Uitspraak
202101628/1/A2.
Datum uitspraak: 11 januari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Bergen op Zoom,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 januari 2021 in zaak nr. 19/6100 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant] voor een ontheffing om te mogen parkeren voor de inrit of uitrit van zijn garage aan de [locatie] te Bergen op Zoom afgewezen.
Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 oktober 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.I.M. Houniet, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Suijkerbuijk en ing. G. de Heij zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader en toetsingskader
1. De belangrijkste wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] heeft een woon- en winkelpand aan de [locatie], met aangrenzend een garage. [appellant] gebruikt de garage zowel voor zijn telecommunicatiebedrijf als privé, onder meer voor het stallen van één van zijn twee auto’s. De uitrit van deze garage gaat over een trottoir en een fietspad en doorkruist dan een groenstrook om de rijweg te bereiken. De uitritsituatie is voorzien van een wit kruis, dat dient als aanwijzing voor de weggebruikers dat er daar niet geparkeerd mag worden. [appellant] ervaart regelmatig dat er desondanks op het witte kruis wordt geparkeerd, waardoor hij belemmerd wordt in het laden en lossen en bij het in- en uitrijden van zijn garage. [appellant] heeft daarom bij brief van 5 december 2018 en 9 januari 2019 verzocht om een ontheffing als bedoeld in artikel 87 van Pro het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (hierna: RVV 1990) van het verbod om te parkeren voor een inrit of een uitrit als bedoeld in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b, van het RVV 1990. Bij het besluit van 7 februari 2019 heeft het college de aanvraag afgewezen. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt. De adviescommissie als bedoeld in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren. Bij het besluit van 16 oktober 2019 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat de wetgever, door het gebruik van het begrip ontheffing in plaats van vergunning in artikel 87 van Pro het RVV 1990, kenbaar heeft gemaakt dat het verlenen van toestemming voor de afwijking van de gestelde norm de uitzondering behoort te blijven. De rechtbank heeft daarbij onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West Brabant van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2911, overwogen dat [appellant] slechts aanspraak kan maken op een ontheffing als concrete omstandigheden het college daartoe verplichten. Nu het college geen beleid heeft met betrekking tot de toepassing van artikel 87 van Pro het RVV 1990, moet hij afwegen of de door [appellant] aangevoerde omstandigheden zodanig bijzonder zijn dat het verlenen van de ontheffing geen precedentwerking oplevert en niet opweegt tegen de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet zodanig bijzonder zijn dat de door hem aangevoerde ontheffing verleend had moeten worden. Wanneer de ontheffing zou worden verleend, kan de door [appellant] ervaren parkeeroverlast zich nog steeds voordoen, bijvoorbeeld op het moment dat hij zijn auto in de garage heeft geparkeerd. Ook heeft de rechtbank overwogen dat voor precedentwerking kan worden gevreesd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan het feit dat [appellant] over een eigen parkeerplaats beschikt in zijn garage en dat niet is gebleken dat het gebruik van de uitrit voor een zodanige verkeersonveilige situatie zorgt dat niet van [appellant] verwacht mag worden dat hij van de uitrit gebruik maakt.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het handelen van het college niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ook indien colleges van andere gemeenten ruimhartiger zouden zijn met het verlenen van ontheffingen is daarvan geen sprake, nu elk college zijn eigen ontheffingsbeleid mag vaststellen.
De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat aan het door [appellant] aangehaalde oordeel van de kantonrechter over zijn parkeerboete geen doorslaggevende betekenis toekomt, omdat dit ziet op de strafrechtelijke verwijtbaarheid van parkeerovertredingen en niet op de vraag of een ontheffing als bedoeld in artikel 87 van Pro het RVV 1990 moet worden verleend.
De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat het verzoek om schadevergoeding moet worden afgewezen.
Hoger beroep
4. [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 7 februari 2019 niet op de juiste wijze tot stand is gekomen. [appellant] is niet in de gelegenheid geweest zijn aanvraag toe te lichten en het door hem verzochte aanvraagformulier is niet beschikbaar gesteld.
4.1. In artikel 4:4 van Pro de Awb is opgenomen dat het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier kan vaststellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift. Uit dit artikel vloeit een bevoegdheid voort voor een bestuursorgaan om een aanvraag buiten behandeling te laten als er een formulier is vastgesteld en dat formulier niet is gebruikt, mits de aanvrager op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb gelegenheid tot herstel is geboden. Uit dit artikel vloeit daarentegen geen verplichting voort voor een bestuursorgaan om een aanvraagformulier beschikbaar te stellen indien een aanvrager daarom verzoekt. Evenmin was het college gehouden om [appellant] op grond van artikel 4:7 van Pro de Awb te horen alvorens op zijn aanvraag te beslissen. Horen is op grond van dit artikel alleen nodig indien de aanvraag zou zijn afgewezen op grond van gegevens over feiten en omstandigheden die [appellant] betreffen en die afwijken van de door hem bij de aanvraag verstrekte gegevens (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4285). Nu de afwijzing van de aanvraag om een ontheffing niet steunt op gegevens die [appellant] betreffen, heeft het college van het horen kunnen afzien.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het oordeel van de kantonrechter over de handelswijze van [appellant] om zelf voor de in- en uitrit te parkeren niet doorslaggevend kan zijn in de onderhavige procedure. Uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Melo Tadeu tegen Portugal van 23 oktober 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:1023:JUD002778510 volgt dat wanneer iemand is vrijgesproken van een criminal charge, hij door een bestuursorgaan niet behandeld mag worden als ware hij toch schuldig, aldus [appellant]. Tussen de strafrechtelijke procedure en het onderhavige geschil bestaat volgens [appellant] voldoende verband, omdat de tenlastelegging waarvan de kantonrechter het beroep gegrond heeft verklaard, is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex als het besluit van 16 oktober 2019. In het besluit van 16 oktober 2019 wordt volgens [appellant] getwijfeld aan de juistheid van de uitspraak van de kantonrechter, en wordt een uitspraak over zijn schuld aan het overtreden van het parkeerverbod gedaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit op dit punt in strijd is met de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
6. De onschuldpresumptie houdt in dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Dit is bepaald in artikel 6, tweede lid, van het EVRM. Zoals de Afdeling in de uitspraken van 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:331, en 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1057, heeft overwogen, leidt zij uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens af dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet is beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar dat deze zich in voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure alsook na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak. Het hangt af van de in de bestuursrechtelijke procedure gebruikte bewoordingen of een zodanige band bestaat tussen die procedure en de strafrechtelijke procedure dat artikel 6, tweede lid, van het EVRM ook in de bestuursrechtelijke procedure van toepassing is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2289, overweging 4. Bij een voldoende band (‘link’) strekt, gelet op het arrest van het EHRM van 23 oktober 2014 in de zaak van Melo Tadeu, een uit vrijspraak voortvloeiend vermoeden van onschuld zich ook uit in de bestuursrechtelijke procedure (arrest van de Hoge Raad van 31 januari 2020, ECLI:NL:HR:2020:140). In het besluit van 16 oktober 2019 heeft het college geen standpunt ingenomen over de schuld van [appellant] aan het overtreden van het parkeerverbod.
Het betoog slaagt reeds daarom niet.
7. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zijn aanvraag mocht afwijzen. Nu het college geen beleid voor ontheffingen op grond van artikel 87 van Pro het RVV 1990 heeft vastgesteld, dient per geval gemotiveerd te worden waarom een ontheffing wordt geweigerd. Vrees voor precedentwerking kan volgens [appellant] een weigering voor de ontheffing niet dragen. Het specifieke belang van [appellant], het daadwerkelijk kunnen gebruiken van zijn garage, is door het college onvoldoende betrokken. [appellant] wenst op elk moment per auto het perceel te kunnen verlaten, zonder het overige verkeer in gevaar te brengen. De aan hem afgegeven uitwegvergunning mag niet worden gefrustreerd. Op de momenten dat zijn uitrit door een ander voertuig wordt geblokkeerd, ontstaat bovendien een verkeersonveilige situatie. Het handhavingsbeleid van het college, dat zou moeten borgen dat zijn in- en uitrit gevrijwaard blijft van foutgeparkeerde voertuigen is onvoldoende, terwijl het college zich in de integrale handhavingsnota 2019-2022 wel verplicht heeft tot het uitvoeren van toezicht en handhaving. De rechtbank heeft volgens [appellant] ook ten onrechte geoordeeld dat de ontheffing het probleem niet oplost omdat een ander op de plaats kan parkeren als hij even weg is, nu daar voor anderen een parkeerverbod blijft gelden. De gevolgen van de geweigerde ontheffing zijn voor hem te ingrijpend.
7.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 kunnen krachtens de wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg:
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
7.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het een vaste gedragslijn is dat een parkeerontheffing op grond van artikel 87 van Pro het RVV 1990 slechts wordt verleend als oplossing voor een dringend probleem waarvoor geen andere oplossing voorhanden is. Er moet sprake zijn van tijdelijkheid en noodzakelijkheid, zoals in het geval van sommige werkzaamheden, dienstverleningen of evenementen.
7.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, mag een bestuursorgaan een vaste gedragslijn volgen, ook als die niet is neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, mits de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw wordt gemotiveerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1606 ).
7.4. In het besluit van 16 oktober 2019 heeft het college aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd dat het verlenen van een ontheffing beperkt dient te blijven tot gevallen waarin het voor de uitoefening van een beroep of bedrijf noodzakelijk is. Het college stelt zich op het standpunt dat het verlenen van een ontheffing aan [appellant] geen tijdelijke situatie betreft en daarmee tot oneigenlijk gebruik van het instrument ontheffing leidt. Ook zou van het verlenen van een ontheffing een aanzienlijk risico op precedentwerking uitgaan. Daarbij komt dat ter hoogte van de in- en uitrit de inrichting met hagen is onderbroken. Omdat, anders dan voor een gehandicaptenparkeerplaats, er geen verkeersbord of maatregel beschikbaar is voor het parkeren op kenteken in de openbare ruimte, komt door het verlenen van de ontheffing de verkeersveiligheid in gevaar. Over de belangen van [appellant] heeft het college in het besluit van 16 oktober 2019 opgemerkt dat de economische belangen van [appellant] zijn gewaarborgd, omdat hij op de in- en uitrit mag laden en lossen. In beroep en hoger beroep heeft het college daaraan toegevoegd dat [appellant] over voldoende parkeerruimte beschikt en dat hij bij parkeeroverlast kan verzoeken om handhaving.
7.5. De Afdeling overweegt dat het college heeft erkend dat op het witte kruis voor de in- en uitrit van [appellant] vaak fout wordt geparkeerd. Het college heeft ook bevestigd dat handhaving van parkeerovertredingen niet altijd prioriteit heeft. [appellant] stelt dat zijn belang bij een ontheffing is gelegen in de bereikbaarheid van zijn garage, omdat, wanneer een auto staat foutgeparkeerd op het witte kruis, hij zijn in- en uitrit niet kan gebruiken. Deze omstandigheid is door het college, door slechts te overwegen dat [appellant] bij parkeeroverlast om handhaving kan verzoeken, niet nadrukkelijk in zijn besluitvorming meegenomen. Het college heeft onvoldoende onderzocht of gemotiveerd of deze omstandigheid reden kan zijn om van zijn vaste gedragslijn af te wijken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, gelet op de foto’s uit het dossier, niet op voorhand duidelijk is dat het door het college voorgestelde alternatief van het plaatsen van een paaltje op het witte kruis een beter geëigende oplossing is voor het door [appellant] gestelde belang. Daarnaast heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig zijn in verhouding met de met het besluit te dienen doelen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college zijn motivering voornamelijk heeft gebaseerd op het standpunt dat sprake is van oneigenlijk gebruik van een ontheffing en de vrees voor precedentwerking. Echter, het college heeft hierbij niet inzichtelijk gemaakt hoe zijn beleid zich verhoudt tot de in artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 genoemde doelen.
Naar het oordeel van de Afdeling is het college dus onvoldoende ingegaan op de door [appellant] geschetste omstandigheden en heeft hij niet onderzocht of gemotiveerd of deze omstandigheden reden kunnen zijn om van zijn vaste gedragslijn af te wijken. Zo heeft het college niet onderzocht of [appellant] een ontheffing onder beperkingen kan worden verleend. Gedacht zou kunnen worden aan het bij wijze van proef verlenen van een tijdelijke ontheffing voor een periode van een of twee jaar, voor één van de twee auto’s van [appellant], welke tijdelijke ontheffing geldt tijdens winkeltijden. Omdat het door het college uitgevoerde onderzoek te beperkt is geweest, heeft het gehandeld in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, waarin staat dat een besluit zorgvuldig moet worden voorbereid en dient te berusten op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
Hoe nu verder?
8. Het besluit van 16 oktober 2019 kan gezien hetgeen hiervoor, onder 7.5 is overwogen, niet in stand blijven. De Afdeling ziet, met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding het college op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het hiervoor in overweging 7.5 vastgestelde gebrek in het besluit van 16 oktober 2019 binnen 12 weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen door dit besluit alsnog zorgvuldig voor te bereiden en deugdelijk te motiveren dan wel te wijzigen. Het college dient het aangevulde of het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mee te delen.
9. In de einduitspraak wordt beslist over de overige hogerberoepsgronden, de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het vastgestelde gebrek in het besluit van 16 oktober 2019 te herstellen en het aangevulde of het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Minderhoud
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bindels
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
85-1014
BIJLAGE - Wettelijk kader
EVRM
Artikel 6
[…]
2. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
[…]
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:4
Het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, kan voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier vaststellen, voor zover daarin niet is voorzien bij wettelijk voorschrift.
Artikel 4:7
1. Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a.de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.
[…]
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:51d
Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
[…]
Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990
Artikel 24
1. De bestuurder mag zijn voertuig niet parkeren:
a. bij een kruispunt op een afstand van minder dan vijf meter daarvan;
b. voor een inrit of een uitrit;
c. buiten de bebouwde kom op de rijbaan van een voorrangsweg;
d. op een parkeergelegenheid:
1°.voor zover zijn voertuig niet behoort tot de op het bord of op het onderbord aangegeven voertuigcategorie of groep voertuigen;
2°.op een andere wijze of met een ander doel dan op het bord of op het onderbord is aangegeven;
3°.op dagen of uren waarop dit blijkens het onderbord is verboden;
e. langs een gele onderbroken streep;
f. op een gelegenheid bestemd voor het onmiddellijk laden en lossen van goederen;
g. op een parkeerplaats voor vergunninghouders, aangeduid door verkeersbord E9 van bijlage I, indien voor zijn voertuig geen vergunning tot parkeren op die plaats is verleend.
[…]
Artikel 87
Door het bevoegd gezag kan ontheffing worden verleend van de artikelen 3, eerste lid, 4, artikel 5, eerste, tweede en achtste lid, 6, eerste, tweede en derde lid, 8, 10, 23, eerste lid, 24, 25, 26, 42, 43, 46,53, 61b, alsmede artikel 62 voor Pro zover het betreft de verkeerstekens C1, C2, C4, C6 tot en met C21, C22a, D2, D4 tot en met D7, E1 tot en met E3, F7 en de verkeerstekens genoemd in de artikelen 73, 76, 77, 78 en 81.