voldoen. Voor zover ACM in dit verband er vanuit gaat dat er steeds een surplus aan rendement is dat de netbeheerder prikkelt tot inefficiënte investeringen, heeft zij dat niet met concrete feiten onderbouwd. De verwachting dat efficiënte kosten voor vreemd vermogen op de lange termijn worden vergoed, uitgaande van een symmetrisch renteverloop is speculatief en wordt reeds daarom verworpen. ACM heeft op dit onderdeel de methodewijziging niet draagkrachtig gemotiveerd. De hiertegen gerichte beroepsgronden van Stedin, Netbeheer, Rendo en Liander slagen.

1.6

Stedin heeft haar stellingname dat uit de door haar bedoelde Europese regelgeving ten aanzien van het niveau van het in de tarieven te verwerken rendement op vreemd vermogen verdergaande, althans andere, eisen voortvloeien dan uit de Elektriciteitswet en de Gaswet, niet met concrete feiten die inzichtelijk maken in welk opzicht de methode van ACM – afgezien van de in het licht van de Elektriciteitswet en Gaswet hierboven reeds vastgestelde onrechtmatigheid – onvoldoende rekening zou houden met de nodige winst op investeringen als bedoeld in artikel 13, eerste lid, Gasverordening, onderbouwd. Het betoog dat het begrip “de nodige winst” in artikel 13 Gasverordening, anders dan het begrip “redelijk rendement”, niet stoelt op enige (normatieve) voorstelling omtrent efficiënte financiering, maar enkel op de feitelijke financieringskosten van een netbeheerder, volgt het College niet. De doelstelling van de regulering van de energiemarkt – efficiencyverbetering – noch de tekst van artikel 13 Gasverordening – de toepasselijkheid daarvan daargelaten – geeft steun voor deze interpretatie. Dit geldt evenzeer voor artikel 14 van de Elektriciteitsverordening, waarin expliciet gesteld is dat de tarieven rekening houden met de noodzakelijke zekerheid van het netwerk en “(…) een afspiegeling vormen van de werkelijk gemaakte kosten, voor zover deze overeenkomen met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder (…)”.

Dit betoog van Stedin faalt.

Vergoeding eigen vermogen1.7 Netbeheer, alsook Rendo en Liander stellen dat ACM bij het bepalen van de marktrisicopremie aan de hand van het Capital Asset Pricing Model (CAPM) de keuze voor het gebruik van historische (ex post) gegevens uit database van Dimson, Marsh en Stauton (DMS) en niet voor de ex ante (toekomstgeoriënteerde) gegevens uit de Dividend Growth Models (DGM) onvoldoende heeft gemotiveerd. In de wetenschap bestaat geen consensus of historische dan wel toekomstgeoriënteerde gegevens een betere schatting opleveren van de marktrisicopremie. Netbeheer verwerpt de voorkeur van ACM voor een historische schatting, althans meent dat de meest accurate schatter ook de beste schatter zou moeten zijn. Brattle adviseert om meerdere modellen te gebruiken, vooral indien, zoals nu, de risicovrije rente laag is en de bèta aanzienlijk afwijkt van 1. Brattle acht langjarige historische gemiddelden een stabiel anker voor toekomstige rendementen, maar wijst erop dat ex ante modellering mogelijk een betere voorspeller voor de korte termijn is. In het verleden ging ACM uit van middeling. Dat zou nu ook de benadering moeten zijn, omdat sinds 2008 de schattingen van beide methodes in toenemende mate van elkaar afwijken. ACM hanteert als bestendige bestuurlijke praktijk dat zij bij het ontbreken van wetenschappelijke consensus de resultaten van beide methodes middelt. ACM is wat betreft de marktrisicopremie echter niet tot middeling overgegaan en is daarmee van die bestendige bestuurlijke praktijk afgeweken zonder daarvoor een deugdelijke rechtvaardiging te geven. De stelling van ACM dat zij recht doet aan DGM door een niet kwantificeerbare neerwaartse correctie toe te passen, is onvoldoende. Niet alleen ontbreekt wetenschappelijke consensus over welke methode de beste schatter is, ook zijn andere toezichthouders overgegaan op andere modellen of andere invulling van CAPM. Als Brattle om een alomvattend advies was gevraagd, had Brattle zeker geadviseerd om naast CAPM andere modellen en technieken te gebruiken, zo volgt uit de recente adviezen van Brattle aan de Australische toezichthouder (APIA).

1.8

ACM stelt zich op het standpunt dat CAPM al vanaf het begin van de regulering gebruikt wordt en dat uit het aanvullende rapport van Brattle van 17 april 2014 (Brattle 3 rapport) blijkt dat gebruik van dit model consistent is met de adviezen van Brattle aan APIA. Ten aanzien van de invulling van het model merkt ACM op dat in eerdere reguleringsperiodes niet is gekozen voor een middeling van de uitkomsten van DMS en DGM, omdat een voorkeur bestaat voor de DMS-gegevens vanwege de meer stabiele uitkomst. ACM verwijst in dit verband naar de onderbouwing van de voorkeur in bijlage 2 van de methodebesluiten. Het overgrote deel van de toezichthouders baseert de marktrisicopremie op de DMS‑gegevens.

1.9

Het College overweegt als volgt. ACM heeft niet betwist dat zij, bij het ontbreken van wetenschappelijke consensus over verschillende benaderingen ter vaststelling van een voor de regulering relevant gegeven, de uitkomsten van die benaderingen pleegt te middelen. ACM heeft wel naar voren gebracht dat dit onverlet laat dat zij een onderbouwde voorkeur kan hebben voor een bepaalde benadering en heeft uitdrukkelijk bestreden dat zij ten aanzien van het specifieke punt van de historische dan wel toekomstgeoriënteerde gegevens als grondslag voor de marktrisicopremie, zich op enige wijze heeft vastgelegd op middeling van de uitkomsten van deze twee benaderingen. Uit de door Netbeheer gegeven voorbeelden van middeling volgt niet dat ACM, als over een methode geen wetenschappelijke consensus bestaat, categorisch tot middeling overgaat. De stelling dat ACM zich specifiek voor de marktrisicopremie aan een dergelijke middeling heeft gecommitteerd hebben appellanten in het geheel niet onderbouwd. Het College voegt daaraan toe dat waar ACM, zonder hierbij tot middeling over te gaan, koos voor een ex post bepaling van de marktrisicopremie, het College geen aanleiding zag die keuze niet rechtmatig te achten, zoals blijkt uit zijn uitspraak van 10 april 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:126, r.o. 7.2.2).

1.1

ACM verwijst voor haar voorkeur voor CAPM naar de Brattle adviezen, waarin wordt uiteengezet dat een toekomstgeoriënteerde schatting weliswaar accuraat is, maar ook relatief volatiel, hetgeen bij een reguleringsperiode die, zoals hier, meerdere jaren bestrijkt, als een serieus nadeel moet worden gezien. Historische gegevens bieden de benodigde stabiliteit. Brattle merkt in dit verband op (rapport van 26 november 2012, p. 36):

“(…) Both NMa and OPTA rely on historical returns to help estimate the ERP [equity risk premium]. We strongly support this approach, and specifically the use of DMS data. (…) [I]n our view it would be better to use the ERP evidence from dividend growth models to support justify [sic] adjustments to the ex post ERP estimates based on the historical evidence rather than use the estimates from the dividend growth models directly in the ERP estimate. (…) [D]ividend forecasts can be changed radically from one-year [sic] to the next. This could of course mean that ERP estimates based on dividend growth models are likely to be more accurate as they respond to events more quickly. But in a regulatory setting, we think that a premium should be placed on predictability and stability, which suggests putting more weight on the historical averages.”

1.11

De stelling van Netbeheer dat de benadering van ACM niet strookt met het advies van Brattle aan APIA is feitelijk onjuist. Brattle heeft APIA geadviseerd niet uitsluitend een mechanische toepassing aan DMS (historische gegevens) te geven, maar ook van DGM (toekomstgeoriënteerde gegevens) gebruik te maken. Naar het oordeel van het College staat dat geenszins haaks op hetgeen Brattle aan ACM heeft geadviseerd in haar rapporten van 26 november 2012 en 4 maart 2013. Brattle heeft dit zelf ook bevestigd in haar notitie aan ACM van 17 april 2014. ACM heeft daadwerkelijk rekening gehouden met de hogere schatting op basis van toekomstgeoriënteerde gegevens, namelijk door de neerwaartse correctie die bij een schatting van de verwachte marktrisicopremie op basis van historische gegevens pleegt te worden toegepast, achterwege te laten, in lijn met de door Brattle aan ACM uitgebrachte rapporten, zoals onder meer blijkt uit een opmerking van Brattle op p. 37 van haar rapport aan ACM van 4 maart 2013:

“(…) We did apply an upward adjustment to the ERP based on DMS [historische] data, by not applying the downward adjustment that are [sic] normally applied to convert the historical data into a forward looking ERP estimate. (…) By not applying this downward adjustment, we have in effect increased the standard DMS-based ERP estimate by between 80 and 130 basis points, to account for the evidence from the Dividend Growth Models.”

1.12

Het College deelt de opvatting van Netbeheer dat ACM concreet inzicht moet kunnen geven in de omvang van de niet toegepaste neerwaartse correctie en constateert dat dit inzicht ook voorhanden is. Uit het rapport van Brattle van 4 maart 2013 blijkt immers dat deze neerwaartse correctie een omvang van tussen de 80 en 130 basispunten zou hebben gehad. ACM heeft de wijze waarop de marktrisicopremie is vastgesteld deugdelijk onderbouwd. Het hiertegen gerichte betoog faalt.

Dynamische efficiëntie

2.1

Netbeheer kan zich niet vinden in de door ACM gehanteerde productiviteitsverbetering (dynamische efficiëntie of frontier shift) in het methodebesluit gas en voert aan dat ACM de productiviteitsverbetering niet uitsluitend mocht baseren op gegevens over de transportdienst, maar hierbij het kostenverloop van de gasaansluitdienst had moeten betrekken. Volgens Netbeheer handelt ACM in strijd met de totale kostenbenadering die ten grondslag ligt aan het systeem van tariefregulering. Netbeheer verwijst daarvoor naar de uitspraak van het College van 22 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV6476, r.o. 6.2). ACM heeft bovendien onvoldoende grond om aan te nemen dat de gasaansluitdienst geen meerwaarde heeft voor de bepaling van de productiviteitsverandering. De kostenontwikkeling van de transportdienst is niet representatief nu de aansluitkosten juist zijn gestegen. De kostenverschuiving als gevolg van de gewijzigde tariefstructuur voor de eenmalige aansluitingsvergoeding (EAV) en de periodieke aansluitingsvergoeding (PAV) kan geen rechtvaardiging vormen voor de handelwijze van ACM. Zo nodig kan ACM achteraf voor eventuele kosteneffecten corrigeren.

2.2

ACM heeft uiteengezet dat de productiviteitsverbetering is bepaald op basis van de op de transportdienst betrekking hebbende kosten- en outputgegevens van de netbeheerders over de periode 2006-2012. De productiviteitsverbetering heeft ACM in de eindinkomsten 2016 verwerkt, met inbegrip van de kosten voor de aansluitdienst (aanleg en instandhouding van gasaansluitingen). De kostenontwikkeling voor de transportdienst is representatief verondersteld voor de verwachte kostenontwikkeling, alsook voor die van de aansluitdienst. Volgens ACM zijn over de periode 2009-2012 weliswaar productiviteitsgegevens van de aansluitdienst beschikbaar, maar zijn deze niet bruikbaar om een bijdrage te leveren aan een representatieve en robuuste schatting van de toekomstige productiviteitsontwikkeling. ACM acht de productiviteitsverandering van de transportdienst voor deze doeleinden wel bruikbaar.

2.3

Het College overweegt als volgt. In de door Netbeheer genoemde passage uit de uitspraak van 22 februari 2012 heeft het College geoordeeld dat voor de conclusie dat er sprake is van een historische inefficiëntie die moet worden weggewerkt een onderzoek nodig is dat aannemelijk maakt dat er van een dergelijke inefficiëntie sprake is. Dit oordeel staat in de sleutel van het wegwerken van historische inefficiënties en ziet daarmee – zo stelt ACM terecht – op de statische efficiëntie. Bij de door ACM in de eindinkomsten verwerkte productiviteitsstijging – zijnde de dynamische efficiëntie – gaat het niet om het wegwerken van inefficiënties, maar om de vraag in hoeverre ook de best presterende (efficiënte) netbeheerder in staat zal zijn een efficiëntieverbetering door te voeren als gevolg van de generieke productiviteitsontwikkeling in de sector als geheel (ECLI:NL:CBB:2010:BM9471, r.o. 6.9.1). De totale kostenbenadering brengt niet met zich dat de productiviteitsontwikkeling uitsluitend kan worden vastgesteld op basis van de (integrale) kosten van de betrokken netbeheerders. ACM was niet op deze grond gehouden de kostenontwikkeling van de aansluitdienst te betrekken in de productiviteitsverandering. Het betoog van Netbeheer slaagt in zoverre niet.

2.4.1

Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of hetgeen Netbeheer heeft aangevoerd anderszins aanknopingspunten bevat voor het oordeel dat ACM de kostenontwikkeling van de gasaansluitdienst had moeten betrekken bij de vaststelling van de verwachte productiviteitsontwikkeling in plaats van deze enkel te baseren op de kostenontwikkeling van de transportdienst. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend. In 2009 en 2010 was het tarief van de gasaansluitdienst nog niet gereguleerd en ontbraken (vergelijkbare) efficiëntieprikkels die de netbeheerders stimuleerden tot kostenreductie. Netbeheer heeft daar weliswaar tegenover gesteld dat de gasaansluitdienst in die periode in het vrije domein viel, maar feitelijk ontbrak marktwerking, zoals uiteen is gezet in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat ten grondslag ligt aan de wettelijke regulering van gasaansluitingen voor kleinverbruikers (Kamerstukken II, 2008-2009, 31904, nr. 3, § 5.3):

“Het wettelijk regime voor gasaansluitingen voor kleinverbruikers was niet expliciet gereguleerd. De aansluiting wordt in de praktijk vrijwel altijd verzorgd door de regionale netbeheerder. (…) Er is sprake van een vrije markt; dat wil zeggen gasaansluitingen kunnen eveneens door andere spelers op de markt worden gerealiseerd. Er blijken echter geen andere aanbieders actief te zijn op de markt dan netbeheerders. De Gaswet en betrokken regelgeving vereisen evenmin expliciet dat de NMa gereguleerde aansluittarieven vaststelt. De tarieven voor de aansluiting zijn dan ook op dit moment niet gereguleerd. De NMa heeft signalen ontvangen dat de aansluittarieven de laatste jaren fors zijn gestegen en niet in verhouding staan tot de hiervoor gemaakte kosten. De huidige “vrije markt” bij gasaansluitingen voor kleinverbruikers werkt niet goed en leidt in ieder geval niet tot redelijke, kostengeoriënteerde tarieven. (…)”

De kostenontwikkeling 2009-2010 heeft daarom geen voorspellende waarde voor de te behalen productiviteitsontwikkeling in 2014-2016.

2.4.2

Met ingang van 2011-2012 is de tariefstructuur van de aansluitdienst gewijzigd en worden de kosten voor de aanleg van nieuwe aansluitingen (stapsgewijs) opgenomen in de EAV (en niet meer in de PAV), waarbij de hoogte van de EAV op een kostendekkend niveau wordt vastgesteld. Dit heeft een kostenverhogend effect gehad, omdat door de kostendekkende EAV de kosten van nieuwe aansluitingen niet langer als jaarlijkse afschrijvingen over een reeks van jaren worden uitgespreid. Voor zover Netbeheer heeft aangevoerd dat dit effect beperkt is aangezien de kosten van de eenmalige aansluitdienst een klein onderdeel (circa 3,5%) van de totale gereguleerde kosten vormen, geldt dat niet de totale gereguleerde kosten maar het aandeel van de kosten van de eenmalige aansluitdienst in de totale aansluitkosten van betekenis is. Het College ziet in hetgeen Netbeheer heeft aangevoerd geen reden om te betwijfelen dat de wijziging van de tariefstructuur tot hogere kosten heeft geleid voor de aansluitdienst ten opzichte van de jaren waarin de EAV niet kostendekkend was. Deze tijdelijke kostenstijging, die geen verband houdt met voor de productiviteitsontwikkeling relevante factoren, maakt dat de kostenontwikkeling van de aansluitdienst in de jaren 2011-2012 niet zonder meer bruikbaar is voor de bepaling van de productiviteitsontwikkeling.

2.4.3

Het College is voorts van oordeel dat ACM overtuigend heeft beargumenteerd dat de kostenontwikkeling van de transportdienst een bruikbare indicator oplevert voor de productiviteitsstijging die netbeheerders voor hun gehele (gereguleerde) bedrijfsvoering – inclusief de aansluitdienst – kunnen realiseren. Dat de technologie en vorm van bedrijfsvoering bij de transportdienst en de aansluitdienst sterk vergelijkbaar zijn, is door Netbeheer niet bestreden. Netbeheer heeft weliswaar gesteld dat de aansluitdienst in de afgelopen jaren een kostenstijging heeft laten zien die het gevolg is van toegenomen vervangingsinvesteringen, maar op zichzelf wijzen toegenomen vervangingsinvesteringen er niet op dat er voor de aansluitdienst (structurele) factoren zijn die, in ieder geval voor de komende jaren, een productiviteitsstijging irreëel maken. Netbeheer heeft ook geen kwalitatieve argumenten aangedragen die, in afwijking van de ontwikkeling bij de transportdienst, een kostenstijging (productiviteitsdaling) doen vermoeden.

2.4.4

Wat betreft de stelling van Netbeheer dat ACM de kostengegevens van de aansluitdienst had kunnen corrigeren voor de kosteneffecten van de tariefstructuur, is het College van oordeel dat de representativiteit van de productiviteitsgegevens van de transportdienst dat niet vergt.

2.5

De slotsom is dat ACM niet was gehouden om de kostengegevens van de aansluitdienst te betrekken in de vaststelling van de productiviteitsverandering, en dat zij voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat met de kostengegevens van de transportdienst kon worden volstaan. Deze beroepsgrond faalt.

Decentrale invoeding

3.1

Rendo keert zich tegen het methodebesluit elektriciteit wat betreft het meewegen van de decentrale invoeding in de samengestelde output. Rendo stelt zich op het standpunt dat dit in strijd is met de artikelen 29 en 41b van de Elektriciteitswet. Weliswaar is artikel 29 van de Elektriciteitswet per 1 januari 2014 gewijzigd, maar nu geen invoedtarief is vastgesteld, brengt – aldus Rendo – de wetswijziging geen verandering ten opzichte van de in de uitspraak van 16 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011: BU7936) beoordeelde situatie waar ACM de decentrale invoeding had meegewogen in de samengestelde output. In zijn tussenuitspraak van 16 december 2011 heeft het College geoordeeld dat die methode, voor zover daarin de invoeding van elektriciteit is opgenomen in de samengestelde output, in strijd was met het toen geldende artikel 29, eerste lid, en artikel 41b, eerste lid, onder a, van de Elektriciteitswet. In het ter uitvoering van die tussenuitspraak genomen besluit heeft ACM de kosten voor decentrale invoeding (als in het verleden) meegenomen in de reguliere kosten van de door de netbeheerders beheerde infrastructuur voor het transport van elektriciteit. Het tegen dat wijzigingsbesluit gerichte beroep van Westland heeft het College in zijn uitspraak van 2 juli 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:52) ongegrond verklaard. Rendo heeft subsidiair gronden aangevoerd tegen de wijze waarop ACM de volumes van decentrale invoeding verwerkt in de samengestelde output. Volgens Rendo houdt ACM onvoldoende rekening met een bestaand kostenvoordeel voor de netbeheerder met relatief veel invoeding. Een netbeheerder met relatief veel invoeding bespaart op transportkosten voor stroom vanaf hoger gelegen netten. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft Rendo gewezen op de resultaten van een door haar gemaakte simulatie.

3.2

In reactie op het primaire standpunt van Rendo, verwijst ACM naar artikel 29, eerste lid, van de Elektriciteitswet en de toelichting daarop. Daaruit blijkt duidelijk dat deze bepaling sinds 1 januari 2014 de verwerking van de decentrale invoeding in de samengestelde output toelaat. Ten aanzien van het subsidiaire standpunt van Rendo heeft ACM het volgende aangevoerd. De kosten voor de transportdienst worden traditioneel via het cascadebeginsel toegerekend aan de afnemers, dat wil zeggen van de netten met een hoog spanningsniveau naar netten met een lagere spanning. Het overgrote deel van het transport vindt plaats vanuit de centrale opwekkers. De kosten voor het transport worden daarom in hoofdzaak via de cascade aan de afnemers op de lagere netvlakken toegerekend. Deze kosten zijn verwerkt in de wegingsfactoren. Met deze wegingsfactoren (een eenheid vergelijkbaar met een tarief) wordt uitdrukking gegeven aan de efficiënte kosten per eenheid output voor transport per netvlak. De wegingsfactor voor afname op een bepaald netvlak bevat daarom behalve de kosten voor transport via dat netvlak ook de gecascadeerde kosten voor de hoger gelegen netvlakken. De bestaande synergievoordelen die Rendo waarneemt bij netbeheerders met relatief veel decentrale invoeding bestaan uit niet gemaakte inkoopkosten van transport. Deze kosten worden in de wegingsfactor evenwel verondersteld te zijn gemaakt. De resultaten van de simulatie van Rendo zijn niet realistisch. Het is het voor de daling van de inkoopkosten van transport als gevolg van decentrale invoeding nodig dat het tijdstip en de locatie van invoeding en afname matchen. Als invoeding bijvoorbeeld ‘s nachts plaatsvindt en afname overdag, dan is de netbeheerder nog steeds genoodzaakt om (ten behoeve van de afname overdag) evenveel transportcapaciteit in te kopen bij de bovenliggende netbeheerders als ware er geen sprake van invoeding. Decentrale opwekking laat zich naar zijn aard niet goed plannen. De piekmomenten dienen steeds te zijn afgedekt. Het overgrote deel van het elektriciteitstransport vindt plaats vanaf de centrale opwekking via het landelijke en regionaal netwerk naar de eindgebruiker. De groei van de decentrale opwekking is sterk afgevlakt en het is niet aannemelijk dat het niveau in de komende reguleringsperiode aanzienlijk zal wijzigen. Het cascademodel geldt vooralsnog als belangrijkste uitgangspunt. ACM heeft E‑bridge Consulting GmbH (E-bridge) een second opinion onderzoek laten doen naar de opname van invoeding in de samengestelde output. Het in maart 2010 verschenen rapport van E-bridge “Second opinion: cost compensation method for network operators with distributed generation”, ondersteunt de benadering om met decentrale invoeding rekening te houden en signaleert tegelijkertijd twee tekortkomingen, waaronder synergievoordelen. Omdat de door E-Bridge geopperde aanpassingen het model aanzienlijk complexer zouden maken heeft ACM Frontier Economics gevraagd te onderzoeken hoe het model kan worden verbeterd, zodat de daadwerkelijke kosten en de synergievoordelen beter worden benaderd. Ook Frontier Economics komt tot de conclusie dat de voorgestelde aanpak niet kan worden verbeterd zonder aanzienlijke kosten en dat deze niet aantoonbaar leidt tot een betere kostenbenadering (in het rapport “Treatment of distributed generation”, april 2012). Bij gebrek aan daadwerkelijk vastgestelde structurele voordelen is het gebruik van de wegingsfactoren via de cascade in de samengestelde output het meest passend.

3.3.1

Het College overweegt als volgt. Artikel 29, eerste lid, van de Elektriciteitswet is per 1 januari 2014 gewijzigd. Tot die datum luidde de tekst:

“Het tarief waarvoor transport van elektriciteit zal worden uitgevoerd ten behoeve van afnemers, heeft betrekking op de ontvangst van elektriciteit door een afnemer (...) of op het invoeden van elektriciteit door een afnemer (...).”

Met de wet van 18 december 2013 (Stb. 2013, 573) is de tekst van artikel 29, eerste en tweede lid, van de Elektriciteitswet komen te luiden:

“1. Het tarief waarvoor transport van elektriciteit zal worden uitgevoerd heeft betrekking op de ontvangst en het invoeden van elektriciteit door afnemers (...).

2. Het tarief, bedoeld in het eerste lid, wordt in rekening gebracht bij iedere afnemer die elektriciteit ontvangt op een aansluiting op een net dat wordt beheerd door een netbeheerder. (...) Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het tarief tevens in rekening wordt gebracht bij iedere afnemer die elektriciteit invoedt op een net dat wordt beheerd door een netbeheerder. In dat geval kan het tarief tevens verschillen voor het ontvangen of het invoeden van elektriciteit.”

De wijziging van artikel 29 trad in werking per 1 januari 2014 (Stb. 2013, 574). In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2012-2013, 33493, nr. 3, p. 7-8) is de wijziging van deze bepaling als volgt toegelicht:

“(...) Op dit moment is er in Nederland geen invoedingstarief. Het invoedtarief voor invoeders op netten van 110 kV en hoger en afnemers met een opgesteld vermogen van meer dan 150 MW (...) is in 2004 op nul gesteld. Voor de overige afnemers geldt geen invoedingstarief, omdat er geen tariefdrager is vastgesteld.

(...)

Voorgesteld wordt om artikel 29 (...) zodanig te wijzigen dat ook in de situatie waarin er geen sprake is van een producententarief de netbeheerders de kosten voor het transport van elektriciteit kunnen terugverdienen via de tarieven. Dit wordt geregeld door het eerste lid te wijzigen zodat duidelijk is dat er sprake is van één transportdienst met een tarief dat betrekking heeft op zowel de ontvangst als het invoeden van elektriciteit, ongeacht de plaats van ontvangst of invoeding van elektriciteit en ongeacht de plaats van de aansluiting waar de elektriciteit op het net is ontvangen of ingevoed. In het tweede lid wordt vastgelegd dat het tarief voor deze transportdienst in rekening wordt gebracht bij de ontvangers van elektriciteit. (...) Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat een deel van de kosten verbonden aan het transport van elektriciteit in rekening wordt gebracht bij afnemers die elektriciteit invoeden op het net dat wordt beheerd door een netbeheerder. In dat geval worden de kosten voor het transport van elektriciteit dus niet meer volledig in rekening gebracht bij de ontvangers van elektriciteit, maar wordt een deel van deze kosten in rekening gebracht bij de invoeders van elektriciteit. Met deze wijziging wordt niet vooruitgelopen op de uitkomsten van het onderzoek naar de mogelijke invoering van een producententarief.”

En in de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 2012-2013, 33493, nr. 6, p. 19-20):

“Met de voorgestelde bepalingen in onderhavig wetsvoorstel wordt niet getornd aan de

verdeling van het transporttarief over verbruikers en producenten. Momenteel is in de tarievencode vastgelegd dat producenten in Nederland geen transporttarief betalen. Dit uitgangspunt wordt hiermee ook in de wet vastgelegd. (...) Daarnaast vroegen deze leden in hoeverre het kostenveroorzakingsbeginsel op deze wijze nog wordt toegepast. Het uitgangspunt dat transporttarieven kostengeoriënteerd moeten zijn, kan op meerdere manieren ingevuld worden. Het vrijstellen van producenten van transportkosten is niet in strijd met het kostenveroorzakingsbeginsel. Alle elektriciteit die producenten invoeden, wordt immers noodzakelijkerwijs ergens anders afgenomen. Vanuit het oogpunt van de veroorzaking van kosten is het slechts noodzakelijk dat één van de twee partijen voor het transport daarvan wordt aangeslagen. Deze interpretatie leeft breed in Europa: het producententarief is slechts in een beperkt aantal lidstaten ingevoerd. Het voorgaande laat onverlet dat er mogelijk andere overwegingen en effecten zijn die pleiten voor invoering van een producententarief. Dit wordt in het kader van het vervolg van de wetgevingsagenda STROOM nader onderzocht.”

Uit het voorgaande volgt, naar het oordeel van het College, dat sinds 1 januari 2014 artikel 29 van de Elektriciteitswet, in overeenstemming met de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever, de verwerking van de decentrale invoeding in de samengestelde output toelaat.

3.3.2

Ten aanzien van de subsidiaire grond van Rendo, overweegt het College als volgt. Vaststaat, Rendo heeft dit niet betwist, dat een verdere verfijning van de methode van verwerking van de invoedingsvolumes in de samengestelde output de methodiek compliceert en gepaard gaat met aanzienlijke kosten zonder dat voldoende uitzicht bestaat op een beter resultaat. Voor de conclusie dat een netbeheerder met relatief veel invoeding een significant kostenvoordeel heeft biedt de simulatie zoals door Rendo uitgevoerd onvoldoende grondslag nu deze daarvoor te theoretisch van aard is. ACM heeft in redelijkheid kunnen afzien van verdere verfijning van het kostenallocatiemodel.

3.3.3

Deze beroepsgronden van Rendo falen.

Compensatieregeling

4.1

Rendo voert tegen de methodebesluiten elektriciteit en gas dat ACM de aan aangeslotenen uitgekeerde vergoedingen voor storing in de dienstverlening in de maatstaf moet opnemen. Het gaat om reële bedrijfskosten, die in een concurrerende markt (ook) aan de eindgebruikers zouden worden doorberekend. Dat is geregeld in artikel 6.3.1 van de Netcode en artikel 4.2 van de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas – RNB.

4.2

ACM stelt dat het opnemen van de compensatievergoeding in de maatstaf de prikkel voor de netbeheerder om storingen te voorkomen vermindert. ACM wijst er in dit verband op dat de compensatievergoeding alleen hoeft te worden betaald bij de ernstiger en langduriger storingen en zij trekt een vergelijk met boetes, die in randnummer 93, onder g, van de Regulatorische Accounting Regels voor Regionale Netbeheerders (RAR) zijn uitgezonderd van de operationele kosten. Verder wijst ACM op de uitspraak van het College van 29 september 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BF8808).

4.3

Het College overweegt als volgt. In het kader van de kwaliteit van het beheer moeten netbeheerders onder meer zorgen voor de bescherming van de netten. De kosten voor het beschermen van de netten mogen in de tarieven worden verrekend. Dit brengt met zich dat netbeheerders risicogericht moeten kijken welke dreigingen ervoor kunnen zorgen dat de continuïteit van bedrijfsprocessen onderbroken wordt en dat ze maatregelen moeten nemen om de netten weerbaar te laten zijn tegen deze dreigingen. ACM houdt daarop toezicht en heeft daartoe een stelsel van financiële prikkels en wettelijke verplichtingen tot haar beschikking. Hier van belang zijn de technische voorwaarden (Netcode en Aansluit- en transportvoorwaarden Gas – RNB), waarin onder meer een forfaitaire compensatieregeling is opgenomen bij ernstige storingen. Het compensatiebedrag is niet gerelateerd aan de ernst van de gevolgen van de storing, maar dient uitsluitend als prikkel voor de netbeheerder om de kwaliteit van de transportdienst te handhaven. De compensatieregeling is een instrument om de netbeheerder aan te sporen een optimale afweging te maken tussen de mate van investeringen in de kwaliteit en de gerealiseerde transportzekerheid. Een langdurige storing heeft dan direct effect op de winst van de betrokken netbeheerder. Een ander bijkomend voordeel is dat de individuele afnemer die getroffen is door een stroomstoring rechtstreeks wordt gecompenseerd, waardoor een directe link wordt gelegd tussen de geïnvesteerde kwaliteit en de kwaliteitservaring van de afnemer. Deze uitdrukkelijk door de wetgever beoogde sturingseffecten (zie onder meer: Consultatiedocument STROOM (20 januari 2014), p. 9-10; Beantwoording vragen over het rapport van de Algemene rekenkamer “Tariefregulering netbeheer” van 31 maart 2009, kenmerk ET/EM/9090786, p. 2, respectievelijk 12-13) worden ernstig ondermijnd indien de compensatievergoeding in de maatstaf zou worden opgenomen, zoals Rendo wenst. ACM heeft in dit verband terecht gewezen op hetgeen het College daarover in zijn uitspraak van 29 september 2008 heeft overwogen. In lijn met de bedoeling van de wetgever is in 4.1.3, randnummer 92, aanhef en onder h, van de RAR expliciet bepaald dat uitgekeerde compensatie bij ernstige storingen niet tot de operationele kosten behoort. Deze beroepsgrond faalt.

Lokale heffingen

5.1.1

Rendo verzet zich tegen – wat zij ziet als – de wijziging van de start-GAW (gestandaardiseerde activawaarde) ten opzichte van de in eerdere methodebesluiten gas en elektriciteit gehanteerde methodiek. ACM mag weliswaar binnen grenzen een methode kiezen, maar als eenmaal is gekozen, is zij gehouden deze te continueren totdat het betreffende actief volledig is afgeschreven. Zwaarwegende redenen om daarvan af te wijken, heeft ACM in dit geval volgens Rendo niet.

5.1.2

Liander voert tegen de methodebesluiten elektriciteit en gas aan dat ACM voor het ramen van de kosten van het ORV lokale heffingen thans een referentieperiode van drie jaar in plaats van één jaar hanteert. Dit leidt voor Liander tot een onderdekking van de daadwerkelijke kosten doordat deze in de periode 2009-2012 elk jaar flink zijn gestegen. Dat ACM voor deze kosten nacalculeert, lost het probleem niet op. ACM dient voor Liander dan ook een referentieperiode van één jaar te hanteren.

5.2.1

In verband met de beroepsgrond van Rendo verwijst ACM naar de misslag in een eerder methodebesluit, die aan het licht kwam bij het beroep tegen de x-factor in de uitspraak van het College van 27 maart 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ7814). Toen bleek dat het methodebesluit voor de derde reguleringsperiode uitging van een afschrijving van 20 jaar, ook voor de periode vóór de regulering, terwijl het de bedoeling van ACM was om tot dat tijdstip de door Rendo werkelijk gehanteerde afschrijvingstermijn (van 12,5 jaar) te gebruiken.

5.2.2

Ten aanzien van de grond die is aangevoerd door Liander stelt ACM dat zij ertoe is overgegaan om de kostenschatting – ook die voor het ORV lokale heffingen – te baseren op de kostengegevens over drie jaar. ACM doet dit omdat de kosten fluctueren in de tijd. Dit geldt ook voor het ORV lokale heffingen. Het feit dat Liander in 2010-2012 met stijgende kosten is geconfronteerd wil niet zeggen dat dit de komende jaren ook zal gebeuren. Verder acht ACM het wenselijk voor de schatting van de kosten van ORV’s aan te sluiten bij die van de andere kostenposten. Anders dan Liander suggereert, verkleint nacalculatie het probleem van eventuele onderdekking wel degelijk.

5.3.1

Het College overweegt als volgt. Anders dan Rendo veronderstelt, veranderen de methodebesluiten niets aan de hoogte van de start-GAW. De kosten van lokale heffingen worden als ORV aangemerkt. Dat betekent dat ACM deze lasten uit de start-GAW licht en (rechtstreeks) toevoegt aan de toegestane inkomsten van Rendo. Het resterende deel van de start-GAW blijft binnen de maatstaf vallen (waarop de x-factor wordt toegepast). Ieder nieuw methodebesluit stelt ACM voor de opgave om de kosten van de lokale lasten binnen de start-GAW te identificeren. Met ACM is het College van oordeel dat het daarbij voor de hand ligt om aan te sluiten bij het bedrag dat Rendo destijds ten behoeve van de afkoop van de precariorechten heeft betaald. Een deel van die afkoopsom had Rendo vóór de aanvang van de regulering reeds geactiveerd op basis van een afschrijvingstermijn van 12,5 jaar. Het voorgaande methodebesluit ging per abuis en in weerwil van de aan Rendo kenbare voornemens van ACM uit van een afschrijvingstermijn van 20 jaar. Deze omissie heeft ACM nu hersteld. Naar het oordeel van het College staat het ACM vrij om het ORV lokale heffingen in vergelijking tot de eerdere methodebesluiten neerwaarts bij te stellen. ACM heeft van meet af aan Rendo duidelijk gemaakt wat haar voor ogen stond. Verwachtingen zijn niet gewekt, ACM mag het belang van afnemers dat reeds afgeschreven kosten niet nogmaals aan hen in rekening worden gebracht laten prevaleren boven het belang van Rendo bij voortzetting van de eerdere afschrijvingsmethode. Deze beroepsgrond faalt.

5.3.2

Ten aanzien van hetgeen Liander heeft aangevoerd, overweegt het College dat het karakter van de kosten voor lokale heffingen als (reeds) erkende ORV met zich brengt dat de methode er in beginsel op gericht moet zijn om deze kosten binnen de reguleringsperiode volledig te vergoeden. Dit geschiedt door opname in de eindinkomsten op basis van de geschatte omvang van deze kosten. Dit is tussen partijen niet in geschil. De lokale heffingen nemen in zoverre een bijzondere positie in binnen de totale kosten, dat de omvang ervan voor een groot deel afhankelijk is van beslissingen van lokale overheden. Uit de door partijen overgelegde bijlagen blijkt dat de hoogte van deze kosten per netbeheerder van jaar tot jaar aanzienlijk fluctueert. Voor verschillende netbeheerders laten deze kosten van het ene op het andere jaar niet slechts stijgingen maar ook dalingen zien; ook Liander zelf heeft in 2008 en 2009 met (licht) dalende kosten te maken gehad. Het College ziet in het licht van dit onzekere kostenverloop niet in dat de door Liander bepleite schatting op basis van één jaar voor de komende reguleringsperiode tot een zodanig betere raming van deze kosten (voor Liander) leidt, dat ACM niet in redelijkheid voor een schatting op basis van drie jaar heeft kunnen kiezen. Dat een schatting op basis van één jaar – of een geheel andere schattingsmethodiek – op zichzelf pleitbaar is, doet daaraan niet af. Het betoog van Liander faalt.

Periodieke aansluitdienst in de samengestelde output

6.1

Liander voert tegen het methodebesluit elektriciteit aan dat zij in de samengestelde output voor de afzet van de periodieke aansluitdienst te weinig output krijgt toegekend doordat haar aansluitingen in de standaardcategorieën LS (laagspanningsniveau) en MS (middenspanningsniveau) voor de bepaling van het gewicht van de output gelijk worden gesteld aan de aansluitingen van netbeheerders met geringere capaciteit.

6.2

ACM voert aan dat in het systeem van maatstafconcurrentie standaardisatie dient plaats te vinden, ook voor de afzet van de periodieke aansluitdienst. Hiertoe hanteert ACM standaardcategorieën. Naarmate de aansluiting zwaarder is, vindt indeling in een hogere categorie plaats. De kosten van een zwaardere aansluiting zijn in de regel hoger dan die van een lichtere. Indeling in een hogere categorie leidt daarom tot de toekenning van een hogere output dan de indeling in een lagere categorie. De door ACM gehanteerde categoriegrenzen komen niet steeds overeen met de categoriegrenzen waarin netbeheerders hun aansluitingen (zelf) indelen. ACM erkent dat als gevolg hiervan sommige aansluitingen zijn ingedeeld in een door ACM gehanteerde categorie die daarin niet thuis horen. Dit is het gevolg van de vrijheid van netbeheerders om hun eigen grenzen te kiezen, al heeft ACM niet de indruk dat het gaat om grote aantallen verkeerd ingedeelde aansluitingen. De verkeerde indeling kan overigens voor een netbeheerder zowel gunstig uitpakken als ongunstig.

6.3

Het College overweegt dat de benadering van ACM wat betreft de bepaling van het relatieve gewicht van outputcategorieën in de samengestelde output blijkens het methodebesluit elektriciteit in algemene zin inhoudt dat dit gewicht wordt bepaald uitgaande van de gewogen gemiddelde sectortarieven voor die categorieën. Deze benadering – die bedoeld is om een schatting te geven van de mate waarin bepaalde diensten (output) kosten veroorzaken – staat niet ter discussie. Voorts is evident dat het systeem van maatstafconcurrentie slechts kan functioneren indien de output van netbeheerders in dat systeem wordt gestandaardiseerd en aldus vergelijkbaar wordt gemaakt. Standaardisering van de output op de periodieke aansluitdienst wordt op het niveau van het aan de onderscheiden categorieën (met name LS en MS) toe te kennen gewicht bemoeilijkt doordat netbeheerders in de praktijk onderling verschillende tariefcategorieën hanteren. Standaardisatie in de samengestelde output is daarom niet optimaal, nu het outputgewicht voor met name LS- en MS-aansluitingen mede wordt beïnvloed door verkeerd ingedeelde (lichtere) aansluitingen. Vooral Liander ondervindt daarvan de nadelige gevolgen, nu haar eigen categorie-indeling voor de lagere spanningsniveaus overeenstemt met die van ACM en zij (dus) in tegenstelling tot andere netbeheerders op deze spanningsniveaus niet “profiteert” van in de naastgelegen categorie “verkeerd” ingedeelde lichtere aansluitingen. Het College onderkent dat dit effect, zoals ACM betoogt, ook in omgekeerde richting kan optreden: de indeling van aansluitingen in de categorie “2,4 t/m 10 MVA” valt voor Liander mogelijk relatief voordelig uit. In de waarneming van het College vermindert het nadelige effect deels ook doordat het gewicht van categorie LS mede wordt bepaald op basis van tariefcategorieën van netbeheerders (Cogas en Rendo) die ook aansluitingen met een hogere capaciteit dan de categorie(boven-)grens omvatten. ACM heeft evenwel niet (gemotiveerd) gesteld dat het voor Liander nadelige effect hierdoor per saldo volledig wegvalt, en Liander heeft dit gemotiveerd weersproken. Hieruit volgt dat de mogelijkheid bestaat dat de door ACM gekozen vorm van standaardisering van de output voor de periodieke aansluitdienst in zijn eindresultaat leidt tot een irreële vergelijking van de outputs van netbeheerders onderling, die ernaar tendeert Liander ten opzichte van de andere netbeheerders te benadelen. Daarmee is het methodebesluit op dit aspect onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.

De balansfactor

7.1

Westland richt zich tegen het in het methodebesluit gas geuite voornemen van ACM om de balansfactor toe te passen op de tarieven van de netbeheerders.

7.2

ACM stelt dat het voornemen tot toepassing van de balansfactor in de tariefbesluiten geen materieel onderdeel van het methodebesluit gas is, maar een overweging die niet op rechtsgevolg is gericht. Pas in de tariefbesluiten zal de toepassing aan de orde zijn.

7.3

Het College stelt vast dat Westland niet opkomt tegen de toepassing van de balansfactor in het methodebesluit gas voor de bepaling van de efficiënte kosten per eenheid output voor de aansluitdienst, maar tegen het inzetten van de balansfactor om te bepalen welk deel van de totale inkomsten moet worden toegerekend aan de transportdienst en welk deel aan de aansluitdienst. Het College volgt ACM: deze toepassing van de balansfactor is geen onderdeel van het methodebesluit; de toepassing (in het tariefbesluit) wordt slechts aangekondigd zodat de daarop betrekking hebbende overwegingen van ACM niet gericht zijn op enig rechtsgevolg. Voor zover Westland meent dat de uitvoering van dit voornemen onrechtmatig is, dient zij tegen het tariefbesluit op te komen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Netverliezen

8. Partijen zijn het er inmiddels over eens dat de vergoeding voor de inkoop van netverliezen is achterhaald en uit het methodebesluit gas moet worden geschrapt. ACM heeft het College verzocht, en Westland en Netbeheer hebben zich bij dat verzoek aangesloten, om een bestuurlijke lus toe te passen, zodat ACM de gelegenheid krijgt om het methodebesluit in die zin aan te passen. Het College zal aan dat verzoek voldoen.

Conclusie

9. Beide methodebesluiten zijn niet draagkrachtig gemotiveerd voor zover het betreft de vergoeding van kosten van vreemd vermogen binnen de WACC. Het methodebesluit elektriciteit mist bovendien een voldoende draagkrachtige motivering wat betreft het aandeel van de afzet van de periodieke aansluitdienst in de samengestelde output. Het methodebesluit gas moet verder worden aangepast in verband met de daarin voorziene vergoeding wegens de inkoop van netverliezen. Het College zal ACM opdragen om deze gebreken te herstellen. Voor het overige slagen de beroepen niet.

Bestuurlijke lus

10.1

Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om ACM op te dragen de hierboven geconstateerde gebreken in de bestreden besluiten te herstellen dan wel nieuwe besluiten te nemen. Hiertoe zal een termijn van zes maanden worden gesteld.

10.2

Het College zal vervolgens appellanten in de gelegenheid stellen om binnen acht weken schriftelijk hun zienswijze te geven over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld. In dit geval en in de situatie dat ACM de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op de beroepen.

10.3

Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.

Beslissing

Het College:

draagt ACM op om binnen 6 maanden na de verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen dan wel andere besluiten daarvoor in de plaats te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. M. van Duuren en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2015.

w.g. R.C. Stam De griffier is verhinderd te ondertekenen