Uitspraak
202104199/1/R2.
Datum uitspraak: 6 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en [appellante], beiden wonend te Woudrichem, gemeente Altena (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 mei 2021 in zaak nr. 20/8810 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Altena.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een bed & breakfast op het perceel [locatie] in Woudrichem (hierna: het perceel) in afwijking van het bestemmingsplan.
Bij besluit van 27 augustus 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 augustus 2020 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 28 juli 2021 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 18 december 2019 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. F. Khalil, advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door M. van Vuuren en A.A. Kammer-Nieuwenhuizen, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [partij] is eigenaar van het perceel. Op 5 december 2019 heeft [partij] een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo ingediend voor het realiseren van een bed & breakfast in het bestaande tuinhuisje op het perceel.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kom Woudrichem - Oudenrijk" (hierna: het bestemmingsplan). Aan het perceel is de bestemming "Wonen - 1" toegekend. Niet in geschil is dat het inrichten en/of gebruiken van bijgebouwen bij de woning als gastenverblijf op grond van artikel 17.4.1, onder d, van de planregels wordt gezien als met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
Om het gebruik als bed & breakfast mogelijk te maken, heeft het college de gevraagde vergunning aan [partij] verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), in samenhang gelezen met artikel 30.2 van de planregels. In het besluit van 18 december 2019 staat dat de activiteit bouwen vergunningvrij is omdat het bijbehorend bouwwerk voldoet aan artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
[appellant] woont aan de [locatie 2] in Woudrichem, direct naast het perceel. Het bestaande tuinhuisje staat direct achter zijn perceel. [appellant] vreest dat zijn woon- en leefklimaat wordt aangetast als gevolg van de vergunde activiteit.
2. De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
De aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat in het besluit van 27 augustus 2020 is uitgegaan van een onjuiste uitleg van het begrip "achtererfgebied", maar dat het college wel terecht tot de conclusie is gekomen dat het aangevraagde bouwwerk is gelegen in achtererfgebied van het perceel. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het beoogde tuinhuisje moet worden aangemerkt als "bijbehorend bouwwerk" in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Het college heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het tuinhuisje een vergunningvrij bouwwerk is op grond van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
De rechtbank heeft echter geoordeeld dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 30.2 van de planregels van het bestemmingsplan om voor het gebruik met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een bed & breakfast, nu daaruit volgt dat de bed & breakfast moet worden gerealiseerd in bestaande legale bebouwing. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college volgens de rechtbank niet aangegeven of het tuinhuisje ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan legaal aanwezig was. Dat het tuinhuisje volgens het college later alsnog is gelegaliseerd door wijziging van de bestemming, heeft de rechtbank bij gebrek aan een nadere toelichting niet gevolgd en is volgens de rechtbank ook niet het criterium waaraan volgens de definitie van "bestaande bebouwing" in artikel 1.25 van de planregels moet worden getoetst. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of het tuinhuisje destijds is gebouwd in strijd met de bestemming, of daarvoor een omgevingsvergunning is verleend en wat dat betekent voor de aan [partij] verleende omgevingsvergunning. De verwijzing door het college naar het bouwovergangsrecht gaat volgens de rechtbank niet op, omdat in artikel 33.3 van de planregels is bepaald dat het overgangsrecht niet van toepassing is op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan. Aan het besluit van 27 augustus 2020 kleeft volgens de rechtbank daarom een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek.
De gronden van het hoger beroep
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bed & breakfast een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor en daarmee een vergunningvrij bouwwerk in de zin van artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor is. Hij voert aan dat de bed & breakfast en de woning op het perceel niet functioneel met elkaar zijn verbonden. [appellant] stelt dat de bed & breakfast vanwege de aanwezigheid van een keuken, badkamer, toilet en eigen buitenruimte als zelfstandige woning kan worden gebruikt. Bovendien strekt de bed & breakfast volgens [appellant] niet tot vergroting van het woongenot van de woning op het perceel. De bed & breakfast is immers een gebruiksfunctie die niet toelaatbaar wordt geacht binnen het in planologisch opzicht gebruikelijke woongenot. [appellant] wijst in dit verband op de uitspraken van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2904 en 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2674.
4.1. Uit de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133) volgt dat met functionele verbondenheid, als bedoeld in de definitie van bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, wordt bedoeld dat sprake moet zijn van een gebruik van het bijbehorende bouwwerk dat in planologisch opzicht is gerelateerd aan het gebruik van het zich op hetzelfde perceel bevindende hoofdgebouw.
De aanvraag heeft betrekking op het in gebruik nemen van een tuinhuisje als bed & breakfast. Aan de gronden op het perceel is de bestemming "Wonen - 1" toegekend. Deze gronden zijn bestemd om te wonen. Het hoofdgebouw betreft de woning op het perceel. Het gebruik als bed & breakfast is binnen deze bestemming niet toegestaan. In artikel 30.2 van de planregels is een bevoegdheid opgenomen voor het bevoegde gezag om dat planologisch strijdig gebruik met een omgevingsvergunning onder bepaalde voorwaarden toe te staan. Gelet daarop is naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van het gebruik van het tuinhuisje als bed & breakfast geen sprake van gebruik dat in planologisch opzicht gerelateerd is aan het gebruik van de woning. Voor zover [partij] heeft gesteld dat de bed & breakfast ook wordt gebruikt voor de opslag van gereedschappen en daarom strekt tot vergroting van het woongenot van de bewoner van het hoofdgebouw, overweegt de Afdeling dat de aanvraag betrekking heeft op het gebruik als bed & breakfast en niet als opslagruimte ten behoeve van de woning. Met het gebruik als bed & breakfast is geen sprake van vergroting van het woongenot van de bewoner van het hoofgebouw. De Afdeling wijst ter vergelijking op de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:90, onder 6.1.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woning en de bed & breakfast functioneel met elkaar zijn verbonden. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat het bouwwerk kan worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk in de zin van het Bor.
Het betoog slaagt.
5. Nu geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk, heeft de rechtbank alleen al daarom ten onrechte geoordeeld dat sprake is van een vergunningvrij bouwwerk als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Dat betekent dat voor de activiteit bouwen een omgevingsvergunning vereist is. De Afdeling komt daarom niet toe aan het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het perceel met kadastrale aanduiding 398 is aan te merken als achtererfgebied van het hoofdgebouw op het perceel.
Conclusie ten aanzien van het hoger beroep
6. Het hoger beroep is gegrond. Dit leidt echter niet ertoe dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, omdat de rechtbank terecht het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2020 gegrond heeft verklaard en dit besluit heeft vernietigd.
Het besluit van 28 juli 2021
7. Op 8 juni 2021 heeft [partij] de aanvraag gewijzigd door daaraan onder meer nieuwe bouwtekeningen en foto's toe te voegen.
Bij besluit van 28 juli 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 18 december 2019 tot verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een bed & breakfast op het perceel opnieuw ongegrond verklaard. Het besluit van 28 juli 2021 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college in het besluit van 28 juli 2021 nader gemotiveerd dat afwijking van het bestemmingsplan vanwege de gebruiksmogelijkheden uit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar wordt geacht. Verder wordt de grondslag voor het verlenen van de omgevingsvergunning gebaseerd op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het college stelt zich op het standpunt dat de in het bouwplan opgenomen bouwmogelijkheden vergunningvrij zijn, omdat het gaat om interne werkzaamheden waarbij het bouwvolume en de oppervlakte niet worden vergroot.
Beroepsgronden tegen het besluit van 28 juli 2021
8. [appellant] betoogt dat het college zich in het besluit van 28 juli 2021 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in het bouwplan opgenomen bouwmogelijkheden vergunningvrij zijn. Hij voert daartoe aan dat de bed & breakfast geen bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied in de zin van artikel 1 van Pro bijlage II van het Bor is.
8.1. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, is geen sprake van een bijbehorend bouwwerk en is artikel 3, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor alleen al daarom niet van toepassing. Gelet daarop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de in het bouwplan opgenomen bouwmogelijkheden vergunningvrij zijn.
Het betoog slaagt.
9. [appellant] betoogt verder dat het bouwplan in strijd is met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, nu de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume wordt vergroot. [appellant] verwijst in dit verband naar foto's waaruit volgens hem blijkt dat de feitelijk aanwezige veranda na de verbouwing is dichtgemaakt.
9.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1218, heeft overwogen, worden in artikel 4 van Pro het Bor gevallen genoemd waarin met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Gelet op de wettelijke systematiek, waarin artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor nader bepaalt wanneer het verlenen van vergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo mogelijk is, heeft de Afdeling geoordeeld dat het begrip gebruiken in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor op dezelfde manier moet worden uitgelegd als het begrip gebruiken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dit betekent dat het begrip gebruiken in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet alleen betrekking heeft op het gebruik van bouwwerken, maar ook op het bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Dit laat onverlet dat ook bij bouwen in strijd met het bestemmingsplan moet worden voldaan aan de voorwaarden die in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor worden gesteld, waaronder de voorwaarde dat de bouwactiviteiten de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet mogen vergroten.
Het bouwplan voorziet in het dichtmaken van de open veranda van het tuinhuisje. Naar het oordeel van de Afdeling wordt daarmee het bestaande bouwvolume van het tuinhuisje vergroot. Verder heeft het bouwplan betrekking op bouwactiviteiten die in strijd zijn met het bestemmingsplan. De stelling van het college dat het tuinhuisje, inclusief veranda, in het verleden al is meegeteld in het bouwvolume volgt de Afdeling niet, nu voor het tuinhuisje nimmer een omgevingsvergunning is verleend. Gelet op het voorgaande biedt artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, naar het oordeel van de Afdeling geen grondslag voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een bed & breakfast op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
10. Nu het college de omgevingsvergunning in zoverre ten onrechte heeft verleend, behoeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd met betrekking tot zijn woon- en leefklimaat geen bespreking.
Conclusie ten aanzien van het besluit van 28 juli 2021
11. Het beroep is gegrond. Het besluit van 28 juli 2021 dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen is overwogen in deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank voor zover deze niet of tevergeefs is bestreden. Daarbij is het aan het college is om te beoordelen of en op welke wijze het een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wil verlenen.
12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
13. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Altena van 28 juli 2021 met kenmerk 2020-002344, OV 20190853, OLO 4818227;
IV. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Altena te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant] en [appellante] tegen het primaire besluit van 18 december 2019 alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Altena tot vergoeding van bij [appellant] en [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast het college van burgemeester en wethouders van Altena van [appellant] en [appellante] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.K. El-Wanni, griffier.
w.g. Uylenburg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. El-Wanni
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2023
911
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, […]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, […].
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: […]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of […].
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1
In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; […]
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; […]
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
Artikel 3
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c.de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; […].
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: […]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; […].
Bestemmingsplan Kom Woudrichem - Oudendijk
Artikel 1.25
bestaand (in relatie tot bebouwing): aanwezige legale dan wel vergunde bebouwing ten tijde van de terinzagelegging van het (ontwerp) bestemmingsplan.
Artikel 17.1
De voor "Wonen - 1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. beroepsmatige activiteiten aan huis, met dien verstande dat maximaal 40% van de vloeroppervlakte mag worden gebruikt ten behoeve van de beroepsmatige activiteiten aan huis, met een maximum van 50 m2; […].
Artikel 17.4.1
Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
[…] d. het inrichten en/of gebruiken van bijbehorende bijgebouwen bij woningen als gastenverblijf; […].
Artikel 30.2
Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van deze regels ten behoeve van een Bed and Breakfast onder de volgende voorwaarden: […]
i. de Bed and Breakfast-voorziening dient in bestaande bebouwing gerealiseerd te worden; […].