Uitspraak
202203171/1/A2.
Datum uitspraak: 19 april 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 april 2022 in zaak nr. 21/3043 in het geding tussen:
[appellant]
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2021 heeft het Instituut het verzoek van [appellant] om vergoeding wegens waardedaling van zijn woning afgewezen omdat het Instituut onbevoegd is om op de aanvraag te beslissen.
Bij besluit van 6 augustus 2021 heeft het Instituut het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een schadevergoeding van € 30.595,23 te vermeerderen met de wettelijke rente toegekend.
Bij uitspraak van 25 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het Instituut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door prof. mr. J.M. van Dunné en prof. dr. ir. G.R.W. de Kam, en het Instituut, vertegenwoordigd door mr. T.W. Franssen en mr. M.J.W. Timmer, advocaten te Den Haag, en mr. R.L. Straathof, en dr. J.P. Poort, werkzaam bij Atlas Research, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is sinds 10 december 1999 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Middelstum (postcode […]).
2. Op 11 maart 2021 heeft het Instituut de aanvraag van [appellant] om vergoeding van waardedaling ontvangen.
3. Bij besluit van 20 april 2021 heeft het Instituut vastgesteld dat het onbevoegd is om de aanvraag van [appellant] in behandeling te nemen. [appellant] was nog betrokken in de procedure bij de burgerlijke rechter waarin de Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen (Stichting WAG) de Nederlandse Aardolie Maatschappij N.V. (NAM) aansprakelijk heeft gesteld voor waardedaling van woningen. Om deze reden is de aanvraag van [appellant] afgewezen.
4. In bezwaar heeft [appellant] aangetoond dat hij niet meer via de Stichting WAG procedeert tegen de NAM om schadevergoeding voor waardedaling te krijgen, zodat het Instituut alsnog inhoudelijk op de aanvraag kon beslissen.
5. Bij besluit van 6 augustus 2021 heeft het Instituut aan [appellant] een schadevergoeding van € 30.595,23 te vermeerderen met wettelijke rente toegekend.
6. Kern van het hoger beroep is de vraag of het Instituut bij het begroten van de schadevergoeding voor waardedaling het zogenoemde Atlas-model mag gebruiken waarin wordt uitgegaan van een minimale grondsnelheid van 2,9 mm/s in een (zespositie) postcodegebied voor de berekening van de vergoeding voor het locatie-specifieke deel van de waardedaling. Volgens [appellant] moet het Instituut uitgaan van een waardedalingsmodel op basis van een bevingsindicator van 1 mm/s op adresniveau waardoor de waardedaling hoger uitvalt in het zwaarder getroffen deel van het risicogebied.
Tijdelijke wet Groningen
7. Op 1 juli 2020 is de Tijdelijke wet Groningen in werking getreden en het Besluit Mijnbouwschade Groningen ingetrokken (Stb. 2020, 184). Met deze wet is de publiekrechtelijke afhandeling van aanvragen om vergoeding van schade door bodembeweging als gevolg van de gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg wettelijk geregeld.
8. Met ingang van 1 juli 2020 is het Instituut opgericht en als zelfstandig bestuursorgaan belast met de afhandeling van aanvragen om schadevergoeding. Het Instituut neemt daarmee de taak van de Tijdelijke Commissie over, die deze taak, in afwachting van een definitieve wettelijke regeling, vervulde op basis van een beleidsregeling, het Besluit Mijnbouwschade Groningen en het daarbij behorende Protocol houdende regels over de afhandeling van schade als gevolg van bodembeweging door gaswinning uit het Groningenveld. Anders dan de Tijdelijke Commissie op grond van het Besluit Mijnbouwschade Groningen, kan het Instituut niet alleen beslissen op aanvragen om vergoeding van fysieke schade aan gebouwen en werken en van materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade, maar ook op aanvragen om vergoeding van andere vormen van schade, waaronder immateriële schade en waardedaling als gevolg van ligging in het aardbevingsgebied. Het Instituut past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht overeenkomstig toe.
9. Het Instituut is vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan om te voorzien in de behoefte aan onafhankelijke schadeafhandeling op grond van specifieke deskundigheid.
Regeling waardedaling / de methode Atlas
10. De regeling voor de begroting van waardedaling van woningen (hierna: de Regeling) is neergelegd in de Procedure en werkwijze van het Instituut (art. 3.2-3.5). De Regeling is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
11. Het Instituut kent op aanvraag vergoedingen toe voor waardedaling van woningen als gevolg van aardbevingen en het risico daarop. In de Regeling is neergelegd dat het Instituut de ontstane waardedaling in het aardbevingsgebied aan de hand van de methode van Atlas voor gemeenten (tegenwoordig Atlas Research; verder: Atlas) begroot. Het Instituut volgt daarbij de adviezen van de onafhankelijke Adviescommissie Waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen (hierna: de adviescommissie). Deze adviescommissie bestaat uit mr. A. Hammerstein, prof. dr. J. Rouwendal en prof. dr. P.J. Boelhouwer.
12. Het Instituut stelt zich onder verwijzing naar de adviezen van de adviescommissie op het standpunt dat de methode van Atlas een redelijke en aanvaardbare methode is om de waardedaling vast te stellen. Volgens het Instituut is van doorslaggevend belang dat de waardedaling van de woningen door bodembeweging in het risicogebied voldoende stabiel is. Een veelvoorkomende schade vergt een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Het is in het belang van benadeelden dat de schade die al is opgetreden binnen afzienbare tijd wordt vergoed, ook los van de daadwerkelijke verkoop van een woning. Uit de methode van Atlas volgt dat de begroting van waardevermindering als gevolg van het aardbevingsrisico mogelijk is en dat die factor kan worden geïsoleerd in de berekening van de waardedaling. Ook volgt uit deze methode dat dit doelmatig kan gebeuren. Dit is noodzakelijk, omdat het om grote aantallen aanvragen om vergoeding van waardedaling en daarop te nemen besluiten gaat. Eind december 2022 waren er in totaal al 108.179 aanvragen ingediend, waarvan er 107.111 door het Instituut zijn afgehandeld (zie de website schadedoormijnbouw.nl).
13. De Afdeling verwijst voor de beschrijving van de verdere inhoud van de Regeling op hoofdlijnen naar de uitspraak van 9 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3218), r.o. 11-16.
De begroting van de waardedaling
14. Het Instituut begroot de waardedaling in het risicogebied in de periode van 16 augustus 2012 tot 1 januari 2019 enerzijds op basis van het imago-effect van 2,29% plus een zekerheidstoeslag van 0,43%. Dit wordt eenmalig uitgekeerd aan degene(n) die op 16 augustus 2012 eigenaar is/zijn van een woning in het gebied. Daarnaast berekent het Instituut de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s die in een (zespositie) postcodegebied (1234AB) hebben plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82% die met een toeslag van 0,10% wordt verhoogd. De zekerheidstoeslagen hebben tot doel de inherente onzekerheden van een abstracte, modelmatige schadeberekening niet in het nadeel van benadeelden te laten uitvallen (hierna ook wel: zekerheidstoeslag). De omvang van de waardedaling wordt berekend aan de hand van de WOZ-waarde op 1 januari 2019. In het geval een woning na 16 augustus 2012 maar voorafgaand aan de aanvraag om vergoeding voor waardedaling is verkocht en overgedragen , gaat het Instituut voor de waarde van de woning uit van de verkoopprijs. De aldus berekende vergoeding voor waardedaling heeft in beginsel een definitief karakter.
15. De onderzoekers van Atlas hebben naast een algemeen imago-effect binnen het waardedalingsgebied ook een verband vastgesteld tussen de omvang van de waardedaling en het aantal bevingen met een bepaalde sterkte. Omdat de trillingsnelheid van aardbevingen niet per postcodegebied wordt gemeten, heeft Atlas aan de hand van de methode van Bommer e.a uit 2019 de piekgrondsnelheid (PGV) per (zespositie) postcodegebied berekend. Volgens Atlas komt een trillingsnelheid van 5 mm/s overeen met de (laagste) grenswaarde voor het ontstaan van schade aan normale gebouwen op basis van metselwerk. Veiligheidshalve hanteert Atlas een lagere grenswaarde van 2,9 mm/s, die is gebaseerd op de kans op schade aan gevoelige structuren en monumenten. Atlas heeft hiervoor aansluiting gezocht bij de SBR Trillingsrichtlijn A: schade aan bouwwerken.
Het Instituut berekent de waardedaling aan de hand van het aantal bevingen boven de 2,9 mm/s dat in een (zespositie) postcodegebied heeft plaatsgevonden. Per beving wordt een percentage toegekend van 0,82 dat met een zekerheidstoeslag van 0,10% wordt verhoogd. Volgens het Instituut is dit zowel een ruimhartige als een betrouwbare manier om de waardedaling binnen het gebied te differentiëren naar een specifieke postcode.
16. In dit geval heeft het Instituut vastgesteld dat zich, naast een algemeen imago-effect door ligging in het risicogebied, 12 bevingen met een grondsnelheid van ten minste 2,9 mm/s hebben voorgedaan in het postcodegebied (9991EG) waarin de woning van [appellant] ligt. Dit correspondeert met een waardedalingspercentage van 13,81. Uitgaande van een WOZ-waarde op 1 januari 2019 van € 191.000,- is de waardedalingsvergoeding berekend op € 30.595,23, te vermeerderen met de wettelijke rente.
Uitspraak van de rechtbank
17. De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 november 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:4668) voorop gesteld dat de keuze van het Instituut voor het op abstracte (modelmatige) wijze berekenen van de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied volgens de methode van Atlas voldoende ruimhartig, redelijk en aanvaardbaar is.
18. Meer in het bijzonder heeft de rechtbank in de uitspraak van 1 november 2021 overwogen dat het redelijk en aanvaardbaar is dat het Instituut uitgaat van de door Atlas voorgestelde drempelwaarde van 2,9 mm/s. Het Instituut hoeft niet de door G.R.W. de Kam en E. Hol in hun onderzoek De selectie van een indicator voor het bepalen van de waardedaling door aardbevingen in Groningen van 30 april 2021 voorgestelde drempelwaarde van 1 mm/s te hanteren. Zie r.o. 9.32.2 van de uitspraak van 1 november 2021.
19. Volgens de rechtbank is er geen grond voor het oordeel dat het Instituut af zou moeten wijken van de Regeling, nu toepassing van de Regeling in het geval van [appellant] niet tot een onevenredige uitkomst leidt.
20. Het Instituut heeft evenmin in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel. De Adviescommissie heeft verschillende methoden om waardedaling te begroten bestudeerd en heeft op goede gronden gekozen voor de methode van Atlas, aldus de rechtbank.
Het geschil in hoger beroep
21. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte het besluit van 6 augustus 2021 niet vol getoetst en niet onderzocht of de methode van Atlas aangepast moet worden. De rechtbank heeft daarmee geen rechtsbescherming geboden die gelijkwaardig is aan die van de civiele rechter.
22. [appellant] onderschrijft de keuze van het Instituut voor een abstracte, modelmatige begroting van de waardedaling. Hij stelt echter dat er structurele fouten zitten in de methode van Atlas, die ertoe leiden dat eigenaren van woningen in zwaarder getroffen gebieden, zoals hijzelf, een te lage schadevergoeding voor waardedaling krijgen. [appellant] voert aan dat het Instituut in het model van Atlas moet uitgaan van een bevingsindicator van 1 mm/s op adresniveau in plaats van 2,9 mm/s in een (zespositie) postcodegebied. Volgens [appellant] moet voor het gebruik van de bevingsindicator niet van het aantal bevingen worden uitgegaan, maar van de cumulatieve grondsnelheid vanaf 1 mm/s. Ook pleit hij voor een logaritmische transformatie van de bevingsindicator. Daarbij gaat hij er vanuit dat de eerste beving van boven de 1 mm/s het nadeligste effect heeft op de waarde van een woning en dat dit effect afneemt bij iedere verdere beving boven de 1 mm/s. Volgens hem correleert deze indicator het sterkste met de daadwerkelijke fysieke schade op basis van erkende schademeldingen in de omgeving van een woning. Een berekening op adresniveau leidt daarnaast tot nauwkeuriger resultaten. Ter onderbouwing van zijn betoog wijst hij op het onderzoek van De Kam en Hol van 30 april 2021 en op notities van De Kam van 10 maart 2022 en 2 december 2022.
23. Volgens [appellant] handelt het Instituut in strijd met artikel 6:97, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) door niet uit te gaan van meer gedetailleerde gegevens per bevingsbelasting per woning. De rechtbank heeft miskend dat het Instituut niet de schade heeft begroot op de wijze die het meest met de aard ervan in overeenstemming is. Met doorvoering van de door hem bepleite aanpassingen zal voor een groter aantal woningen de schadevergoeding beter in overeenstemming worden gebracht met de omstandigheden waarin deze woningen als gevolg van aardbevingen verkeren, aldus [appellant].
24. Het Instituut stelt daar tegenover dat de voorgestelde wijzigingen van belangrijke parameters van het model van Atlas zich richten tegen het model als zodanig. Volgens het Instituut volgt uit het betoog van [appellant] niet dat de methode van Atlas en de daarin gemaakte keuzes voor begroting en vergoeding van waardedaling niet doelmatig, redelijk en aanvaardbaar zijn. Het Instituut heeft gekozen voor het model Atlas met een bevingsvariabele van 2,9 mm/s, omdat deze met 99% zekerheid een statistisch significante verklaring geeft voor het optreden en het verloop van de waardedaling en omdat deze bevingsvariabele gemiddeld tot de hoogste uitkering leidt. Hieraan liggen drie empirische onderzoeken ten grondslag. Uit die onderzoeken volgt, anders dan [appellant] veronderstelt, dat het schadepatroon geen betere voorspeller is voor het optreden van waardedaling. Daarom is er geen aanleiding om de door [appellant] voorgestelde bevingsvariabele van 1 mm/s op adresniveau, die het beste correleert met dat schadepatroon, te gaan hanteren.
Het oordeel van de Afdeling
Rechtsbescherming bij en toetsingsmaatstaf van de bestuursrechter
25. De Afdeling gaat eerst in op het betoog van [appellant] dat de bestuursrechter in tegenstelling tot de burgerlijke rechter, onvoldoende rechtsbescherming biedt en nalaat zelfstandig en vol te toetsen of het Instituut de omvang van de schadevergoeding voor waardedaling op juiste wijze heeft vastgesteld.
26. Dit betoog slaagt niet. De Afdeling licht dit oordeel hieronder toe.
27. De Tijdelijke wet Groningen voorziet in een publiekrechtelijke afhandeling van schade met rechtsbescherming bij de bestuursrechter. Daarmee is voorzien in een laagdrempelige en onafhankelijke afhandeling van schade met toepassing van de bepalingen van het BW over aansprakelijkheid en schadevergoeding. Deze procedure is omkleed met alle waarborgen die de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt. De Tijdelijke wet Groningen laat ook de gang naar de burgerlijke rechter open, maar de aanvrager moet wel een keuze maken. [appellant] heeft er voor gekozen zich terug te trekken uit een al lopende civiele procedure om gebruik te kunnen maken van de Regeling van het Instituut en dus voor een bestuursrechtelijke afhandeling van zijn schade. Het Instituut stelt het recht op schadevergoeding en de hoogte daarvan vast in een besluit. Het past daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht overeenkomstig toe (zie artikel 2, zesde lid van de Tijdelijke wet Groningen). Op deze besluitvorming is het bestuursprocesrecht van toepassing. Rechtsbescherming staat open via bezwaar en (hoger) beroep bij de bestuursrechter.
28. De bestuursrechter zoekt aansluiting bij het civiele aansprakelijkheidsrecht bij de toetsing van een beslissing op een verzoek om schadevergoeding. Dit betekent dat de bestuursrechter de aansprakelijkheid voor mijnbouwschade en de omvang daarvan ten volle toetst, uitgaande van wat daarover tussen partijen in geschil is. Hij hanteert dus ook een volle toets bij de vraag of een besluit op een aanvraag om vergoeding van waardedaling zoals het onderhavige juist is.
29. Het Instituut heeft de wijze waarop het de waardedaling begroot neergelegd in de Regeling, waarvan de hoofdlijnen hiervoor uiteen zijn gezet. De Regeling heeft het karakter van een beleidsregel, waarmee het Instituut invulling geeft aan de wijze waarop het zijn wettelijke taak tot toepassing van het civiele schade- en aansprakelijkheidsrecht uitvoert. In de Regeling zijn de aansprakelijkheidsnormen uit het BW ingevuld en is de schadebegroting vereenvoudigd door een modelmatige benadering te hanteren, waarin wordt geabstraheerd van specifieke individuele omstandigheden. Bij het vaststellen van de omvang van de schadevergoeding aan de hand van de Regeling komt aan het Instituut geen beoordelings- of beleidsruimte toe.
30. Indien de gronden daarvoor aanleiding geven toetst de bestuursrechter of het Instituut de Regeling mocht toepassen, of het dat op de juiste wijze heeft gedaan en of er reden is om van (volledige) toepassing ervan af te wijken wanneer dit in een individueel geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden.
31. Als hiervoor al gezegd ligt in de Regeling een modelmatige aanpak van abstracte begroting van schade door waardedaling aan de hand van het model van Atlas besloten. De keuze voor een abstracte wijze van schadebegroting is naar het oordeel van de Afdeling toelaatbaar. Het gaat namelijk om veelvoorkomende schade met een structureel karakter en grote aantallen vergelijkbare schadegevallen. Die vergen een snelle afwikkeling volgens uniforme maatstaven. Partijen zijn het erover eens dat deze wijze van schadebegroting niet op onoverkomelijke bezwaren uit oogpunt van doelmatigheid stuit. Een abstracte wijze van schadebegroting is in het belang van diegenen die met waardedaling als gevolg van mijnbouw zijn geconfronteerd.
32. Bij het begroten van schade moeten altijd keuzes worden gemaakt. De keuzes die zijn gemaakt bij deze wijze van schadebegroting moeten wel tot een redelijk en aanvaardbaar resultaat leiden. Vergelijk het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 januari 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:618 en zie ook de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2774, r.o. 35. De keuze van het Instituut voor het gebruik van een model als wijze van abstracte schadebegroting is toelaatbaar, mits dit doelmatig is en de uitkomsten daarvan redelijk en aanvaardbaar zijn. [appellant] bestrijdt dit alles overigens ook niet. Hij heeft op de zitting te kennen gegeven dat hij zich kan verenigen met een abstracte wijze van schadebegroting, en met een modelmatige toepassing daarvan.
33. [appellant] bestrijdt ook niet dat de keuze van het Instituut voor het model van Atlas als de methode voor de abstracte schadebegroting in waardedalingszaken zorgvuldig tot stand is gekomen, doelmatig is en dat het model als zodanig door het Instituut mag worden gebruikt.
34. [appellant] betoogt echter dat de toepassing van deze methode op de wijze waarop het Instituut dat heeft gedaan, niet heeft geleid tot vaststelling van de werkelijk door hem geleden schade. Aan een abstracte wijze van schadebegroting is echter inherent dat de toepassing ervan in enigerlei mate verschilt van concrete schadeberekening. Hoewel [appellant] spreekt over fouten in de toepassing van het model die in zijn geval tot een onjuiste uitkomst leiden, richt hij zijn pijlen in feite op het model zelf. Hij stelt namelijk dat het model structurele tekortkomingen kent, omdat het patroon van fysieke schade een betere voorspeller is van waardedaling en dat daarom een andere bevingsvariabele gehanteerd moet worden die daarmee correleert en dat dit ten onrechte niet op adresniveau maar op het niveau van een (zespositie)postcodegebied gebeurt. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat hij daarmee betoogt dat het model van Atlas door deze structurele tekortkomingen in zijn geval niet tot een redelijk en aanvaardbaar resultaat zou leiden, omdat de uitkomst onvoldoende nauwkeurig dat wil zeggen te laag is voor zijn woning.
35. De rechtbank heeft - kort gezegd - onder verwijzing naar haar uitspraak van 1 november 2021 (ECLI:NL:RBNNE:2021:4668) geoordeeld dat het op abstracte en modelmatige wijze begroten van de waardedaling aan de hand van het Atlasmodel, zoals volgt uit de Regeling, en de daarin gemaakte keuzes redelijk en aanvaardbaar zijn. Daartoe heeft de rechtbank, opnieuw onder verwijzing naar haar eerdere uitspraak van 1 november 2021, geoordeeld dat de door [appellant] bestreden elementen van het Atlasmodel niet tot de conclusie leiden dat het Instituut de Regeling niet mag toepassen en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die dat in zijn geval anders (onevenredig) maken. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank aldus de juistheid van het besluit tot vaststelling van de omvang van de schadevergoeding niet terughoudend getoetst. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank als bestuursrechter een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd en onvoldoende rechtsbescherming heeft geboden, kan dan ook niet worden gevolgd.
36. De Afdeling beoordeelt hierna aan de hand van wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd of het oordeel van de rechtbank juist is.
Redelijkheid en aanvaardbaarheid van het model van Atlas
37. De Afdeling gaat eerst in op het betoog van [appellant] dat het model van Atlas niet tot een redelijk en aanvaardbaar resultaat leidt, omdat het model de waardedaling van zijn woning, die ligt in het zwaarst getroffen gebied niet voldoende nauwkeurig benadert.
38. De vraag of de keuzes die in het model van Atlas zijn gemaakt tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leiden, moet niet worden beantwoord aan de hand van de uitkomst in een individueel geval. Hiervoor is overwogen dat het bij abstracte, modelmatige schadebegroting niet doorslaggevend is in welke mate die uitkomsten voldoende nauwkeurig overeenstemmen met de daadwerkelijke, concrete schade in een individueel geval. Het gaat om de vraag of het bij de afwikkeling van grote aantallen zaken van eigenaren in het risicogebied als geheel tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt. Inherent aan de keuze voor een modelvariant is dat deze tot een andere uitkomst kan leiden dan wanneer schade individueel en concreet wordt vastgesteld. Voor zover het model van Atlas voor [appellant] tot een lagere uitkomst zou leiden dan een andere wijze van schadebegroting, betekent dat niet dat alleen al daarom het model van Atlas niet tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt.
39. De Afdeling acht de keuze van het Instituut voor het model van Atlas redelijk en aanvaardbaar. Voor dit oordeel is het volgende van belang.
40. Het Instituut heeft na vergelijkend onderzoek door en op advies van de Adviescommissie, gekozen voor het model van Atlas met een grenswaarde van 2,9 mm/s, omdat dit model voor het overgrote deel van de woningeigenaren in het gebied tot hogere schadevergoedingen leidt dan de andere onderzochte modellen. Empirisch onderzoek heeft uitgewezen dat de concrete schadehistorie van een woning geen aanvullende verklaring biedt voor het optreden van waardedaling, bovenop de ligging van de woning in het gebied waar voor ten minste 20% van de woningen fysieke schade is vergoed en het effect dat samenhangt met de bevingsvariabele van 2,9 of zelfs 5 mm/s. Atlas heeft vastgesteld dat zowel de bevingsindicator van 2,9 mm/s als van 5 mm/s betrouwbare en bruikbare parameters zijn. Uit tabel 4.2 van het rapport Zeven bewogen jaren (p. 51) volgt dat beide grenswaarden met 99% zekerheid een statistisch significante verklaring geven voor het optreden en verloop van de waardedaling in het risicogebied. De Adviescommissie heeft de methode Atlas daarom als plausibel (geloofwaardig) beoordeeld.
Het Instituut heeft op advies van de Adviescommissie gekozen voor het model met een bevingsindicator van 2,9 mm/s in plaats van 5 mm/s, omdat dit tot de hoogste gemiddelde schadevergoeding voor waardedaling leidt. Het Instituut houdt ten gunste van woningeigenaren rekening met inherente onzekerheden van een abstracte, modelmatige schadeberekening. Het Instituut past verschillende correcties toe op het model van Atlas en op de wijze van schadeberekening. Zo wordt onder meer de door Atlas berekende (percentuele) waardedaling opgehoogd met eenmaal de standaardfout van zowel het imago-effect als het effect van bevingen met een grondsnelheid van 2,9 mm/s en hoger. Daarmee bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat in het postcodegebied van [appellant] de waardedaling wordt onderschat. Ook is van belang dat in individuele gevallen ruimte bestaat om onevenredige uitkomsten van het model van Atlas in een voorkomend geval te corrigeren met toepassing van artikel 4:84 Awb Pro.
Bevingsindicator van 1 mm/s in plaats van 2,9 mm/s
41. Het betoog van [appellant] dat het hanteren van een bevingsindicator van 1 mm/s op adresniveau in bepaalde gevallen tot nauwkeuriger resultaten zou leiden, leidt niet tot het oordeel dat het model van Atlas niet tot redelijke en aanvaardbare uitkomsten leidt.
42. De Afdeling volgt [appellant] niet in het betoog dat het model van Atlas moet worden gecorrigeerd door een (logaritmisch getransformeerde) bevingsindicator van 1 mm/s toe te passen. [appellant] onderkent niet dat de bevingsindicator van 2,9 mm/s niet kan worden uitgelicht en zonder verdere consequenties voor de betrouwbaarheid van het model kan worden vervangen. Atlas modelleert de samenhang tussen het optreden van bevingen en de waardedaling van een woning wegens het risico op het ontstaan van schade bij bevingen met een bepaalde trillingsintensiteit. Het Instituut heeft toegelicht, dat de modellen intern steeds in 'balans' moeten zijn, omdat zij een feitelijke waardedaling op basis van de werkelijke transactieprijzen in het aardbevingsgebied zo waarheidsgetrouw mogelijk moeten modelleren. Als één parameter wordt aangepast, is dat van invloed op de waardedaling en de begroting daarvan voor het gehele aardbevingsgebied. Zo hangt een kleine verhoging van de invloed van het imago-effect in een bepaalde modelspecificatie samen met een iets lagere waardedaling door losse bevingen. De waardedaling zoals die verspreid door het gebied is opgetreden, is een empirisch gegeven, gebaseerd op transactieonderzoek, waar het model zich op moet aanpassen. Wijziging van een parameter als de bevingsindicator door een grenswaarde waarvan niet met voldoende zekerheid vaststaat dat deze een statistisch significante verklaring geeft voor het optreden van de waardedaling in het gebied, tast de betrouwbaarheid en daarmee de validiteit van het model als zodanig aan.
43. Ook als de door [appellant] voorgestelde aanpassing van de bevingsindicator in sommige gevallen leidt tot het toekennen van een hogere vergoeding voor waardedaling, betekent dit bovendien niet dat die uitkomsten meer recht doen aan het vergoeden van waardedaling in het gehele aardbevingsgebied. Daarbij is het volgende van belang.
44. De consequente toepassing van de door De Kam bepleite bevingsindicator van 1 mm/s zou het risicogebied waarbinnen volgens het model waardedaling optreedt sterk verruimen. Tijdens de beving van Huizinge met een magnitude van 3,6 op de schaal van Richter zijn trillingsnelheden van 1 mm/s in een zeer groot gebied opgetreden. Indien gebruik gemaakt zou worden van een bevingsindicator van 1 mm/s, zou die indicator impliceren dat ook in dat hele gebied, waaronder de hele stad Groningen en een groot gebied ten zuidwesten daarvan, waardedaling zou moeten zijn opgetreden als gevolg van die trillingsnelheid. Dit is feitelijk onjuist, zoals ook [appellant] erkent. Uit de resultaten van het empirische onderzoek van Atlas (Nog altijd in beweging 2018, p. 56-57) blijkt dat een waardedaling alleen niet uitgesloten kon worden in postcodegebieden waar voor ten minste 20% van de woningen (fysieke) schade was vergoed. In postcodegebieden met een kleiner percentage van toegekende vergoedingen voor fysieke schade dan 20, kan dat wel worden uitgesloten en deed zich zelfs een positief prijseffect voor (het zogenoemde waterbed effect). Door uit te gaan van een grenswaarde van 1 mm/s zou evenwel op veel postcodes waar een waardedaling dus empirisch kon worden uitgesloten, als gevolg van het gebruik van 1 mm/s als grenswaarde toch waardedaling moeten zijn opgetreden. In feite leidt dit dus tot een onrealistische uitbreiding van het risicogebied en om de ongewenste effecten daarvan, vergoeding van schade door waardedaling waar die niet daadwerkelijk is opgetreden, te voorkomen zou dan weer een correctie moeten worden toegepast.
45. Daarbij komt dat bij toepassing van een bevingsindicator van 1 mm/s de methode van Bommer voor het herleiden van grondsnelheden bij bevingen moet worden toegepast buiten het aanbevolen bereik van de formule en dat wordt door Bommer ontraden. Grondsnelheden van 1 mm/s kunnen bij lichtere bevingen niet betrouwbaar worden vastgesteld, terwijl het aannemelijk is dat ze wel optreden. Dat maakt een bevingsvariabele bij een drempelwaarde van 1 mm/s inherent minder betrouwbaar. Atlas heeft in 2018 een model ontworpen waarin de methode van Bommer buiten zijn toepassingsbereik werd gebruikt. Voor Atlas was dat een van de redenen om het model met een bevingsindicator van 1 mm/s te diskwalificeren en te kiezen voor modellen gebaseerd op 2,9 en 5 mm/s, die beide wel zonder noodzakelijke correcties tot betrouwbare uitkomsten leiden. Voor zover De Kam na de bevindingen van Atlas aanleiding heeft gezien voor correcties door alle bevingen buiten het toepassingsbereik van de methode van Bommer te schrappen, is dat een correctie op een door Atlas onderkend probleem en is dit geen oplossing voor de verwachting dat daarmee een deel van de feitelijke trillingen boven de drempel van 1 mm/s wordt genegeerd.
46. [appellant] hanteert onder verwijzing naar onderzoek van De Kam het uitgangspunt dat schade aan woningen tot waardedaling op de woningmarkt leidt. In het voorstel van De Kam vormen bevingen vanaf 1 mm/s een benadering (proxy) voor het optreden van schade. Atlas heeft haar model echter gebaseerd op het empirisch onderbouwde uitgangspunt dat fysieke schade en waardedaling zich niet op dezelfde wijze verspreiden in het aardebevingsgebied.
Het model van Atlas gaat er niet bij voorbaat vanuit dat bij snelheden onder de 2,9 mm/s op individueel niveau geen prijsinvloed optreedt. De afbakening van het waardedalingsgebied is gebaseerd op aaneengesloten postcodegebieden waar voor minimaal 20% van de woningen een schadevergoeding voor aardbevingsschade is toegekend. Naast het effect van trillingen van 2,9 mm/s en hoger, heeft Atlas ook een generiek effect van het negatieve beeld van aardbevingen in het waardedalingsgebied aangetoond, het zogenoemde imago-effect. In de benadering van De Kam is onduidelijk hoe de grenswaarde van 1 mm/s zich verhoudt tot dit imago-effect, waarvan empirisch is vastgesteld en door [appellant] niet is bestreden dat dit ook tot waardedaling leidt voor het overgrote deel van de woningeigenaren in het risicogebied. In de notitie van Atlas van 23 maart 2022 is uiteengezet dat de door De Kam bepleite variant van de logaritmische transformatie van de grenswaarde van 1 mm/s zelfs een positief imago-effect oplevert. Het Instituut heeft er daarnaast op gewezen dat het in het voorstel van De Kam ook niet logisch is om het percentage waardedaling voor het imago-effect met eenmaal de standaardfout te verhogen. Dit heeft nadelige gevolgen voor het overgrote deel van de woningeigenaren in het risicogebied die recht hebben op vergoeding van waardedaling als gevolg van het imago-effect.
47. Tot slot is van belang dat Atlas het effect van schade aan verkochte woningen en schade in de directe omgeving van verkochte woningen op waardedaling van woningen bij herhaling uitvoerig heeft onderzocht. Uit die analyses bleek consistent dat schade aan een verkochte woning of in de omgeving van een verkochte woning geen aanvullende verklaring biedt voor het optreden van waardedaling, bovenop het effect dat samenhangt met de bevingsvariabele bij een grenswaarde van 2,9 of zelfs 5 mm/s. Bij de actualisatie van het onderzoek door Atlas met gegevens tot 1 januari 2021 heeft Atlas opnieuw gekeken naar de bruikbaarheid van een bevingsindicator van 1 mm/s. Atlas komt opnieuw tot de conclusie dat een model gebaseerd op 1 mm/s niet betrouwbaar is en tot empirisch aantoonbare ongeloofwaardige uitkomsten leidt, zoals ook toegelicht in de notitie van 23 maart 2022. Anders dan [appellant] betoogt, was er voor de rechtbank dan ook geen aanleiding om zelf een deskundige te benoemen voor aanvullend onderzoek of om de Adviescommissie om advies te vragen over de bruikbaarheid van bevingsindicator van 1 mm/s.
48. Wat partijen in essentie verdeeld houdt, is of een model gebaseerd op de correlatie tussen daadwerkelijke fysieke schade en waardedaling een betrouwbaarder uitgangspunt voor abstracte schadebegroting in het aardbevingsgebied kan zijn. [appellant] betoogt dat het door hem in hoger beroep overgelegde aanvullende stuk van 2 december 2022 laat zien dat er wel degelijk een aanvullend prijseffect is van de schadehistorie van woningen. Gelet op wat hiervoor is overwogen, geeft dit stuk geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de conclusie dat de methode van Atlas en de daarin gemaakte keuze voor de grenswaarde van 2,9 mm/s tot redelijke en aanvaardbare resultaten leidt. Het Instituut heeft onder verwijzing naar de onderzoeken en reacties van Atlas en de Adviescommissie voldoende duidelijk gemaakt waarom en op welke wijze wel (grenzen waardedalingsgebied) en niet (schadehistorie van woningen) rekening wordt gehouden met aardbevingsschade voor de begroting van waardedaling. Het model van Atlas leidt tot plausibele uitkomsten en ook tot gemiddeld de hoogste uitkomsten voor de woningeigenaren in het hele aardbevingsgebied. Dat de door [appellant] bepleite aanpassing van de bevingsindicator tot een hoger bedrag aan waardedaling voor zijn woning en mogelijk ook voor andere woningen in het zwaarst getroffen gebied leidt, betekent op zichzelf niet dat alleen al daarom de door hem voorgestelde aanpassing de voorkeur verdient. Die veronderstelde grotere waardedaling is geen zodanig betere benadering van de werkelijkheid, dat dit tot de conclusie leidt dat de uitkomsten van het model-Atlas niet meer als redelijk en aanvaardbaar kunnen worden beschouwd. Ook is in het betoog van [appellant] onduidelijk gebleven wat de effecten van de door hem bepleite aanpassing zijn op andere delen van het risicogebied of voor het risicogebied als geheel.
49. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 Awb Pro gesteld.
50. Het betoog faalt.
Adresniveau in plaats van het middelpunt van een postcodegebied
51. [appellant] betoogt dat het mogelijk is, en vanuit een oogpunt van nauwkeurigheid ook noodzakelijk, dat de waardedaling wordt berekend op adresniveau en niet op het niveau van het middelpunt van een (zespositie) postcodegebied.
52. Het Instituut heeft daar tegenover gesteld dat de berekening van de trillingsnelheid op adresniveau weliswaar mogelijk is, maar leidt tot schijnnauwkeurigheid en dat dit wetenschappelijk niet te verantwoorden is. Ook sluit dit niet aan bij het gedrag van een redelijk denkend en handelend koper, die eerder de bevingsbelasting in een klein (postcode)gebied in ogenschouw neemt dan dat hij de exacte bevingsbelasting op adresniveau in zijn prijsvorming meeneemt. Bovendien leidt dit niet alleen tot positieve, maar ook tot negatieve effecten op de waardedaling van woningen in dezelfde straat. Door berekening op het middelpunt van een (zespositie) postcodegebied los te laten, betekent dit ook dat voor sommige woningen de bevingsbelasting - en daarmee dus ook de waardedaling - lager wordt.
53. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het Instituut de piekgrondsnelheid (PGV) - en daarmee samenhangend, de waardedaling - niet op het niveau van het (middelpunt van een) (zespositie) postcodegebied (gemiddeld 25 woningen) mag benaderen. Het is niet aannemelijk geworden dat dit tot onredelijke of onaanvaardbare resultaten leidt. Dat in een beperkt deel van de gevallen verschillen optreden tussen beide benaderingen, is inherent aan een modelmatige benadering van waardebepaling. [appellant] heeft niet weersproken dat het onderscheid voor de overgrote meerderheid van de gevallen niet tot een andere uitkomst zal leiden. Dat geldt ook voor hem persoonlijk. Het Instituut heeft in zijn geval namelijk vastgesteld dat het aantal bevingen van 2,9 mm/s of hoger op het middelpunt van het postcodegebied 9991EG niet afwijkt van het aantal bevingen van 2,9 mm/s of hoger op het adres van de woning van [appellant]. [appellant] heeft dit erkend. Daarbij komt dat het Instituut op advies van de Adviescommissie ervoor heeft gekozen om een standaardfout/zekerheidsfactor ten gunste van benadeelden toe te passen. Daarmee worden de zeer kleine verschillen in grondsnelheid tussen individuele woonadressen binnen een postcodegebied ruimschoots gecompenseerd. Tot slot komt naar het oordeel van de Afdeling voor de redelijkheid en de aanvaardbaarheid van de resultaten ook belang toe aan de uitlegbaarheid en het draagvlak van de uitkomsten. In dat kader is het gegeven dat alle woningen in één (zespositie) postcodegebied dezelfde waardedaling ondervinden van groter gewicht dan dat er op het niveau van buren een voor hen niet goed te verklaren verschil bestaat tussen uitgekeerde schadevergoedingen ten gevolge van de waardedaling van hun woningen door dezelfde bevingen louter door hun exacte locatie.
54. Het bovenstaande laat overigens onverlet dat als in een individueel geval de berekening van de waardedaling op het niveau van het middelpunt van een (zes)positie postcodegebied tot onevenredige uitkomsten leidt, dit met toepassing van artikel 4:84 Awb Pro gecorrigeerd kan worden.
55. Het betoog faalt.
Conclusie
56. Omdat niet is gebleken dat de aan [appellant] toegekende schadevergoeding voor waardedaling (€ 30.595,23 te vermeerderen met de wettelijke rente) onevenredig is, heeft de rechtbank het besluit van 6 augustus 2021 terecht in stand gelaten. In hetgeen [appellant] meer of anders heeft betoogd, ligt geen grond voor een ander oordeel.
57. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
58. Het Instituut hoeft geen proceskostenvergoeding te betalen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
299