Uitspraak
202200692/1/V6.
Datum uitspraak: 7 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 22 december 2021 in zaak nr. 21/1589 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
Bij besluit van 4 maart 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.I. Siers, advocaat te Nijmegen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S. Oba, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage en die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] en haar echtgenoot zijn op [datum] 2016 getrouwd. Haar echtgenoot heeft de Nederlandse nationaliteit. [appellante] is sinds 21 december 2016 in het bezit van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, onder de beperking 'verblijf als familie- of gezinslid', laatstelijk verlengd tot 25 oktober 2023. Niet in geschil is dat [appellante] van 21 december 2016 tot 26 augustus 2020 op het adres van haar echtgenoot stond ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp). Zij heeft op 2 juli 2020 een verzoek om naturalisatie ingediend. De staatssecretaris heeft haar verzoek om naturalisatie afgewezen, omdat zij niet heeft samengewoond met haar echtgenoot tot aan het moment van het besluit op haar verzoek om het Nederlanderschap. Haar echtgenoot heeft namelijk van 27 augustus 2020 tot 26 januari 2021 in Kenia verbleven om voor de vader van [appellante] te zorgen.
Onafgebroken samenwonen
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij op het moment dat het besluit op haar verzoek werd genomen niet voldeed aan het in het artikel 8, tweede lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) opgenomen vereiste van drie jaar onafgebroken huwelijk en samenwoning met een Nederlander, dat de periode van onderbreking als substantieel moet worden aangemerkt en de redenen van die onderbreking niet kunnen leiden tot een ander oordeel. Zij voert aan dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met de verschillende rapporten die tot stand zijn gekomen naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Zo verwijst zij naar het artikel 'Ongezien onrecht in het vreemdelingenrecht', NJB 2021/979, afl. 14, de bundel 'Ongehoord onrecht in het vreemdelingenrecht' van VAJN en SVMA van 12 april 2021, het rapport ‘Recht vinden bij de rechtbank - lessen uit kinderopvangtoeslagzaken’ van 8 oktober 2021 en het reflectierapport 'Lessen uit de kinderopvangtoeslagzaken' van de Raad van State van november 2021. [appellante] betwist niet dat sprake is geweest van een feitelijke onderbreking van de samenwoning, maar voert aan dat sprake is geweest van overmacht. De verwijzing van de rechtbank naar de uitspraken van de Afdeling van 22 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI1879, en 16 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM7786, kan volgens [appellante] niet worden aangemerkt als een deugdelijke motivering omdat deze uitspraken dateren van voor de toeslagenaffaire en in die uitspraken onvoldoende oog is geweest voor de menselijke maat en evenredigheid. Volgens [appellante] is bovendien sprake geweest van versnelde inburgering, omdat zij voor het overgrote gedeelte van de drie jaar wel heeft samengewoond met haar echtgenoot en er in de periode van onderbreking dagelijks contact is geweest.
3.1. Dat rechtbanken en de Afdeling naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagzaken op hun werkwijze en jurisprudentielijnen hebben gereflecteerd betekent niet dat de rechtbank ter motivering van haar uitspraak niet mag verwijzen naar uitspraken van rechtbanken of de Afdeling van voor die reflectie. Zolang de Afdeling niet van haar jurisprudentielijn is teruggekomen, mag worden uitgegaan van de juistheid van die lijn. Het betoog van [appellante] faalt in zoverre.
3.2. In paragraaf 1 van de Handleiding RWN, met het beleid voor artikel 8, tweede lid, van de RWN, staat dat het huwelijk en de samenwoning moeten voortduren op het moment van de beslissing op het verzoek. In paragraaf 1.2 van de Handleiding RWN, met het beleid voor artikel 8, tweede lid, van de RWN, staat dat als een verzoeker in de afgelopen drie jaar onafgebroken getrouwd is geweest met een Nederlander én beide partners tijdens deze periode drie jaar onafgebroken samenwonen, géén termijn van toelating en hoofdverblijf geldt. Het huwelijk en de samenwoning mogen gedurende deze periode van drie jaar niet onderbroken zijn geweest, aangezien een onderbreking afbreuk doet aan de bij een huwelijk met een Nederlander veronderstelde versnelde inburgering. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2009 overwogen dat de in artikel 8, tweede lid, van de RWN opgenomen eis van drie jaar huwelijk en samenwoning met een Nederlander, zo moet worden begrepen dat zowel op het tijdstip van indiening van het verzoek als op het moment dat een besluit hierop wordt genomen hieraan moet zijn voldaan. Het voorgaande betekent dat [appellante] in de drie jaren voorafgaande aan het tijdstip van indiening van het verzoek en op het moment dat daarop een besluit werd genomen onafgebroken getrouwd en samenwonend moet zijn geweest met haar echtgenoot. Omdat de echtgenoot van [appellante] vlak na haar verzoek om het Nederlanderschap tot kort na het besluit op dat verzoek in Kenia heeft verbleven en [appellante] en haar echtgenoot in die periode niet hebben samengewoond, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] in de relevante periode niet aan het vereiste van artikel 8, tweede lid, van de RWN voldeed. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de staatssecretaris de termijn van ruim vier maanden niet ten onrechte als substantieel heeft aangemerkt (vgl. de uitspraak van 21 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU2968, onder 2.6, en 15 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT7432, onder 2.6). De redenen voor de onderbreking van de samenwoning zijn bij deze beoordeling niet van betekenis, omdat die niet afdoen aan het feit dat de samenwoning onderbroken is geweest (vgl. de uitspraak 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1824, onder 2.5).
Het betoog faalt.
Bijzondere gevallen als bedoeld in artikel 10 van Pro de RWN
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat haar echtgenoot naar Kenia is gereisd om ruim vier maanden voor haar vader te zorgen geen zwaarwegende reden is om van de vereisten in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN af te wijken. Zij voert aan dat de rechtbank zich ten onrechte geen rekenschap heeft gegeven van de naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagzaken opgestelde rapporten, zoals genoemd onder 3. Verder voert zij aan dat zij inmiddels vijf jaar toelating en hoofdverblijf heeft in Nederland en materieel aan de vereisten voor naturalisatie voldoet. Bij een nieuwe aanvraag zal zij opnieuw leges moeten betalen. Het Nederlanderschap maakt het voor haar makkelijker om naar Kenia te reizen om, afwisselend met haar in Canada verblijvende zus, voor haar vader te zorgen. Tot slot voert zij aan dat zij ten tijde van de aanvraag aan de vereisten van artikel 8, tweede lid, van de RWN voldeed en zij en haar man in de veronderstelling verkeerden dat het vertrek van de echtgenoot naar Kenia niet in strijd was met de regelgeving.
4.1. Gelet op artikel 10 van Pro de RWN kan de staatssecretaris in bijzondere gevallen afwijken van de artikelen 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid, van de RWN. De staatssecretaris kan dus niet afwijken van artikel 8, tweede lid, van de RWN. De vraag die voorligt is daarom of de staatssecretaris aanleiding had moeten zien om af te wijken van het vereiste van vijf jaar toelating en hoofdverblijf binnen het koninkrijk als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2571, onder 3.1, prevaleren in beginsel de wettelijke eisen en staat artikel 10 van Pro de RWN het niet toe om van elk vereiste voor naturalisatie af te wijken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris bij de invulling van het begrip ‘bijzondere gevallen’ uit artikel 10 van Pro de RWN beoordelingsruimte heeft en dat die invulling primair behoort tot zijn verantwoordelijkheid. Het is gelet op wat is aangevoerd aan de Afdeling om na te gaan of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris redelijkerwijs de beoordelingsruimte heeft kunnen invullen op de wijze als hij heeft gedaan in de Handleiding RWN met het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN. Uit paragraaf 1 van de Handleiding RWN, met het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN, volgt dat het uitgangspunt is dat dit artikel de mogelijkheid biedt om in zeer bijzondere gevallen af te wijken van bepaalde in de RWN gestelde vereisten. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (een van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, maar ook om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende vereisten voor naturalisatie. In paragraaf 2.2 van de Handleiding RWN, met het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN, staat welke situaties moeten worden verstaan onder 'humanitaire redenen'. Het gaat daarbij om schrijnende situaties waardoor het minderjarige (pleeg)kind niet kan meedelen in de naturalisatie van de (pleeg)ouder. Verder staat in de tweede alinea van paragraaf 1 van de Handleiding RWN, met het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN, dat het niet de bedoeling is dat op grote schaal gebruik wordt gemaakt van deze afwijkingsmogelijkheid en dat de staatssecretaris zeer terughoudend gebruikmaakt van die mogelijkheid. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het in de Handleiding neergelegde beleid op zichzelf in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De enkele verwijzing naar alle rapporten over de kinderopvangtoeslagaffaire geeft geen aanleiding dit beleid onevenredig te achten. Gelet op de door [appellante] naar voren gebrachte belangen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich in dit geval met toepassing van dat beleid redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 10 van Pro de RWN. Voorts is er geen aanleiding om te oordelen dat de door [appellante] gestelde gevolgen - zij kan zonder Nederlanderschap minder makkelijk reizen en zal voor een nieuwe aanvraag opnieuw leges moeten betalen - haar onevenredig treffen, zodat de staatsecretaris ook niet op de voet van artikel 4:84 van Pro de Awb van het beleid in de Handleiding RWN heeft moeten afwijken.
Het betoog slaagt niet.
Horen op bezwaar
5. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank het gebrek in de besluitvorming, namelijk het niet horen in bezwaar, ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft gepasseerd. Zij voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij door het niet horen wel in haar belangen is geschaad. Tijdens een hoorzitting kan volgens haar nadere informatie worden verzameld zodat het bestuursorgaan over alle feiten en omstandigheden beschikt om zo tot een zorgvuldige heroverweging te komen. De mogelijkheid om in de beroepsfase te reageren op de nieuwe weigeringsgrond laat volgens haar onverlet dat de staatssecretaris in ieder geval ten aanzien van de hardheidsclausule beoordelingsruimte heeft zodat een hoorzitting wel degelijk had kunnen bijdragen aan een positief resultaat.
5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] in de beroepsfase de gelegenheid heeft gehad op de nieuwe weigeringsgrond te reageren, zij dit heeft gedaan en daarom niet in haar belangen is geschaad.
Het betoog slaagt niet.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.G.M. Laarhoven, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Laarhoven
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023
850
BIJLAGE
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 8
1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt Pro slechts in aanmerking de verzoeker
[…]
c. die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating en hoofdverblijf heeft;
[…]
2. Het eerste lid, onder c, geldt niet met betrekking tot de verzoeker die hetzij te eniger tijd het Nederlanderschap of de staat van Nederlands onderdaan-niet-Nederlander heeft bezeten, hetzij sedert tenminste drie jaren de echtgenoot is van en samenwoont met een Nederlander, hetzij tijdens zijn meerderjarigheid in Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten is geadopteerd door ouders van wie in elk geval één het Nederlanderschap bezit. […].
Artikel 10
Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap
Toelichting bij artikel 8
Paragraaf 1.2. Drie jaar onafgebroken huwelijk (geregistreerd partnerschap) en samenwoning met een Nederlander
Als de verzoeker in de afgelopen drie jaar onafgebroken is getrouwd met een Nederlander of in geval van drie jaar geregistreerd partnerschap (vergelijk artikel 1, tweede lid, RWN) én beide partners tijdens deze periode drie jaar onafgebroken samenwonen, geldt géén termijn van toelating en hoofdverblijf. Het huwelijk en de samenwoning mogen gedurende deze periode van drie jaar niet onderbroken zijn geweest, aangezien een onderbreking afbreuk doet aan de bij een huwelijk met een Nederlander veronderstelde versnelde inburgering. Op het moment van de indiening van het verzoek moet de echtgenoot van de verzoeker in het bezit zijn van de Nederlandse nationaliteit. Niet vereist is dat de Nederlandse echtgenoot van de verzoeker al drie jaar het Nederlanderschap bezit. Het is dus niet zo dat pas drie jaren na de naturalisatie van de één, de ander een verzoek mag indienen.
Een periode van ongetrouwd samenwonen binnen het Koninkrijk, onmiddellijk voorafgaand aan het huwelijk, mag worden meegerekend voor de toepassing van het onderhavige artikellid. Echter, een periode waarin de verzoeker buiten het Koninkrijk ongetrouwd heeft samengewoond met een Nederlander, telt niet mee.
De samenwoning binnen het Koninkrijk kan worden aangetoond door inschrijving op een zelfde adres in de brp, PIVA of basisadministratie. Als de samenwoning niet afdoende blijkt uit de brp, PIVA of basisadministratie, moet de verzoeker de samenwoning bewijzen door middel van andere bewijsstukken. Samenwoning tijdens het huwelijk buiten het Koninkrijk kan in sommige gevallen worden aangetoond met een bewijs van inschrijving in de bevolkingsadministratie van het land van samenwoning. Overigens heeft niet ieder land een gemeentelijke of centrale bevolkingsadministratie. In die gevallen zal de verzoeker met andere bewijsstukken moeten aantonen dat sprake is geweest van onafgebroken samenwoning met de Nederlandse echtgenoot. […].
Toelichting bij artikel 10
Paragraaf 1. Algemeen
Dit artikel biedt de mogelijkheid van naturalisatie wanneer aan bepaalde in de Rijkswet zelf gestelde voorwaarden niet is voldaan. Uitgangspunt is dat er sprake is van een zeer ‘bijzonder geval’. In uitzonderlijke gevallen kunnen er belangen zijn die prevaleren boven het handhaven van de wettelijke voorwaarden voor naturalisatie. Het moet dan mogelijk zijn om van die voorwaarden af te wijken. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (één van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, zoals op het gebied van de internationale economische en culturele betrekkingen. In concreto kan worden gedacht aan vreemdelingen die in aanmerking komen voor een functie waarvoor het Nederlanderschap is vereist of gewenst en eventueel hun echtgenoten/partners. Ook in gevallen van ernstig ambtelijk verzuim of om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende voorwaarden voor naturalisatie.
[…]
Het is niet de bedoeling dat op grote schaal van onderhavig artikel gebruik wordt gemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraken (zie uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201400641/1/V6 en uitspraak van 2 juli 2003 in zaak nr. 200204721/1) overwogen dat de minister bij de toepassing van artikel 10 van Pro de RWN beoordelingsvrijheid heeft waarvan de invulling primair tot zijn verantwoordelijkheid behoort. De minister pleegt van dit wetsartikel terughoudend gebruik te maken. De uitzonderingen zijn alleen toegestaan indien zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen. Een verzoek om toepassing van artikel 10 RWN Pro zal dus moeten worden gemotiveerd. Tevens moet exact worden aangegeven van welke vereisten in artikel 8, 9 of 11 RWN afwijking wordt verzocht. […].